國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的績效評(píng)價(jià)研究*

余 魯，白志禮

(1.重慶工商大學(xué) 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院,重慶 400067；2.重慶工商大學(xué) 長江上游經(jīng)濟(jì)研究中心,重慶 400067)

國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)績效評(píng)價(jià)是對(duì)試驗(yàn)區(qū)改革成績和效果的評(píng)價(jià)。包括評(píng)價(jià)試驗(yàn)區(qū)是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期改革目標(biāo)，是否完成改革試驗(yàn)內(nèi)容及改革項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)程度、試驗(yàn)區(qū)的擴(kuò)散能力如何等。為了科學(xué)、客觀、系統(tǒng)地評(píng)價(jià)試驗(yàn)區(qū)的改革績效，首先必須建立一套國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)綜合評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。

一、國家綜合配套改革績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)立的基本原則

(一)科學(xué)性和系統(tǒng)性原則

指標(biāo)體系總體框架是否合理直接關(guān)系到績效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)質(zhì)量和結(jié)果的可信度，而科學(xué)性原則正是確保指標(biāo)體系設(shè)計(jì)科學(xué)合理的根本保證。根據(jù)科學(xué)性原則，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)充分體現(xiàn)試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)，準(zhǔn)確反映試驗(yàn)帶來的貢獻(xiàn)和成效，客觀體現(xiàn)不同試驗(yàn)?zāi)Ｊ降谋举|(zhì)特征。對(duì)具體指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)突出重點(diǎn)，如果指標(biāo)設(shè)置過多、過細(xì)，將難以體現(xiàn)共性，可比性也較差，最終影響評(píng)價(jià)效果。同時(shí)，根據(jù)系統(tǒng)性原則,要求指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)層次清晰，邏輯合理，以構(gòu)成一個(gè)體系比較完整的指標(biāo)系統(tǒng)。

(二)可比性和適用性原則

因試驗(yàn)區(qū)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅要用于某一被測(cè)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)前后的縱向比較，還要用于不同區(qū)域空間的橫向比較，加上指標(biāo)體系自身的規(guī)律性和共性特征，所以要求設(shè)立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系必須具有普適性和可比性。

績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)立的可比性原則要求指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)力求簡明、科學(xué)、含義明確、口徑一致。包括：在不同時(shí)間、空間范圍上要可比，如貨幣化指標(biāo)應(yīng)扣除價(jià)格變動(dòng)因素等；設(shè)計(jì)的指標(biāo)口徑、范圍、評(píng)價(jià)方法要一致；所有指標(biāo)形式要可比，即要將相對(duì)指標(biāo)、平均指標(biāo)與總量指標(biāo)結(jié)合應(yīng)用，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇應(yīng)重在“績效”性指標(biāo)而非“投入”性指標(biāo)；重在反映試驗(yàn)區(qū)改革和發(fā)展的結(jié)構(gòu)與效果等相對(duì)指標(biāo)或變化率，而不是單純地反映發(fā)展水平高低的絕對(duì)量指標(biāo)。

(三)簡明性和可操作性原則

構(gòu)建指標(biāo)體系的目的在于評(píng)價(jià)應(yīng)用。選取的指標(biāo)能以確切的指標(biāo)值來描述，具有資料的可得性和可測(cè)性；同時(shí)力求指標(biāo)體系簡潔、精煉、準(zhǔn)確，利用常規(guī)統(tǒng)計(jì)方法可采集。

