我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差別的制度障礙分析

王元京

摘 要:本文在對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差別進(jìn)行深入分析后發(fā)現(xiàn),城鄉(xiāng)義務(wù)教育還遠(yuǎn)未跨越均等化階段。而城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的差別形成有著深刻的戰(zhàn)略、體制、機(jī)制、政策等方面的根源。筆者認(rèn)為由于義務(wù)教育長(zhǎng)期實(shí)施的“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略,造成農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重滯后,分散化的投入分工制度造成統(tǒng)籌層次過(guò)低,等級(jí)分配制度影響資源向農(nóng)村流動(dòng),投入決策制度障礙農(nóng)民的民意表達(dá),城鄉(xiāng)義務(wù)教育一直未能統(tǒng)籌到均等化軌道上來(lái),使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育差別難以消除。

關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;城鄉(xiāng)差別;制度障礙

中圖分類號(hào):G40.054 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1000-176X(2009)09-0003-08

黨的十七大報(bào)告提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新思路,而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展則應(yīng)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要組成部分。目前學(xué)界普遍認(rèn)為,我國(guó)義務(wù)教育已經(jīng)完成了全面普及的任務(wù)。2006年國(guó)家實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育新機(jī)制之后,農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的問(wèn)題已經(jīng)得到了解決。然而,對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析之后,筆者認(rèn)為,我國(guó)義務(wù)教育仍然處于低水平的普及階段,農(nóng)村義務(wù)教育的投入僅僅解決了“溫飽”問(wèn)題,還遠(yuǎn)未消除多年以來(lái)形成的城鄉(xiāng)差別,我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育還遠(yuǎn)未跨越均等化階段。而城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的差別形成有著深刻的戰(zhàn)略、體制、機(jī)制、政策等方面的根源。本文認(rèn)為由于義務(wù)教育長(zhǎng)期實(shí)施的“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略造成農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重滯后,分散化的投入分工制度造成統(tǒng)籌層次過(guò)低,等級(jí)分配制度影響資源向農(nóng)村流動(dòng),投入決策制度障礙農(nóng)民的民意表達(dá),使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育一直未能統(tǒng)籌到均等化軌道上來(lái)。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育還遠(yuǎn)未跨越均等化階段

1.城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)投入差距呈現(xiàn)長(zhǎng)期擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)

1993—2006年13年期間,城鄉(xiāng)小學(xué)、初中生均投入相對(duì)差距由起點(diǎn)的1.38倍、1.44倍擴(kuò)大到終點(diǎn)的1.54倍、1.59倍,絕對(duì)差距由起點(diǎn)的94元、210元擴(kuò)大到終點(diǎn)的1 005元、1 285元。從階段來(lái)看,1993—2003年10年內(nèi),實(shí)施了逆向非均等投入方式,城鄉(xiāng)生均投入相對(duì)差距與絕對(duì)差距呈現(xiàn)急劇擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。只有2004—2006年才開(kāi)始實(shí)施正向改進(jìn)型投入方式,相對(duì)差距趨于收斂,絕對(duì)差距一直在擴(kuò)大,城鄉(xiāng)差距還遠(yuǎn)沒(méi)有消除(如圖1所示)。如果延續(xù)2003年以后的正向改進(jìn)型投入分配方式變化趨勢(shì),而不從根本上改變投入方式,要消除義務(wù)教育投入差距還需要20年左右的時(shí)間。

2.城鄉(xiāng)生均固定資產(chǎn)差距長(zhǎng)期擴(kuò)大態(tài)勢(shì)更為明顯

與不均等的生均教育經(jīng)費(fèi)投入相照應(yīng),變化滯后的生均固定資產(chǎn)也呈現(xiàn)出類似的變化軌跡。如圖2所示,1993—2006年,城鄉(xiāng)小學(xué)與初中的生均固定資產(chǎn)相對(duì)差距由起點(diǎn)的1.06倍、1.11倍擴(kuò)大到終點(diǎn)的1.59倍、1.54倍。絕對(duì)差距由起點(diǎn)的36元、119.6元擴(kuò)大到終點(diǎn)的1 511.4元、1 917.4元,擴(kuò)大了41倍、16倍。從階段來(lái)看,1993—2001年8年內(nèi),城鄉(xiāng)小學(xué)生均固定資產(chǎn)差距呈現(xiàn)急劇擴(kuò)大態(tài)勢(shì),之后才開(kāi)始緩慢趨于收斂。1993—2003年10年時(shí)間內(nèi),城鄉(xiāng)初中生均固定資產(chǎn)差距呈現(xiàn)急劇擴(kuò)大態(tài)勢(shì),近3年才開(kāi)始緩慢趨于收斂,作為城鄉(xiāng)長(zhǎng)期差別投入累積而成的結(jié)果,城鄉(xiāng)生均固定資產(chǎn)差距的收斂程度要明顯小于投入差距的縮小。如果不改變既定的投入方式,依照現(xiàn)在的態(tài)勢(shì)發(fā)展下去,城鄉(xiāng)小學(xué)生均固定資產(chǎn)要到2105年才能均等!城鄉(xiāng)初中生均固定資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)均等還要20年左右。

