充滿期許的權(quán)力回歸

編者按:近日,有關(guān)鐵路公、檢、法劃歸地方的消息經(jīng)國(guó)家公務(wù)員局官方網(wǎng)站刊登后,即刻引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。人們對(duì)于這一改革新舉措無(wú)不拍手稱(chēng)贊,并充滿期許。

鐵路公檢法劃歸地方是權(quán)力回歸

“年年說(shuō),年年不見(jiàn)動(dòng)靜”的鐵路公檢法轉(zhuǎn)制工作終于有所動(dòng)作了?？梢哉f(shuō),鐵路公檢法轉(zhuǎn)制劃歸地方成為國(guó)家公務(wù)員是權(quán)力的回歸,是實(shí)現(xiàn)政企分離、理順企業(yè)與公權(quán)關(guān)系的重要舉措,符合現(xiàn)代法治的基本精神,也是推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)在要求。因?yàn)?公檢法是國(guó)家的公器,本不該成為某個(gè)行業(yè)或企業(yè)的“家丁”。

建國(guó)初期,考慮到鐵路是國(guó)家大動(dòng)脈,運(yùn)輸跨區(qū)域性,社會(huì)治安形勢(shì)復(fù)雜等因素,特別是當(dāng)時(shí)的政企不分,由國(guó)家辦企業(yè),鐵道部就可以代表國(guó)家對(duì)本系統(tǒng)實(shí)行全面治理,于是參照前蘇聯(lián)模式建立了鐵路司法系統(tǒng)。1982年,又自上而下建立了三級(jí)鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院。當(dāng)時(shí)理論界就有異議,有人提出在鐵路建立這樣一套司法系統(tǒng)很不嚴(yán)肅,但正值“嚴(yán)打”,鐵路作為治安重災(zāi)區(qū)需要重點(diǎn)整治,故反對(duì)意見(jiàn)未占上風(fēng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,要求切實(shí)推進(jìn)政治體制改革,其中一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容就是實(shí)行政企分離,使公權(quán)私權(quán)各自歸位,從而保障公權(quán)力的依法行使,徹底擺脫對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系,也使私權(quán)利能夠輕松地依法自由行使,徹底丟掉“企業(yè)辦政府”的巨大負(fù)擔(dān),在大市場(chǎng)中參與平等競(jìng)爭(zhēng)。

其實(shí),司法機(jī)關(guān)是伴隨國(guó)家而產(chǎn)生的社會(huì)公器,是國(guó)家暴力和國(guó)家治理的典型代表,因此它傳統(tǒng)上就應(yīng)當(dāng)是國(guó)家的,而不能是行業(yè)的和企業(yè)的。因?yàn)橹挥兴痉C(jī)關(guān)是國(guó)家的,吃皇糧而不吃雜糧,才能保證其站在國(guó)家的立場(chǎng)上,遵從法律的統(tǒng)一規(guī)定來(lái)行使司法權(quán),才能對(duì)企業(yè)、組織和公民個(gè)人一視同仁,不受經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)地位等無(wú)關(guān)因素的影響,從而確保司法公正的實(shí)現(xiàn),真正化解社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)和諧。而司法機(jī)關(guān)一旦為某個(gè)利益集團(tuán)所供養(yǎng)和控制,那么必然影響其中立立場(chǎng),不要說(shuō)不偏不倚地維護(hù)所有社會(huì)成員的合法權(quán)益,恐怕就連維護(hù)國(guó)家的最高權(quán)益都很難保證。畢竟企業(yè)司法機(jī)關(guān)的人事任免、勞保福利、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等直接影響司法機(jī)關(guān)組成及工作人員升遷、待遇的事項(xiàng)均由企業(yè)掌握?！俺匀思业淖燔?拿人家的手短”,由企業(yè)供養(yǎng)的司法機(jī)關(guān),豈能不首先為企業(yè)的利益考慮?即使企業(yè)司法機(jī)關(guān)的人員都有包青天那樣的鐵面無(wú)私作風(fēng),但從現(xiàn)代法治的程序正當(dāng)性上衡量,也是缺乏公信力的,很容易被企業(yè)外人員所質(zhì)疑。在我國(guó),鐵路公檢法系統(tǒng)是最典型的企業(yè)辦司法。事實(shí)上,這種模式一直受到社會(huì)各界的廣泛質(zhì)疑,隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn),公民法治意識(shí)的增強(qiáng),這種質(zhì)疑在近年來(lái)尤甚,已經(jīng)嚴(yán)重影響了鐵路公檢法系統(tǒng)的社會(huì)公信力。

