民族地區(qū)財(cái)政政策創(chuàng)新思考

萬(wàn)　圭

(中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北 武漢 430074)お

摘要:改革開(kāi)放以來(lái),民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)有了很快的發(fā)展,地方財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)。但是與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比,差距還是十分明顯的。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題,從財(cái)政收入和支出兩個(gè)方面分析了民族自治地方財(cái)政現(xiàn)狀。首先對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制進(jìn)行了分析,指出了分稅制存在的缺陷,同時(shí)分析了民族地區(qū)財(cái)政支出的不合理性,并對(duì)如何增加民族自治地方的財(cái)政收入、合理財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞:民族地區(qū);財(cái)政自治;分稅制;財(cái)政增收;財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào):F239.65文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)15010302お

1民族自治地方的財(cái)政現(xiàn)狀

(1)財(cái)政自給率低,對(duì)上級(jí)財(cái)政依賴程度高。西部少數(shù)民族自治地方由于其本身的經(jīng)濟(jì)條件落后,在財(cái)政上長(zhǎng)期入不敷出,地區(qū)財(cái)政的收入增長(zhǎng)難以支撐本地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(2)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,建設(shè)性資金投入不足。財(cái)政中非生產(chǎn)性支出不斷增加,建設(shè)性資金的投入不足是西部民族地區(qū)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的共性,這就導(dǎo)致了生產(chǎn)投入不夠使得經(jīng)濟(jì)落后與財(cái)政收入偏低的惡性循環(huán)。

(3)中央對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。中央對(duì)西部少數(shù)民族的轉(zhuǎn)移支付形式太過(guò)復(fù)雜,分散掌握在不同的部門,且隨意性很強(qiáng)。而且在中央財(cái)政援助的資金中,有相當(dāng)一部分屬于有條件的專項(xiàng)援助,要求地方對(duì)這類援助進(jìn)行配套投入。結(jié)果往往有些貧困地區(qū)由于拿不出配套資金而得不到中央的援助。

2從我國(guó)的征稅制度看問(wèn)題的根源

在我國(guó),尤其是在民族地區(qū),由于缺少完善的貨幣市場(chǎng),往往要大力依靠財(cái)政措施來(lái)調(diào)動(dòng)儲(chǔ)蓄,而主要的財(cái)政措施是征收租稅。因此,如何增加稅收成為了民族地區(qū)提高財(cái)政收入面臨的主要問(wèn)題。

2.1從分稅制看民族地區(qū)的財(cái)政自治問(wèn)題

目前,我國(guó)實(shí)行的是分稅制的財(cái)政管理體制。所謂分稅制就是指國(guó)家在各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上,按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則,結(jié)合稅種特征劃分中央與地方稅收管理權(quán)限和稅收收入,并以此為主輔之以補(bǔ)助制的財(cái)政體制形式。

從分稅制的具體實(shí)施效果來(lái)看,其有力地促進(jìn)了民族地區(qū)因地制宜開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)業(yè),有效提升了民族地區(qū)的稅收收入。但是,我們必須看到分稅制在一定程度上還是有缺陷的。如:其稅收返還政策實(shí)際繼續(xù)照顧了富裕地區(qū)。分稅制之初,為了確保中央級(jí)收入的穩(wěn)定增長(zhǎng),國(guó)家確定了1∶0.3系數(shù)返還的政策,促進(jìn)了中央級(jí)收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。但是,由于1∶0.3系數(shù)呈逐步縮小趨勢(shì),這一政策執(zhí)行到現(xiàn)在,很多地方得到中央的返還量已不到10%。很多地方,尤其是基層,把主要工作精力都放在了地方稅上。同時(shí),中央對(duì)地方的稅收返還政策基本上默認(rèn)了起點(diǎn)上的不公平,財(cái)政收入增長(zhǎng)快的東部沿海省份得到的財(cái)力繼續(xù)增加,而中西部落后地區(qū)由于財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢相應(yīng)得到的財(cái)力沒(méi)有較快增長(zhǎng),進(jìn)一步拉開(kāi)了中西部省份財(cái)力分配差距,暴露了財(cái)力分配機(jī)制的缺陷。