3.城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平差異并未明顯縮小

我們可以從城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平均等化的程度,來(lái)判斷政府的公共教育投入政策與體制是否合理。

教育投入與產(chǎn)出的目標(biāo)就是使受教育者達(dá)到九年制義務(wù)教育的學(xué)歷要求。所以受教育水平可以最終反映投入水平。首先,城鄉(xiāng)文盲率比較。1996年與2006年相比,城鎮(zhèn)文盲率由9.12%下降到6.31%,農(nóng)村由22.93%下降到12.49%,但是2006年農(nóng)村的文盲率仍然是城市2倍以上。其次,城鄉(xiāng)初中以上學(xué)歷比較。同期農(nóng)村初中及以上學(xué)歷的比重由35.9%提高到47.8%,城鎮(zhèn)由65%提高到71%,城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.5倍。最后,城鄉(xiāng)高中以上學(xué)歷比較。同期農(nóng)村高中及以上學(xué)歷的比重由7.0%提高到8.0%,城鎮(zhèn)由30%提高到32%,城鎮(zhèn)是農(nóng)村的4倍?？v觀10年,城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平不僅相差懸殊,而且沒(méi)有明顯縮小差距。

4.城鄉(xiāng)義務(wù)教育差別仍達(dá)到2倍

在綜合考慮以上城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入、教育條件、教育效果等各種因素(沒(méi)有考慮地區(qū)之間的城鄉(xiāng)差異)的基礎(chǔ)上,我們?cè)O(shè)計(jì)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的綜合發(fā)展差異指數(shù),以科學(xué)評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差距。 城鄉(xiāng)義務(wù)教育綜合差異指數(shù)評(píng)判結(jié)果:2006年城鄉(xiāng)教育投入差異指數(shù)小學(xué)為2.03,初中1.57;城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差異指數(shù)小學(xué)為2.09,初中為1.68;城鄉(xiāng)教育效果指數(shù)小學(xué)為2.60,初中為2.60;城鄉(xiāng)教育差別綜合指數(shù)小學(xué)為2.28,初中為2.03。因此,中國(guó)義務(wù)教育正處于低水平、非均等的普及階段,還遠(yuǎn)未跨入均等化的發(fā)展階段,農(nóng)村義務(wù)教育距離均等的目標(biāo)尚遠(yuǎn)(如表1所示)。

二、長(zhǎng)期實(shí)施“重城輕鄉(xiāng)”的教育發(fā)展戰(zhàn)略造成農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重滯后

戰(zhàn)略決定政策,政策決定資金分配。城鄉(xiāng)義務(wù)教育之所以出現(xiàn)如此之大的發(fā)展差別,最根本的原因是長(zhǎng)期推行“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡教育發(fā)展戰(zhàn)略所致。

回顧20年(1986—2006年,是中國(guó)頒布的第一部義務(wù)教育法與新修訂的義務(wù)教育法的起點(diǎn)年與終點(diǎn)年時(shí)期)的義務(wù)教育發(fā)展進(jìn)程,我們可以得出一個(gè)基本判斷,長(zhǎng)期以來(lái),為了促進(jìn)義務(wù)教育乃至基礎(chǔ)教育的發(fā)展,我國(guó)采取了“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,即“先城市、后農(nóng)村,先發(fā)達(dá)地區(qū)、后欠發(fā)達(dá)地區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略。在公共教育總投入較少的情況下,國(guó)家不進(jìn)行教育資源的統(tǒng)籌配置,而是下放給地方各級(jí)政府“各顯其能”。這樣,由于歷史原因,農(nóng)村相對(duì)于城市,沿海地區(qū)相對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)的財(cái)力有較大差別,這樣推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展必然帶來(lái)城鄉(xiāng)差別與地區(qū)差別的擴(kuò)大。