二、國家綜合配套改革績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成

為了客觀科學(xué)地評(píng)價(jià)不同模式試驗(yàn)區(qū)的績效，應(yīng)根據(jù)試驗(yàn)區(qū)的不同模式及其具體試驗(yàn)內(nèi)容來設(shè)立不同的指標(biāo)體系。對(duì)國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式的設(shè)計(jì)，是分析我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和水平、區(qū)域政策與制度、區(qū)域傳統(tǒng)與文化、資源稟賦與區(qū)位等方面的差異的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國改革歷程將國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式分為三個(gè)層面：第一個(gè)層面是全面系統(tǒng)的綜合型國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式(簡稱綜合型)；第二層面是以國家面臨的重大問題和將要實(shí)施的重大發(fā)展戰(zhàn)略為主題的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式，包含統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和人與自然和諧發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)兩種模式；第三層面是以某一領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)的專項(xiàng)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式，包含以金融市場(chǎng)建設(shè)為重點(diǎn)的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式、以自由港(區(qū))建設(shè)為重點(diǎn)的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式和以行政體制改革為重點(diǎn)的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式三種。不同模式的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)由于其特征、目標(biāo)及具體試驗(yàn)內(nèi)容等均有所不同，因而應(yīng)分別設(shè)立不同模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但從另一個(gè)角度考慮，由于綜合型模式幾乎包含了多數(shù)模式的試驗(yàn)內(nèi)容，所以，基于簡明性原則，我們首先設(shè)計(jì)出綜合型國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并把它看做是其余模式的共性指標(biāo)體系。而在設(shè)計(jì)其他模式績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，除了在綜合型模式中選擇大部分共性指標(biāo)外，還有所側(cè)重地加上該模式的特有指標(biāo)體系。同時(shí)，還根據(jù)不同模式績效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)不同，在選擇的共性指標(biāo)上賦予不同的指標(biāo)權(quán)重。

從總體結(jié)構(gòu)上看，國家綜合配套改革績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系共分五個(gè)層次：第一層次是績效評(píng)價(jià)的總目標(biāo)(O)；第二層次分為共有指標(biāo)體系(A1)和特有指標(biāo)體系(A2)；第三層次將共有指標(biāo)體系分為經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效和環(huán)境和諧共三個(gè)子系統(tǒng)(用B1i表示，i代表第i個(gè)子系統(tǒng)，i=1，2，3)；而特有指標(biāo)體系則是根據(jù)不同模式設(shè)置不同的子系統(tǒng)(B2i)；第四層次是將共有指標(biāo)體系的三個(gè)子系統(tǒng)再細(xì)分，共分13個(gè)方面(用Cij表示，代表第i個(gè)子系統(tǒng)的第j個(gè)方面)，每個(gè)方面包括1-4個(gè)具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)(用Dijk表示，代表第i個(gè)子系統(tǒng)第j個(gè)方面的第k個(gè)具體指標(biāo))，共有29個(gè)具體指標(biāo)，構(gòu)成第五層次?？冃гu(píng)價(jià)的結(jié)構(gòu)層次詳見圖1。

(一)綜合型模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

綜合型模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系即共有指標(biāo)體系，詳見表1所示。

圖1：國家綜合配套改革績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)層次圖

表1：綜合型模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系即共有指標(biāo)體系

(2)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率是綜合考慮城鄉(xiāng)全體居民參加基本社會(huì)保險(xiǎn)情況的指標(biāo)，由于目前現(xiàn)成數(shù)據(jù)是按城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別計(jì)算的，所以，要將現(xiàn)有城鎮(zhèn)和農(nóng)村相應(yīng)的兩個(gè)指標(biāo)合成，如城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率用城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的分子指標(biāo)之和除以分母指標(biāo)之和。其中，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率是指按有關(guān)規(guī)定已參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)與應(yīng)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)之比，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率是指參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)與農(nóng)村成年人口數(shù)之比。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的特有指標(biāo)選擇應(yīng)側(cè)重反映城鄉(xiāng)差距縮小方面的指標(biāo)，包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活等各方面差距的縮小。

1.反映經(jīng)濟(jì)差距縮小的指標(biāo)：城鄉(xiāng)人均GDP差距減小率、城鄉(xiāng)人均可支配收入差距減小率、城鄉(xiāng)人均財(cái)政收入差距減小率、城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出差距減小率、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比的變化趨勢(shì)等。

