長三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展法制構建

連　潔　徐楠軒

[摘要] 我國政策明確強調(diào)長三角城市群建設,國外經(jīng)驗表明城市群協(xié)調(diào)發(fā)展依賴法制手段,總結和借鑒國外先進立法經(jīng)驗,提出構建長三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展法制的建議。

[關鍵詞] 城市群 都市經(jīng)濟圈 協(xié)調(diào)發(fā)展法

一、長三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機制的現(xiàn)狀及問題

城市群是在具有發(fā)達的交通條件的特定區(qū)域內(nèi),由一個或幾個大型或特大型中心城市率領的若干個不同等級、不同規(guī)模的城市構成的城市群體。長江三角洲地區(qū)(以下簡稱長三角)作為中國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū),早在1976年法國學者戈特曼的《世界上的城市群體系》一文中就將其列為世界六大城市群(紐約、北美五大湖、東京、巴黎、倫敦、長三角)之一。但這只是從地理、人口等方面的評價,事實上長三角城市群的經(jīng)濟社會發(fā)展水平仍遠落后于其他五大城市群。近年來我國逐漸認識到城市群建設的重要性,黨的“十七大”報告及“十一五”規(guī)劃綱要均明確指出:要以特大城市為依托,形成輻射作用大的城市群,培育新的經(jīng)濟增長極。2008年,國務院更是專門通過了《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》,提出要把長江三角洲地區(qū)建設成為具有較強國際競爭力的世界級城市群。

國家政策層面已明確長三角城市群的建設發(fā)展規(guī)劃,但城市群的建設涉及到社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面,必然需要國家、城市群、城市、產(chǎn)業(yè)等多層面的協(xié)調(diào)與合作,因此協(xié)調(diào)機制的建立是城市群建設發(fā)展的一個首要問題。目前我國尚未出臺具體的長三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展制度,僅在政策性文件中提及原則性的指導意見。實踐中,長三角城市群雖已形成一套多元化的協(xié)調(diào)機制,即副省(市)長級別、城市市長級別和各城市政府部門級別的多種協(xié)調(diào)會。但這種自發(fā)“倡導”或稱“聯(lián)誼”的磋商模式缺乏效率,無法達到建設世界級城市群的要求。

城市群的建設發(fā)展是一個長期復雜過程,需要協(xié)調(diào)多方利益關系。我國現(xiàn)今的行政區(qū)劃模式,城市首先是省(直轄市)的組成單位,然后才是城市群中的成員,一種是上下級的行政隸屬關系,一種是平等的合作關系,兩種身份利益產(chǎn)生沖突的情況下必然優(yōu)先滿足前者。這就導致城市群內(nèi)部各城市之間出現(xiàn)一堵看不見的墻,阻礙經(jīng)濟自由交流。因此要實現(xiàn)各方利益的均衡發(fā)展,必須建立相對穩(wěn)定和強有力的協(xié)調(diào)制度,只有法律的穩(wěn)定性和強制性才能滿足這一要求,因此須盡快將長三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展政策通過立法上升為國家意志并強制執(zhí)行。

二、國外城市群協(xié)調(diào)發(fā)展法制的經(jīng)驗借鑒

綜觀世界各大城市群發(fā)展的經(jīng)驗,城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展離不開法律的建設和支持。各國城市群協(xié)調(diào)發(fā)展法制在立法結構上主要由縱向調(diào)控法律制度、橫向合作法律制度和特別區(qū)域促進法律制度三部分構成;立法內(nèi)容上主要包括城市群開發(fā)建設、協(xié)調(diào)機構、產(chǎn)業(yè)政策、公共服務制度等方面。具體而言,以下幾個方面可供我國借鑒。

第一,世界級城市群所在國家大都制定了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的基本法。這種基本法又分為兩種立法模式。其一為制定綜合的國土開發(fā)法,在其中規(guī)定城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的一些基本原則和制度。如日本的《國土綜合開發(fā)法》、法國的《領土整治與開發(fā)指導法》、英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。其二為制定專門的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法,如美國的《示范城市和大都市發(fā)展法》、德國的《改善區(qū)域經(jīng)濟結構(共同任務)法》等。值得一提的是,日本在《國土綜合開發(fā)法》的基礎上,2003年又實施了一部《構造改革特別區(qū)域法》,也是專門的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法,可見兩種立法模式在日本并存。在這些基本法中一般均對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的基本任務、組織、管理進行界定,作為編制城市群建設和發(fā)展規(guī)劃的依據(jù),并在實施中制定相關的具體法律制度作為保障。

第二,一些世界級城市群所在的國家或地區(qū)還制定了某個特定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專門法律。這些特定區(qū)域有些是經(jīng)濟發(fā)達的城市群,有些是經(jīng)濟欠發(fā)達的貧困地區(qū)。如日本的《首都圈整治法》、英國的《新城法》、《內(nèi)城法》、法國的《巴黎大區(qū)總體規(guī)劃》(議會通過的法律文件)等。這類法律往往是城市群協(xié)調(diào)發(fā)展最重要的制度保障,規(guī)定了城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的各項制度,內(nèi)容廣泛而具體,是城市群協(xié)調(diào)發(fā)展最直接的法律依據(jù)。

第三,很多國家都建立了專門的城市群協(xié)調(diào)管理機構。如法國的巴黎城市群建立了“地區(qū)整頓委員會”,英國的倫敦城市群則創(chuàng)建了“大倫敦管理局”,北美五大湖區(qū)城市群也成立了“五湖聯(lián)盟”等。這些機構都是依法設立的專門性獨立機構,就城市群內(nèi)部的開發(fā)建設、產(chǎn)業(yè)競爭、環(huán)境保護、公共服務等重大問題協(xié)調(diào)各方利益,確保各方實現(xiàn)共贏,促進城市群整體經(jīng)濟的發(fā)展。

三、長三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展法制的構建

長三角城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展機制亟待法制化,可借鑒國外立法經(jīng)驗構建長三角城市群乃至整個中國城市群協(xié)調(diào)發(fā)展普適性的法制體系。

首先,完善我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本法律,雖然我國已制定《國土管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等國土開發(fā)建設方面的基本法,但在這些法律中沒有體現(xiàn)區(qū)域(城市群)協(xié)調(diào)發(fā)展的任務、組織、管理等基本制度,應盡快修改補充。在條件成熟時,制定專門的“區(qū)域(或城市群)協(xié)調(diào)發(fā)展法”,將更加有利于城市群的發(fā)展。

其次,盡快出臺《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》,并在此基礎上由國務院制定“長三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展條例”,將長三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的各方面具體制度通過法律形式固定下來。其中應當包含協(xié)調(diào)機構、議事規(guī)程、權利義務、成果分享、責任承擔等核心制度。

最后,依法成立“長三角城市群管理委員會”。該組織應屬獨立的專門性政府機構,而不能下掛于國家某個部委。我國早已有類似區(qū)域協(xié)調(diào)機構,如“西部辦”、“中部辦”等,但均屬國家發(fā)改委的內(nèi)設機構,導致有名無實,效果不明顯。該機構應由一名國務委員(以上)負責,各部委、城市群內(nèi)各省市主要負責人兼任成員,下設專門機構,有獨立的工作人員和經(jīng)費來源,對長三角城市群經(jīng)濟社會發(fā)展中的各項具體事務進行協(xié)調(diào)管理。

參考文獻:

郁鴻勝:崛起之路:城市群發(fā)展與制度創(chuàng)新[M].長沙:湖南人民出版社出版,2005