“重城輕鄉(xiāng)”的教育發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)城鄉(xiāng)教育差別的擴(kuò)大。1986年國(guó)家頒發(fā)了首部《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》,正式提出了“實(shí)行九年制義務(wù)教育,各地根據(jù)情況確定推行義務(wù)教育的步驟”。1993年國(guó)家在《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》上進(jìn)一步提出了到2000年實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)(基本普及義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲),2007年《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》又提出要到2010年完成全面普及義務(wù)教育的目標(biāo)。但是,從全局來(lái)看,城市早在20世紀(jì)80—90年代就已經(jīng)完成了普及任務(wù),目前城市已經(jīng)普及了12年義務(wù)教育,一些城市甚至普及了大專教育,但部分中西部農(nóng)村地區(qū)到現(xiàn)在還未普及九年制義務(wù)教育,意味著城鄉(xiāng)義務(wù)教育普及時(shí)間差達(dá)到了10—15年之久。城鄉(xiāng)義務(wù)教育普及的嚴(yán)重不同步,顯然是非均衡教育發(fā)展戰(zhàn)略的必然結(jié)果。不僅如此,在“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略下,率先普及義務(wù)教育的城市與發(fā)達(dá)地區(qū)在義務(wù)教育上繼續(xù)加大投入,辦學(xué)條件與師資條件不斷提升,而未普及義務(wù)教育的農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)力不足,則為實(shí)現(xiàn)普及“達(dá)標(biāo)”而苦苦掙扎,西部一些欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)甚至背上了沉重的普九債務(wù),從而造成了同樣普及義務(wù)教育,城鄉(xiāng)義務(wù)教育數(shù)量與質(zhì)量的差距大的結(jié)果。

在長(zhǎng)期以來(lái)的“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)下,有關(guān)部門與地區(qū)必然采取“城市優(yōu)先”的投資分配政策。盡管國(guó)家提出了財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長(zhǎng)速度要快于財(cái)政經(jīng)常性收入的增速,但從表2不難看出,2000—2006年7年間,只有2001年、2002年農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長(zhǎng)速度高于國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。在城鎮(zhèn)義務(wù)教育已經(jīng)完成普及任務(wù)的情況下,城鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)仍然有3年快于農(nóng)村增長(zhǎng)速度?？紤]到農(nóng)村高中比例很少,因此普通高中義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長(zhǎng)速度7年均高于國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度,也說(shuō)明城鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)明顯快于農(nóng)村。

不少人認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一定階段內(nèi),由于公共財(cái)力不足,被迫采取非均衡教育發(fā)展戰(zhàn)略,優(yōu)先保障城市與發(fā)達(dá)地區(qū)教育的發(fā)展,進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)村與欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育的發(fā)展是不可避免的。但是從國(guó)際比較看,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)投入、實(shí)現(xiàn)公共教育均等化,與財(cái)政能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不絕對(duì)相關(guān)。韓國(guó)免費(fèi)義務(wù)教育是通過(guò)1948年的《大韓民國(guó)憲法》規(guī)定的。韓國(guó)政府先從農(nóng)村、漁村、島嶼等教育條件不利地區(qū)和處境不利群體開(kāi)始推進(jìn)免費(fèi)義務(wù)教育。當(dāng)經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)時(shí),再在大、中城市實(shí)施全面的免費(fèi)教育?？梢?jiàn),把城鄉(xiāng)義務(wù)教育差別歸結(jié)為發(fā)展階段未必站得住腳。

時(shí)至今日,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)均等化或均衡化目前還只是停留在方向?qū)用妗?gòu)想層面,國(guó)家教育主管部門還沒(méi)有提出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化或均衡化的明確的規(guī)劃目標(biāo),包括城鄉(xiāng)義務(wù)教育的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間表,保障政策措施等等。根據(jù)我國(guó)行政體制多年的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),國(guó)家戰(zhàn)略已經(jīng)明確的約束性指標(biāo),比如公共教育投入占GDP比重達(dá)到4%、污染排放達(dá)標(biāo)等等,由于種種原因可能在限期內(nèi)完不成,國(guó)家戰(zhàn)略沒(méi)有明確的事情,政績(jī)沒(méi)有考核,往往會(huì)被推遲下去。因此,在國(guó)家沒(méi)有制定明確的城鄉(xiāng)均等化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與行動(dòng)綱要之前,要在短期內(nèi)消除城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距,解決長(zhǎng)期累積的存量矛盾,是不大可能的。

