用制度和機(jī)制遏制潛規(guī)則

林吉吉

問(wèn)責(zé)制度是對(duì)于重大事故或事件進(jìn)行責(zé)任追查的制度,它包括兩個(gè)環(huán)節(jié):一是責(zé)任追究,二是責(zé)任后果的承擔(dān)(懲治)。

責(zé)任追究制度早已有之,歷史上,凡發(fā)生事故或事件之后都要追究具體人員的責(zé)任,但是嚴(yán)格意義上的問(wèn)責(zé)制度(即不僅包括懲治,而且包括問(wèn)責(zé)程序在內(nèi)的制度)的建立則是在“非典”之后。

一時(shí)間,“問(wèn)責(zé)”成為熱點(diǎn)。媒體驚呼“中國(guó)政壇掀起問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”。同時(shí)也有人對(duì)問(wèn)責(zé)主體、客體和程序等問(wèn)題提出了疑問(wèn):

一是“有責(zé)必問(wèn)”的實(shí)施并不徹底。并非所有重大安全事故都被問(wèn)責(zé)了,如多次發(fā)生的煤礦坍塌、爆炸傷亡事故以及沉船事故,也不見有官員為此去職的報(bào)道,而據(jù)嘉禾原縣委書記周余武的反思報(bào)道,嘉禾違法拆遷的“經(jīng)驗(yàn)”是外出考察學(xué)來(lái)的,而考察地的縣委書記不但沒被告倒,還得到了升遷。又如導(dǎo)致國(guó)家彩票業(yè)、公證業(yè)信譽(yù)大損甚至嚴(yán)重影響政府形象的陜西體彩造假丑聞,也沒有對(duì)其高官失察責(zé)任進(jìn)行追究;二是責(zé)任者應(yīng)該追究到哪一層次不明確,問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大,勢(shì)必留下某些官員為避問(wèn)責(zé)而“跑官”的隱患,甚至不排除個(gè)別人欲借問(wèn)責(zé)打擊異己的可能;三是對(duì)政府高官而言,嚴(yán)格意義上的問(wèn)責(zé)就是罷免和彈劾,這決定了問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)是有權(quán)選任并罷免他們的人大,如湖南省七屆人大二次會(huì)議上,177名代表提出罷免副省長(zhǎng)楊匯泉的議案并最終獲全會(huì)表決通過(guò);四是應(yīng)當(dāng)給問(wèn)責(zé)雙方充分、平等的發(fā)表意見的機(jī)會(huì),在問(wèn)責(zé)程序的運(yùn)行中,應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注被問(wèn)責(zé)官員的權(quán)利,給他們開辟更有效的權(quán)利救濟(jì)渠道。

有學(xué)者表達(dá)了相似的看法,認(rèn)為,官員問(wèn)責(zé)已開始進(jìn)入制度化操作層面。但是它目前尚不成熟,仍期待著制度上的突破。這種“不成熟”表現(xiàn)在四方面:一是官員問(wèn)責(zé)制與現(xiàn)行的行政體制和干部人事制度不相兼容,實(shí)施它的社會(huì)氛圍還沒有形成,科學(xué)的官員問(wèn)責(zé)制的前提是合理地配置和劃分行政權(quán)力,以及合理的官員進(jìn)退制度,這有待更深刻更全面的制度改革,而目前行政體制中權(quán)責(zé)不清。官員具體承擔(dān)什么責(zé)任,何謂領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任,其他責(zé)任,現(xiàn)在只是粗線條;二是責(zé)問(wèn)主體缺位。官員問(wèn)責(zé)的主體應(yīng)是人民群眾,應(yīng)有一套完整的責(zé)任體系,而不應(yīng)只是局限于行政部門內(nèi)部的上下級(jí)之間,但是現(xiàn)在的問(wèn)責(zé)案件都是下級(jí)因失誤被上級(jí)要求辭職或被解職。如果問(wèn)責(zé)制僅僅是上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任,那么在上級(jí)與下級(jí)需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下,就難以保證問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性;三是懲治措施不到位。對(duì)于官員的問(wèn)責(zé),行政責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任既互相關(guān)聯(lián)又互為獨(dú)立,確立問(wèn)責(zé)制度不但要落實(shí)行政責(zé)任,而且要落實(shí)政治責(zé)任和法律責(zé)任。在實(shí)際工作中,一些地方黨政機(jī)關(guān)出于淡化事件影響的考慮,對(duì)責(zé)任官員有所偏袒,只注重于追究責(zé)任官員的行政責(zé)任而回避法律責(zé)任的追究;四是問(wèn)責(zé)范圍太窄。就目前引咎辭職、責(zé)令辭職往往還只限于安全事故領(lǐng)域,對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)失責(zé)任的官員,至今尚未真正落實(shí)。這些分析值得重視。