2.2其他的稅收措施

2007年3月16日,全國(guó)人大審議通過(guò)了《企業(yè)所得稅法》將內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)的所得稅率進(jìn)行了統(tǒng)一。在此之前,內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)所得稅名義稅率均為33%,同時(shí)對(duì)民族地區(qū)的外資企業(yè)實(shí)行24%和15%的優(yōu)惠稅率,對(duì)內(nèi)資微利企業(yè)分別實(shí)行27%、18%的二檔照顧稅率。根據(jù)新的企業(yè)所得稅法,企業(yè)所得稅稅率統(tǒng)一調(diào)低為25%,對(duì)符合規(guī)定條件的小型微利企業(yè)實(shí)行20%的照顧性稅率。按照這個(gè)稅率水平,內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù)有所減輕,外資企業(yè)的稅負(fù)有一定幅度的增加。從某種意義上來(lái)說(shuō),這是不利于民族地區(qū)吸引外資的。民族地區(qū)由于其自身的局限性,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大的程度上還要依賴外資。但是,民族地區(qū)交通不便,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,這本身就限制了外商在民族地區(qū)的投資。外資企業(yè)所得稅率的提高,使得他們?cè)诿褡宓貐^(qū)的利潤(rùn)減少,更加不利于民族地區(qū)吸引外資。

3民族地區(qū)財(cái)政支出的不合理分析

改革開(kāi)放以來(lái),民族自治地方財(cái)政支出在總量擴(kuò)張的情況下,結(jié)構(gòu)越來(lái)越不合理,巨大的財(cái)政缺口與財(cái)政盈余同時(shí)并存,不同地域、不同級(jí)次的地方政府行政能力及提供的公共服務(wù)水平差異越來(lái)越大?？偭康脑鲩L(zhǎng)反而暴露出更大的不平衡。

(1)行政管理費(fèi)用支出比重很高。在日本,行政管理費(fèi)用的支出僅占財(cái)政總支出的2.38%,韓國(guó)也僅有5.06%,民族地區(qū)的行政管理費(fèi)用已大大超出了這個(gè)指標(biāo),廣西已達(dá)到了10%。不否認(rèn)行政管理支出的增長(zhǎng)能夠提高行政效率,但造成行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)如此迅速的根本原因是機(jī)構(gòu)和人員編制的急劇膨脹。民族地區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人口相對(duì)數(shù)較大,加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

(2)民族地區(qū)的財(cái)政收入除了承擔(dān)必要的生產(chǎn)性投入之外,還要維持科教文衛(wèi)等各項(xiàng)公共事業(yè),再加上民族自治地方大多處于我國(guó)的邊疆要塞,維護(hù)邊境安全和社會(huì)的長(zhǎng)治久安都是一筆很大的財(cái)政支出。這對(duì)于財(cái)政收入本來(lái)就不高的民族地區(qū)無(wú)疑是很重的負(fù)擔(dān)。

(3)對(duì)科教文衛(wèi)的財(cái)政投入不足。對(duì)教育的投入不足,衛(wèi)生保健和社會(huì)保障的支出較低,直接影響了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。盡管我國(guó)財(cái)政支出中社會(huì)保障的比例逐年提高,但民族地區(qū)交市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)還是有一定的差距,這也將影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

4政策建議

4.1從征稅制度以及征收方式上改進(jìn)

(1)擴(kuò)大地方稅基,完善地方稅體系。包括:改革城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)制度,擴(kuò)大印花稅征收范圍,加快推行分類綜合型個(gè)人所得稅制等。