三、分散化的投入分工制度造成統(tǒng)籌層次過(guò)低

在“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略影響下,義務(wù)教育的政府分工體制必然不利于消除城鄉(xiāng)差別。目前,從各級(jí)政府的教育職責(zé)分工來(lái)看:一是高等教育投入事權(quán)歸中央政府和省政府負(fù)責(zé);二是城市中等教育與初等教育投入事權(quán)歸城市財(cái)政,中央與省政府也承擔(dān)部分事權(quán);三是農(nóng)村教育投入事權(quán)主要?dú)w縣級(jí)政府,但在投入上中央與省政府也分擔(dān)部分職責(zé)。因此,在現(xiàn)行教育投入體制下,農(nóng)村義務(wù)教育在中央層面被看成地方事業(yè),在省級(jí)層面看成農(nóng)村基層事業(yè),在農(nóng)村基層被看成末位事業(yè),[注:投資研究所2007年在四川某縣級(jí)市考察,在該市的政績(jī)考核評(píng)分中,GDP、招商引資等分值高達(dá)10分,農(nóng)村義務(wù)教育分值只是1分。]從而使農(nóng)村義務(wù)教育始終未能擺在國(guó)家戰(zhàn)略地位,納入國(guó)家與省財(cái)政并給以重點(diǎn)與優(yōu)先發(fā)展,這是中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政分工體制的特點(diǎn),也是造成城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展差別的體制原因。

1.中央政府主要事權(quán)在本級(jí)高等教育,支持農(nóng)村教育作用有限

中央政府的投入重心在高等教育。按照分級(jí)財(cái)政體制,中央政府的教育事權(quán)主要是中央舉辦的高等教育,至于地方教育,無(wú)論是地方高等教育,還是地方基礎(chǔ)教育并沒(méi)有納入到中央事權(quán)范圍。因此,地方農(nóng)村義務(wù)教育本來(lái)就不屬于中央財(cái)政預(yù)算事權(quán)職責(zé),這是中央與地方教育事權(quán)分工職能早已決定的。從1996—2006年中央教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看,96%用于高等學(xué)校,1%用于中等技術(shù)學(xué)校,3%用于其他(主要是中央級(jí)基礎(chǔ)教育學(xué)校),農(nóng)村義務(wù)教育則沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算范圍。

中央轉(zhuǎn)移支付解決不了分工問(wèn)題。也許有人質(zhì)疑,多年來(lái)中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給中西部農(nóng)村義務(wù)教育投入了大量資金,在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)新機(jī)制里,中央政府也按照一定比例分擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育投入職責(zé)。[注:2006年出臺(tái)的教育經(jīng)費(fèi)新機(jī)制里,規(guī)定中央與中西部地區(qū)的公用經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例,按照西部地區(qū)8∶2,中部地區(qū)6∶4分擔(dān);房屋經(jīng)費(fèi)中西部地區(qū)為中央與地方5∶5,提高中西部地區(qū)測(cè)算單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等等。]但是,農(nóng)村義務(wù)教育投入并未納入中央政府的主要事權(quán)范圍,僅靠轉(zhuǎn)移支付無(wú)法消除城鄉(xiāng)差距。從國(guó)際上來(lái)看,一些國(guó)家中央和聯(lián)邦政府在義務(wù)教育領(lǐng)域的投資比重,在政府之間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前均在53%以上,而我國(guó)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)新機(jī)制下中央投入的全部費(fèi)用,即使高估也不會(huì)超過(guò)20%。因此,農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)新機(jī)制并沒(méi)有改變農(nóng)村教育投入重心過(guò)低的問(wèn)題。況且中央轉(zhuǎn)移支付還需要地方配套,越窮的地方配套能力越差,也就越得不到中央轉(zhuǎn)移支付投入,使得中央再多的轉(zhuǎn)移支付也只是“救急不救窮”,因此,只要中央政府的投入分工角色不改變,單純?cè)黾愚D(zhuǎn)移支付解決不了消除城鄉(xiāng)差別所需的投入問(wèn)題。