問(wèn)責(zé)制度是建立“責(zé)任政府”的重要組成部分,它的建立是依法治國(guó)的一大進(jìn)步。但是,實(shí)踐中目前的問(wèn)責(zé)制度存在著明顯的缺陷:一是在問(wèn)責(zé)中缺乏“一追到底”的精神;二是對(duì)被問(wèn)責(zé)者的復(fù)出缺乏認(rèn)真的審查態(tài)度和必要的程序。

具體來(lái)說(shuō),首先,在實(shí)踐中,責(zé)任追究不徹底。如對(duì)于落馬官員的貪腐行為,或重大決策錯(cuò)誤或事故、事件的發(fā)生,責(zé)任追究往往到直接責(zé)任人便止步,至于“誰(shuí)推薦的”、“誰(shuí)提拔的”、“誰(shuí)考察(考核)的”、“誰(shuí)投贊成票的”、“誰(shuí)審計(jì)的”、“誰(shuí)監(jiān)督的”、“為什么沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)或阻止”、“為什么沒有人反對(duì)”等疑問(wèn)幾乎沒有人提出,也不對(duì)之追究。所以,在一個(gè)地區(qū)或同一崗位上,官員的連續(xù)落馬也就具有某種必然性。如,安徽阜陽(yáng)市原市長(zhǎng)肖作新,阜陽(yáng)原地委書記,安徽省副省長(zhǎng)王懷忠,安徽省原副省長(zhǎng)何閩旭的先后垮臺(tái)(2000,2003,2006),河南省交通廳幾任廳長(zhǎng)的落馬,呈現(xiàn)出一種“前腐后繼”之勢(shì)。又如,2006年9月湖南郴州發(fā)生的原市委書記李大倫等“群蛀”案,該案涉及包括市長(zhǎng)、市委宣傳部長(zhǎng)等幾十名官員,及當(dāng)?shù)卣缟探?58人。2008年4月該市紀(jì)委書記曾錦春落馬,他因9年斂財(cái)6800萬(wàn)元而成為“中國(guó)第一貪紀(jì)委書記”。綏化地委書記趙洪彥在位時(shí)賣官,在他調(diào)到省里擔(dān)任省委組織部副部長(zhǎng)和省人事廳廳長(zhǎng)后,馬德接替其位效仿之,之后發(fā)展到不可收拾的地步。

這些現(xiàn)象清楚地表明了對(duì)于大案責(zé)任追究的不徹底。近年來(lái),安徽省18名縣委書記因腐敗落馬,從某個(gè)側(cè)面說(shuō)明這一地區(qū)干部隊(duì)伍存在問(wèn)題的嚴(yán)重性。至于“群蛀”現(xiàn)象的不斷涌現(xiàn),更是向人們揭示出了問(wèn)題的嚴(yán)重性。“群蛀”現(xiàn)象的不斷發(fā)生,使得“一查到底,窮追不舍”精神成為問(wèn)責(zé)制度在廉政建設(shè)中真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵。其次,責(zé)任懲治力度不足、不均,影響了懲治的效果

某些導(dǎo)致多人甚至上百人死亡的事故、事件,最后直接責(zé)任人沒有受到法律的嚴(yán)厲懲治,或只受到較輕的法律追究,如克拉瑪依大火事件、密云踩踏事件,程維高腐敗案等。

責(zé)任追究的過(guò)程應(yīng)規(guī)范有序,應(yīng)該有一整套追究程序,同時(shí)應(yīng)該建立說(shuō)理機(jī)制,給被追究者有說(shuō)明情況和辯解的機(jī)會(huì),這不僅有助于查清問(wèn)題,使責(zé)任人心服口服,且有利于發(fā)現(xiàn)隱藏得較深的問(wèn)題,并杜絕該問(wèn)責(zé)不問(wèn),不該問(wèn)責(zé)或無(wú)責(zé)任卻代人受過(guò)的不正?，F(xiàn)象的發(fā)生。

同時(shí),責(zé)任懲治應(yīng)該嚴(yán)厲。對(duì)于違法和犯罪者決不可以黨紀(jì)代替政紀(jì)和司法判決?！肮佼?dāng)?shù)肿铩笔侵袊?guó)封建社會(huì)法制的特有現(xiàn)象,現(xiàn)代中國(guó)的法治應(yīng)嚴(yán)格做到公民在法律面前一律平等,任何人都沒有超越憲法法律之上的特權(quán)。目前對(duì)于腐敗犯罪者的懲治并未始終體現(xiàn)“嚴(yán)”,對(duì)于某些腐敗犯罪官員的懲治給人以“網(wǎng)開一面”的感覺。“死緩”判決頻率較高自然有其深刻意味,它除了表示對(duì)積極退還贓款減輕國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失和“有重大立功表現(xiàn)”人員的“從輕”原則外,還表現(xiàn)出我國(guó)刑法將向“廢除非暴力犯罪死刑”的過(guò)渡。然而,實(shí)踐中,從死緩—無(wú)期徒刑—有期徒刑—減刑或保外就醫(yī)——“出獄后東山再起”的服刑前后歷程,雖然體現(xiàn)了刑法學(xué)上“社會(huì)復(fù)歸論”的精神,但是也使得“嚴(yán)懲”成為一句空話。近年來(lái)問(wèn)責(zé)官員的頻頻復(fù)出,對(duì)被問(wèn)責(zé)者嚴(yán)肅查處后不久,又被“網(wǎng)開一面”地通過(guò)種種方式重新得到任用,如山西黑磚窯事件和貴州甕安事件中去職官員的很快復(fù)出,在社會(huì)上引起非議,嚴(yán)重地影響到政府的公信力。