2.反映社會(huì)差距縮小的指標(biāo)：城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率和城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障財(cái)政支出、城鄉(xiāng)平均受教育年限、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生及城鄉(xiāng)人均公共基礎(chǔ)設(shè)施保有值等各方面差距的縮小趨勢(shì)。

3.反映城鄉(xiāng)居民生活水平和質(zhì)量差距縮小的指標(biāo)：城鄉(xiāng)人均消費(fèi)支出比的變化方向和幅度、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)比、農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)的就業(yè)上升率等。

(三)人與自然和諧發(fā)展模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

人與自然和諧發(fā)展模式績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的特有指標(biāo)選擇應(yīng)側(cè)重反映人與自然更加和諧，體現(xiàn)資源利用的效益更高。其特有指標(biāo)包括：人口對(duì)耕地的壓力指數(shù)(=全國人均耕地面積/試驗(yàn)區(qū)人均耕地面積)、人口對(duì)水資源的壓力指數(shù)(=全國人均水資源量/試驗(yàn)區(qū)人均水資源量)；水污染指數(shù)；工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)生活污水排放量及治理率、萬元產(chǎn)值(增加值)工業(yè)廢氣排放量和工業(yè)煙塵排放量及治理率、工業(yè)固體廢棄物的利用率、生活垃圾無害化處理率、萬元產(chǎn)值(增加值)資源消耗量、城市綠地面積變化率、森林覆蓋變化率等。

(四)以金融市場(chǎng)建設(shè)為重點(diǎn)的專項(xiàng)型模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

以金融市場(chǎng)建設(shè)為重點(diǎn)的國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的特有指標(biāo)有：金融從業(yè)人員數(shù)、金融機(jī)構(gòu)數(shù)、年末金融機(jī)構(gòu)存貸款余額、金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)比率、保險(xiǎn)業(yè)年度增加值等。

(五)以自由港(區(qū))建設(shè)為重點(diǎn)的專項(xiàng)型模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

以自由港(區(qū))建設(shè)為重點(diǎn)的專項(xiàng)型模式的特有指標(biāo)包括：港口年貨物吞吐量、碼頭數(shù)、通關(guān)速度、停泊噸位、貨物裝卸速度、外貿(mào)進(jìn)出口總額的增長率、工作效率、制度創(chuàng)新等。

(六)以行政體制改革為重點(diǎn)的專項(xiàng)型模式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

以行政體制改革為重點(diǎn)的專項(xiàng)型模式的特有指標(biāo)包括：政府工作效率、市民滿意度、社會(huì)安全度、政府公務(wù)員比例與全國平均水平比較、政府開支占GDP的比重等。

三、國家綜合配套改革績效評(píng)價(jià)方法

國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)績效評(píng)價(jià)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的多指標(biāo)的評(píng)價(jià)過程，其具體實(shí)施步驟如下：

(一)指標(biāo)值的無量綱化處理

對(duì)已選定的指標(biāo)，由于其計(jì)量單位及計(jì)量級(jí)別(測(cè)量層次)相差較大，因此一般不能直接進(jìn)行簡單綜合，必須先將各指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理，變換成無量綱的指數(shù)化分值后，再按一定權(quán)重進(jìn)行綜合。本課題采用指數(shù)化變換法對(duì)各項(xiàng)具體指標(biāo)進(jìn)行無量綱處理。

1.選取參考值

每個(gè)指標(biāo)在進(jìn)行指數(shù)變換前均要確定其對(duì)應(yīng)的對(duì)比指標(biāo)，這個(gè)對(duì)比指標(biāo)就是要衡量指標(biāo)前后變化幅度大小的參考值。參考值的選取會(huì)直接影響到測(cè)量指標(biāo)值變動(dòng)幅度的大小，所以，根據(jù)研究目的能正確選好參考值對(duì)試驗(yàn)區(qū)績效的綜合評(píng)價(jià)至關(guān)重要。參考值的選取有以下兩個(gè)方案供選擇：