2.省政府主要事權(quán)在本級(jí)高校,統(tǒng)籌農(nóng)村教育的貢獻(xiàn)有限

省財(cái)政的主要投入重心也在城里。根據(jù)我國(guó)的教育法、高等教育法、義務(wù)教育法和義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則,提供義務(wù)教育屬于省級(jí)、地市、縣市政府的事權(quán),提供高等教育則屬于中央和省政府的事權(quán)。全國(guó)大部分普通高校歸省政府主辦,多年來(lái),省政府在大學(xué)建設(shè)上投入了大量財(cái)力、物力、人力,大學(xué)事業(yè)與基建經(jīng)費(fèi)占了省政府教育預(yù)算的絕大部分。同時(shí),省政府還要舉辦省級(jí)基礎(chǔ)教育(大多是省級(jí)名校)等等,使得省政府沒(méi)有空間把農(nóng)村義務(wù)教育納入事權(quán)范圍,而是把事權(quán)下放到縣政府。我們對(duì)全國(guó)31個(gè)地區(qū)“十一五”規(guī)劃綱要做了分析,沒(méi)有一個(gè)省級(jí)地區(qū)提出要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化,[注:十一五規(guī)劃中,北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)提出提高義務(wù)教育質(zhì)量,中西部地區(qū)提出普及和鞏固九年義務(wù)教育。]足見(jiàn)農(nóng)村義務(wù)教育在省政府眼中的局外地位。

省政府統(tǒng)籌農(nóng)村教育的貢獻(xiàn)有限。在2006年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制里,國(guó)家賦予省政府統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)的職責(zé)。但省政府并沒(méi)有上收農(nóng)村義務(wù)教育的事權(quán),只是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付起到補(bǔ)充縣級(jí)政府經(jīng)費(fèi)缺口的作用,充其量只是適當(dāng)減輕縣政府的負(fù)擔(dān),部分填補(bǔ)農(nóng)村低水平義務(wù)教育的資金缺口,解決農(nóng)村義務(wù)教育燃眉之急,而不能解決根本問(wèn)題。國(guó)家審計(jì)署對(duì)16個(gè)省(區(qū)、市)的54個(gè)縣(市、旗)2006年1月至2007年6月農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的審計(jì)調(diào)查結(jié)果,各縣農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校負(fù)債平均余額4 978萬(wàn)元,債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。有46個(gè)縣擠占挪用公用經(jīng)費(fèi)、寄宿生生活補(bǔ)助費(fèi)用于教育主管機(jī)構(gòu)日常經(jīng)費(fèi)、教職人員經(jīng)費(fèi)、學(xué)校基本建設(shè)等,在分析原因時(shí)國(guó)家審計(jì)署行政事業(yè)審計(jì)司司長(zhǎng)鮑國(guó)明指出,省級(jí)統(tǒng)籌力度還不夠大,在上級(jí)補(bǔ)助不足、縣級(jí)財(cái)力有限的情況下,必然產(chǎn)生農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)與擠占經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

3.目前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施的仍是分散模式

在高層政府把農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)層層下放的情況下,作為世界上規(guī)模最大的義務(wù)教育的重?fù)?dān)就壓在了農(nóng)村基層政府身上。盡管從20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投入管理體制經(jīng)歷了三個(gè)階段(如表3所示)重心逐步上移的變化,但是至今沒(méi)有發(fā)生根本性變化,我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施的仍是基層政府為主導(dǎo)的分散投資模式。[注:中央教科所高如峰的研究表明,世界上存在的義務(wù)教育投資體制主要分為三種模式:集中模式、相對(duì)集中模式和分散模式。集中模式公共經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自中央或聯(lián)邦一級(jí)的最高行政當(dāng)局;相對(duì)集中模式則主要來(lái)自省、邦、州等高層次的地方當(dāng)局;而分散模式的投資主體主要是市鎮(zhèn)、縣鄉(xiāng)、學(xué)區(qū)等基層地方政府。雖然各國(guó)財(cái)政體制差別很大,但是大部分國(guó)家在義務(wù)教育公共投資體制上選擇了集中或相對(duì)集中模式,在義務(wù)教育的組織和管理責(zé)任上由各級(jí)政府共同承擔(dān)。]

首先,1986—2000年屬于“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以鄉(xiāng)為主”的階段,這個(gè)時(shí)期農(nóng)村義務(wù)教育的教職工工資、公用經(jīng)費(fèi)、校舍維護(hù)、建設(shè)費(fèi)等均由中國(guó)最基層的縣鎮(zhèn)政府為主承擔(dān),其資金來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資、收費(fèi)、少量上級(jí)補(bǔ)助。由于需要大量收費(fèi)才能維持,也有人把這個(gè)階段稱為“人民教育人民辦”,結(jié)果使城鄉(xiāng)相對(duì)差距與絕對(duì)差距急劇拉大。