(2)在合理劃分中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上,重新確定中央與地方的財(cái)力結(jié)構(gòu)與配置方法。要按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則,重新審視目前中央與地方的財(cái)力分配結(jié)構(gòu),對(duì)中央財(cái)政收入比重增長(zhǎng)過(guò)快的勢(shì)頭進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂?中央對(duì)地方適度放權(quán),使地方根據(jù)自身實(shí)際情況并結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要因地制宜,從而調(diào)動(dòng)地方的發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性。

(3)賦予民族自治地方必要的地方稅收立法權(quán)和管理權(quán)限。例如:賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免權(quán)。屬于地方的稅種,可由自治地方政府立法解釋,設(shè)立新的稅種以及稅率的調(diào)整都可由地方政府決定。對(duì)于涉及范圍較廣的,波及其他省份的稅收政策調(diào)整可先申報(bào),經(jīng)中央批準(zhǔn)后實(shí)施。

4.2設(shè)立新的稅種

我國(guó)的民族地區(qū)資源豐富,環(huán)境優(yōu)美。但是在過(guò)去的開(kāi)發(fā)過(guò)程中,并沒(méi)有重視環(huán)境資源問(wèn)題,資源過(guò)度開(kāi)發(fā),環(huán)境嚴(yán)重破壞。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)是沉重的,這與我國(guó)現(xiàn)在倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展也是相違背的。

(1)設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅種。

包括清新空氣和潔凈水源在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品,既有外部不經(jīng)濟(jì)性很強(qiáng)的特征,對(duì)其征稅可以將外部成本打入社會(huì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體朝著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的方向轉(zhuǎn)變?？梢詫?duì)排向大氣中的各種廢氣、固體廢棄物和導(dǎo)致環(huán)境污染的產(chǎn)品征稅。

(2)設(shè)立有利于高效利用和保護(hù)不可再生資源的稅種。

由于人類生活對(duì)不可再生資源的依賴性、稀缺性以及開(kāi)發(fā)代替新資源的難度和成本高而應(yīng)該得到我們的重視和保護(hù)。對(duì)于這些資源,我們應(yīng)該采取包括稅收政策在內(nèi)的各種措施盡可能循環(huán)利用。例如對(duì)石油、天然氣征收能源稅;對(duì)土壤和地下水實(shí)行保護(hù)稅;鼓勵(lì)不可再生資源產(chǎn)品重復(fù)高效利用的稅收政策。

4.3合理調(diào)整財(cái)政支出

(1)應(yīng)適度提高基礎(chǔ)建設(shè)支出。目前我國(guó)民族地區(qū)資本市場(chǎng)發(fā)育水平不高,市場(chǎng)化籌資能力有限的情況下,能源、交通和農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施投資不足,必然促進(jìn)“瓶頸”制約和結(jié)構(gòu)失調(diào)的加劇。因此政府應(yīng)對(duì)基建、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化和推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程等戰(zhàn)略性任務(wù)負(fù)責(zé)。

(2)提高對(duì)科教文衛(wèi)支出的比重。民族地區(qū)的科教文衛(wèi)目前還處于十分落后的狀態(tài),而教文衛(wèi)事業(yè)的落后會(huì)在一定程度上阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,隨著國(guó)家和民族地區(qū)財(cái)力的增長(zhǎng),要保證國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入需要,同時(shí)要加大對(duì)科學(xué)研究支出的投入。

(3)提高對(duì)環(huán)境保護(hù)的支出比重。近幾年來(lái),由于開(kāi)發(fā)不當(dāng),民族地區(qū)的生態(tài)平衡遭到了破壞,環(huán)境污染嚴(yán)重。為了民族地區(qū)更合理的開(kāi)發(fā)及發(fā)展,我們必須加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。由于環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)公共產(chǎn)業(yè),因此需要政府為其提供必要的財(cái)力保證,加大對(duì)環(huán)保支出的投入。

(4)精簡(jiǎn)政府一般性服務(wù)支出,控制行政管理支出的增長(zhǎng),加快政府機(jī)構(gòu)改革,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和富余人員,控制行政管理支出費(fèi)用在8%左右。

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