(1)用規(guī)劃的目標(biāo)值作為參考值。鑒于各試驗(yàn)區(qū)在制訂規(guī)劃目標(biāo)值時(shí)綜合考慮了縱向變化及橫向?qū)Ρ鹊戎T多因素，所以，把規(guī)劃目標(biāo)值作為參考值進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)可以較好的反映試驗(yàn)區(qū)改革的實(shí)際績效。

(2)以同類地區(qū)相同指標(biāo)或相同指標(biāo)的平均值作為參考值。用該參考值進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)重在橫向?qū)Ρ取Ｍㄟ^改革試驗(yàn)區(qū)與同類地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)比，反映試驗(yàn)區(qū)改革的實(shí)際績效。

2.指標(biāo)的無量綱化

說明：某些指標(biāo)在規(guī)劃期內(nèi)，其參考值與基期值可能相等，此時(shí)，應(yīng)進(jìn)行如下特殊處理：正指標(biāo)的無量綱值Dijk′=Dijk/參考值×100；逆指標(biāo)的無量綱值Dijk′= 參考值/Dijk×100。

某些特殊指標(biāo)，如基尼系數(shù)，本身是一個(gè)區(qū)間指標(biāo)，應(yīng)該用處理區(qū)間指標(biāo)的無量綱化方法進(jìn)行處理。但考慮到我國目前的基尼系數(shù)普遍偏高，參考值即各地制定的目標(biāo)值往往是低于基期值的一個(gè)具體數(shù)值，故可將其作為一個(gè)逆指標(biāo)來處理。

(二)指標(biāo)權(quán)重的確定方法

由于各評(píng)價(jià)指標(biāo)在指標(biāo)體系中的作用和重要程度不同，在進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)時(shí)要對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)處理。本課題采用德爾菲法對(duì)不同模式的各子系統(tǒng)及指標(biāo)確定權(quán)重。

(三)綜合分值的計(jì)算方法

鑒于線性加權(quán)法使用廣泛，操作簡便，含義明確，本課題采用線性加權(quán)法，從最低層向最高層逐層計(jì)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的綜合分值。具體計(jì)算過程如下：

A1′是全面系統(tǒng)型模式績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的綜合分值，也是其他模式共有指標(biāo)體系的綜合分值。

(四)綜合分值的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于綜合型模式的績效評(píng)價(jià)，總目標(biāo)值O=A1′，所以，根據(jù)A1′分值的高低即可對(duì)試驗(yàn)區(qū)的改革績效進(jìn)行分等定級(jí)。分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)人們對(duì)百分制績效值的習(xí)慣分級(jí)。表2是根據(jù)A1′分值將綜合型國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的績效分為六級(jí)：若A1′分值為0分，表示改革績效值等于基期值(甚至小于基期值)，表明改革績效很差；若A1′分值在0,50分，說明改革績效較差；A1′分值在50,70分，表明改革績效及格；A1′分值在70,80分，表明改革績效中等；A1′分值在80,100分，表明改革績效良好；A1′分值為100分，表示改革績效值達(dá)到了目標(biāo)值，甚至超過了目標(biāo)值，說明改革績效優(yōu)秀。

表2：綜合型國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)績效評(píng)價(jià)的分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

同理，參照此法，也可評(píng)價(jià)第三層(B1i′)和第四層(C1i′)的績效。

對(duì)于其他模式國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的績效評(píng)價(jià)，A1′是其在共有指標(biāo)體系中選擇了部分共有指標(biāo)而得到的綜合分值，參照此綜合分值的計(jì)算步驟和方法，首先計(jì)算出各種模式特有指標(biāo)體系的綜合分值A(chǔ)2′，然后將A1′和A2′進(jìn)行加權(quán)求和，得出總目標(biāo)值M，再根據(jù)總目標(biāo)分值M的高低，對(duì)其改革績效進(jìn)行分等定級(jí)。定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)也可參照表2的定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

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