其次,從2001—2005年,屬于“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的階段,教師工資、公用經(jīng)費(fèi)等由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)發(fā),取消了農(nóng)村教育集資和教育費(fèi)附加等等,中央與省政府給予一定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持,盡管縣政府比鄉(xiāng)政府財(cái)力雄厚,但是,縣政府的財(cái)力仍然遠(yuǎn)不足以平衡經(jīng)費(fèi)供求缺口,城鄉(xiāng)相對(duì)差距有所穩(wěn)定,絕對(duì)差距拉大。

最后,2006年實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制,由于中央與省政府增加了投入,城鄉(xiāng)相對(duì)差距縮小,但絕對(duì)差距繼續(xù)拉大。這是因?yàn)?在新機(jī)制框架內(nèi),教育經(jīng)費(fèi)占70%的支出項(xiàng)目教師工資及其福利仍然由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)承擔(dān),且公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修、建設(shè)費(fèi)也要縣政府分擔(dān),中央、省級(jí)擔(dān)負(fù)的投入經(jīng)費(fèi)比例仍然很低。2008年《南方窗》報(bào)道,四川重慶部分教師停課要求增加待遇的實(shí)例說(shuō)明,新機(jī)制仍然未能克服農(nóng)村義務(wù)教育統(tǒng)籌層次過(guò)低的體制弊端,老師工資待遇由縣政府為主承擔(dān),連本地的均等都達(dá)不到。

四、等級(jí)辦學(xué)體制阻礙了資源向農(nóng)村流動(dòng)

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,隨著生產(chǎn)要素流動(dòng)與積聚,客觀上形成了中心區(qū)與外圍區(qū)。一方面,大量的財(cái)富都集中在發(fā)達(dá)的城市和城鎮(zhèn),與此相應(yīng),知識(shí)、教育等構(gòu)成現(xiàn)代技術(shù)社會(huì)的所有要素都云集于此,它們因此構(gòu)成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局中的“中心”;另一方面,在廣大農(nóng)村與縣鎮(zhèn),無(wú)論在經(jīng)濟(jì)財(cái)富制造上,還是在知識(shí)占有中,都處于相對(duì)劣勢(shì)的“外圍”部分。應(yīng)當(dāng)說(shuō),“中心區(qū)—外圍區(qū)”的形成是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。

從公共服務(wù)均等化角度來(lái)看,政府在配置義務(wù)教育資源時(shí),則應(yīng)當(dāng)超越“中心外圍”的自然差別,為全國(guó)人民提供數(shù)量與質(zhì)量大致相等的服務(wù)。然而,當(dāng)代公共選擇理論告訴我們,在缺乏制度約束的體制環(huán)境下,公共決策制度與決策程序不完善,受特權(quán)思想、官僚主義、壟斷利益等因素的影響,公共決策機(jī)構(gòu)在面對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體(城市官員階層、企業(yè)家階層、金融高管、科技藝術(shù)家等少數(shù)社會(huì)精英)和弱勢(shì)群體(城鄉(xiāng)低收入群體)時(shí),往往做不到“一碗水端平”,容易照顧中心區(qū)和強(qiáng)勢(shì)群體的要求,忽視外圍區(qū)和弱勢(shì)階層的利益,從而使義務(wù)教育資源配置制度與政策存在一定的等級(jí)差別,教育資源輕重緩急的配置標(biāo)準(zhǔn)是反公平的,形不成城鄉(xiāng)一體化的體制,最終造成了城鄉(xiāng)教育的巨大差別。

1.辦學(xué)級(jí)別越高學(xué)校越好

我國(guó)目前實(shí)行的是分級(jí)辦學(xué)體制,實(shí)際上屬于條塊分割、局部服務(wù)、人財(cái)物難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的分散教育體制。中央、省、市、縣四級(jí)政府都辦義務(wù)教育。辦學(xué)主體就是出資人。行政級(jí)別越高的出資人財(cái)力越強(qiáng),學(xué)校辦學(xué)條件越好;行政級(jí)別越低的學(xué)校出資人財(cái)力越差,學(xué)校辦學(xué)條件越弱。