這是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題:對(duì)腐敗犯罪者,我們一方面要嚴(yán)懲之,慎判無(wú)期徒刑和嚴(yán)格執(zhí)行無(wú)期徒刑,另一方面,又要引導(dǎo)他們回歸社會(huì)。在其幡然悔悟之后要給出路,在未“剝奪政治權(quán)利終身”之時(shí)尊重其政治權(quán)利的享有;對(duì)于犯了錯(cuò)誤,甚至嚴(yán)重錯(cuò)誤的干部,我們一方面應(yīng)本著“懲前毖后,治病救人”的原則,即要給他們改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì),對(duì)于他們中后來(lái)表現(xiàn)特別好的人,應(yīng)該給予重新任用的機(jī)會(huì),另一方面,又要防止被問(wèn)責(zé)者時(shí)過(guò)境遷后很快地復(fù)出,而不去考慮其德行及對(duì)錯(cuò)誤的改正情況,不考查其是否真正認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤,是否真的洗心革面,是否具備了以人為本的理念和重新任職的群眾基礎(chǔ),也不聽取群眾的意見的做法。

問(wèn)責(zé)中出現(xiàn)的所謂“丟車保帥”現(xiàn)象是問(wèn)責(zé)者很快復(fù)出的重要原因,“車”既然站出來(lái)為“帥”頂了“雷”,他的迅速?gòu)?fù)出就具有某種必然性。而迅速?gòu)?fù)出也是“帥”回報(bào)或安撫“車”的一項(xiàng)積極措施。正是在“車”與“帥”之間存在著某種曖昧關(guān)系,導(dǎo)致了被問(wèn)責(zé)者的低調(diào)復(fù)出、不經(jīng)群眾評(píng)議和回避公示的特殊方式。被問(wèn)責(zé)者很快復(fù)出的現(xiàn)象反映出我們?cè)谟萌酥贫壬系娜毕?。黨內(nèi)長(zhǎng)期存在的宗派主義、小團(tuán)體主義、裙帶關(guān)系和“平庸者上”的機(jī)制,妨礙了問(wèn)責(zé)的徹底性。

最近,中央政治局審議并通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》,要求各級(jí)黨委和政府要依照暫行規(guī)定嚴(yán)肅問(wèn)責(zé),充分發(fā)揮問(wèn)責(zé)在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的積極作用。之后,中組部部長(zhǎng)李源潮在全國(guó)干部監(jiān)督工作會(huì)議上,第一次直面干部管理中的“潛規(guī)則”,稱“以最堅(jiān)決的態(tài)度同用人上不正之風(fēng)進(jìn)行戰(zhàn)斗”,強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)方針,進(jìn)一步深化干部選拔任用制度改革,加大從源頭上防治用人不正之風(fēng)的力度,用制度和機(jī)制遏制‘潛規(guī)則”。

對(duì)干部的處理是要“懲前毖后、治病救人”,但對(duì)被問(wèn)責(zé)者的復(fù)出應(yīng)特別慎重,在程序上應(yīng)特別嚴(yán)格,應(yīng)該經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查、考察。在干部資源充足的情況下,一般不易使責(zé)任人很快復(fù)出,即便是對(duì)他們重新使用,也應(yīng)公示,向群眾說(shuō)明任用的理由。推薦人在推薦時(shí)應(yīng)署名并公示。一旦被推薦者再出問(wèn)題,推薦者也要承擔(dān)責(zé)任。我們的干部隊(duì)伍是世界上最龐大的干部隊(duì)伍,各地的干部資源(素質(zhì)、數(shù)量、后備力量)有所不同,在這方面,一方面各地可以根據(jù)本地的情況制定問(wèn)責(zé)制的可行辦法,另一方面,中央在對(duì)這一問(wèn)題做出統(tǒng)一規(guī)定時(shí)應(yīng)對(duì)問(wèn)責(zé)的范圍、程序,被問(wèn)責(zé)者復(fù)出的原則、條件和程序作出詳細(xì)的規(guī)定,應(yīng)根據(jù)任用干部的標(biāo)準(zhǔn),設(shè)定考試程序,對(duì)復(fù)出者從理念、道德、知識(shí)和能力方面重新進(jìn)行考核,并有一個(gè)試用期;立法機(jī)關(guān)應(yīng)將問(wèn)責(zé)制列入公務(wù)員法中?！?/p>