我們以2005—2006年中央、地方(包括城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村三級(jí))初中義務(wù)教育來(lái)說(shuō)明。從生均教育經(jīng)費(fèi)來(lái)看,中央學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)為8 500—8 800元,地方學(xué)校2 300—2 700元,其中城鎮(zhèn)學(xué)校為3 100—3 500元,農(nóng)村學(xué)校為1 800—2 200元。從生均固定資產(chǎn)來(lái)看,中央學(xué)校初中生均1.7—5萬(wàn)元,地方學(xué)校3 800—4 300元,其中城市學(xué)校為5 300—6 300元,縣鎮(zhèn)學(xué)校為3 700—4 100元,農(nóng)村學(xué)校為3 100—3 700元。從生均校舍面積來(lái)看,中央學(xué)校5.05—22.6平方米,地方學(xué)校6.2—6.6平方米,其中城市學(xué)校6.13—6.35平方米,縣鎮(zhèn)學(xué)校5.63—6.04平方米,農(nóng)村學(xué)校6—6.74平方米(如表4所示)?？梢?jiàn),分級(jí)辦學(xué)形成了義務(wù)教育上的“金字塔”,形成了中央辦好于地方辦、省辦好于市辦、市辦好于區(qū)辦、區(qū)辦好于縣辦、縣辦好于鄉(xiāng)辦的等級(jí)辦學(xué)格局。

2.越靠近行政中心學(xué)校越好

多年來(lái),各級(jí)政府習(xí)慣于圍繞權(quán)力中心對(duì)公共教育資源進(jìn)行重點(diǎn)配置,省重點(diǎn)、市重點(diǎn)、區(qū)重點(diǎn)、縣重點(diǎn)等高標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校布局在行政中心附近,壟斷了或者集中了優(yōu)質(zhì)教育資源。這些重點(diǎn)校不實(shí)行就近入學(xué),而是優(yōu)先考慮行政級(jí)別較高的官員及親屬的子女入學(xué),形成了一種“招生潛規(guī)則”。近年來(lái),許多地方城市的行政中心大規(guī)模搬遷,帶來(lái)了優(yōu)質(zhì)教育資源的大移動(dòng),在新城豪華的政府辦公大樓旁邊又建設(shè)起超高標(biāo)準(zhǔn)的教育設(shè)施。盡管教育部明令不準(zhǔn)搞重點(diǎn)學(xué)校,實(shí)際上重點(diǎn)學(xué)校的投入需求反而越來(lái)越大。相對(duì)而言,處在權(quán)力中心之外農(nóng)村基層義務(wù)教育往往處于被忽視的邊緣位置,得到的教育資源相對(duì)稀少。

以大連市為例,2003—2005年大連市11個(gè)縣區(qū)的初中生均經(jīng)費(fèi)支出分為3個(gè)等級(jí)(小學(xué)也大致相同)。最高級(jí)為開(kāi)發(fā)區(qū)、中山區(qū)和西崗區(qū)。其中中山區(qū)是著名的商務(wù)中心,開(kāi)發(fā)區(qū)則是經(jīng)濟(jì)中心(其工業(yè)稅收占全市35%),西崗區(qū)是政治與文化中心(市政府所在地),三區(qū)作為全市政治文化、商務(wù)與經(jīng)濟(jì)中心,“有錢有勢(shì)”決定了上述三個(gè)區(qū)屬于名副其實(shí)的中心區(qū),因此生均經(jīng)費(fèi)始終位于前3名。第二級(jí)為沙河口、甘井子、旅順、金州四個(gè)市轄區(qū),四個(gè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治地位顯然要低一層次,屬于次中心地區(qū),因此生均經(jīng)費(fèi)始終處于第4—7名。第三級(jí)為長(zhǎng)海、瓦房店、普蘭店、莊河四個(gè)縣級(jí)地區(qū),四個(gè)縣級(jí)地區(qū)屬于農(nóng)村地區(qū),政治、文化、商務(wù)、經(jīng)濟(jì)地位相對(duì)最低,因而屬于外圍地區(qū),分得的教育經(jīng)費(fèi)也最少,生均經(jīng)費(fèi)始終位于前8—11名。不同地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)依次遞減形成了生動(dòng)的等高線,說(shuō)明大連是按照中心外圍區(qū)的等級(jí)進(jìn)行教育資源配置的。大連的案例具有普遍性和代表性,各地方政府早已經(jīng)習(xí)以為常,約定俗成了(如圖3所示)。

3.收入越高可選擇的學(xué)校越好

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)不同收入階層之間的差距越來(lái)越大。各地政府為了招商引資的需要,出臺(tái)了針對(duì)高收入群體子女教育的優(yōu)惠政策。如深圳市規(guī)定2008年金融界高管子女,中考可以加10分;廣州市越秀區(qū)番禺區(qū)為總部企業(yè)、納稅大戶提供區(qū)屬省、市一級(jí)中小學(xué)優(yōu)質(zhì)教育資源,并減、免相關(guān)擇校費(fèi)用;有的地方還規(guī)定,凡是納稅額在300萬(wàn)元以上的企業(yè),其控股企業(yè)主的子女中考均可享受加20分的照顧等等。還有一些地區(qū)出現(xiàn)了圍繞高檔社區(qū)建名校的趨勢(shì)。如北京海淀區(qū)的雄厚的教育經(jīng)費(fèi)帶來(lái)了該區(qū)名校云集,校舍豪華氣派的同時(shí),海淀區(qū)政府往往不愿意把農(nóng)民工子女納入城市教育體系,相當(dāng)一部分農(nóng)民子弟被迫進(jìn)入辦學(xué)條件簡(jiǎn)陋的民工簡(jiǎn)易學(xué)校求學(xué)[2]。地位較低的階層就無(wú)法通過(guò)接受教育來(lái)改變其職業(yè)地位,不利于縮小貧富差距,不利于建立和諧公正的社會(huì)。

因此,在多種形式的等級(jí)制度存在的情況下,城鄉(xiāng)資源配置的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不可能“末位優(yōu)先”、“雪中送炭”,而是最終造成了城鄉(xiāng)差別的存在。

四、民意表達(dá)不平等扭曲公共選擇

義務(wù)教育的供求關(guān)系說(shuō)到底是政府投入決策滿足人民消費(fèi)需求的關(guān)系。迄今為止,一方面,自下而上的政府投入決策程序還不完善,往往會(huì)更多地反映城市市民的需求,而廣大農(nóng)民的利益得不到充分反映,不能做到教育公平;另一方面,自下而上的農(nóng)民需求意愿的表達(dá)制度還不通暢,有話語(yǔ)權(quán)強(qiáng)弱之別,農(nóng)民需求表達(dá)缺乏渠道,導(dǎo)致基層呼聲被漠視。這兩方面因素造成義務(wù)教育公共選擇決策機(jī)制扭曲,使得城鄉(xiāng)差別難以消除。

城鄉(xiāng)居民政治權(quán)利還不平等。按照公共決策科學(xué)化、民主化的要求,涉及公共利益投入方案,必須充分聽(tīng)取各行業(yè)、各階層人民群眾的意見(jiàn),使投資決策充分反映各個(gè)利益集團(tuán)的意愿。人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu),通過(guò)人大代表反映各界群眾的投資需求,并決定公共投資決策。因此,各界人大代表中的比例對(duì)公共投入決策有直接的影響。1995年《選舉法》規(guī)定兩級(jí)人代會(huì)中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例為4∶1,也就是說(shuō),同樣的人口數(shù),農(nóng)村人大代表的名額是城市的1/4。但是,即使按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民代表的實(shí)際名額還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們所應(yīng)得到的代表名額。在地方選舉中,農(nóng)民代表人數(shù)不足的情況就更為嚴(yán)重,從1983年以來(lái),省、市人民代表大會(huì)中的農(nóng)民代表比例從來(lái)沒(méi)有超過(guò)20%(如表5所示)。正是基于上述現(xiàn)實(shí)情況,中央才提出要逐步實(shí)施按比例增加農(nóng)民在人大代表中的比例。

城鄉(xiāng)居民政治權(quán)利不平等影響義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的公平分配。在現(xiàn)有的決策體制下,投票權(quán)的多少對(duì)公共資源的配置確有很大影響。推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌教育資源,把教育資源的重心放在農(nóng)村,往往會(huì)影響到城市官員與市民的利益,使得有關(guān)“教育下鄉(xiāng)”的決策阻力重重,城鎮(zhèn)教育投入往往“多做少說(shuō)”,農(nóng)村教育往往“說(shuō)得多,做得少”。時(shí)至今日,許多城市官員仍反對(duì)城鄉(xiāng)均等化。2006年農(nóng)村義務(wù)教育在校生比例為69.2%,得到的財(cái)政義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)份額為61.0%,占有的全部固定資產(chǎn)為58%;城鎮(zhèn)義務(wù)教育在校生比例為30.8%,得到的財(cái)政義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)份額為39%,占有的固定資產(chǎn)為42%。在現(xiàn)實(shí)生活中,農(nóng)民對(duì)教育布局調(diào)整等涉及切身利益的決策也往往缺乏必要的申訴與表達(dá)機(jī)制,這是對(duì)公共決策缺乏有效約束的深層制度原因。

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(責(zé)任編輯:孟 耀)