從2005年到2009年,在全國(guó)“兩會(huì)”上,先后有多位省級(jí)法院和檢察院的高官領(lǐng)銜,共有數(shù)百位代表簽名,建議盡快理順鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾等部門(mén)和企業(yè)法院管理體制,建議取消鐵路運(yùn)輸?shù)葘?zhuān)門(mén)法院,甚至建議立法禁止在行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位設(shè)立法院、檢察院。今年6月2日,為民工曹大和被列車(chē)長(zhǎng)捆綁致死一案,16名北京學(xué)者、律師、記者聯(lián)署將《關(guān)于對(duì)鐵路系統(tǒng)司法權(quán)進(jìn)行違憲審查的公民建議書(shū)》寄送全國(guó)人大。該建議書(shū)指出,將鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)隸屬于行政權(quán)之下,附設(shè)于鐵路運(yùn)輸企業(yè)之中,明顯與憲法第126條和131條強(qiáng)調(diào)的法院“獨(dú)立審判”和檢察院“獨(dú)立行使檢察權(quán)”,“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”原則相違背。司法人員的企業(yè)編制、企業(yè)撥付經(jīng)費(fèi)違反公平原則,導(dǎo)致“兒子審老子”的司法怪象,違背現(xiàn)代法治精神。

總之,包括鐵路公檢法在內(nèi)的一些行業(yè)和企業(yè)設(shè)立的司法機(jī)關(guān),是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺產(chǎn),已經(jīng)不適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要,亟須讓“企業(yè)司法”回歸“國(guó)家司法”。鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制劃歸地方是一個(gè)重要開(kāi)端,我們希望其他相關(guān)行業(yè)和系統(tǒng)也能盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制,讓司法權(quán)徹底回歸。

鐵老大迎來(lái)其自案自審自裁的黃昏

國(guó)家公務(wù)員局、鐵道部日前在京聯(lián)合召開(kāi)鐵路公安民警公務(wù)員過(guò)渡工作會(huì)議,對(duì)鐵路公安民警公務(wù)員過(guò)渡工作進(jìn)行全面部署,此舉也標(biāo)志著鐵路公檢法系統(tǒng)的司法體制改制,也將適時(shí)啟動(dòng)。

作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之“歷史遺存”,“鐵老大”幾乎“自備”了包括公檢法在內(nèi)的所有“專(zhuān)政工具”。盡管鐵路運(yùn)營(yíng)體制的列車(chē)早已步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)賦予它的各項(xiàng)特權(quán),卻至今沒(méi)完全退出歷史舞臺(tái),以至令其擁有了全方位的壟斷優(yōu)勢(shì)。于是,“鐵老大”自己路段發(fā)生了案件,有“自備公安”替其偵查破案;“鐵老大”自己與消費(fèi)者發(fā)生了利益紛爭(zhēng),更有“自備法院”替其裁決和主持公道。

因鐵路公檢法系統(tǒng)為鐵路所“包養(yǎng)”,使得諸多過(guò)往的司法審判,鐵路運(yùn)輸法院刻意偏袒鐵路部門(mén)的情形則一直時(shí)有發(fā)生。在權(quán)力屬性上同樣淵源于國(guó)家司法權(quán)的鐵路運(yùn)輸法院一旦運(yùn)作起來(lái),往往會(huì)淪為專(zhuān)替鐵路部門(mén)效忠的“自備法院”。結(jié)果,“鐵老大”不僅安享“訴訟不出門(mén)”之便,而且盡享自案自審自裁之利?！赌巷L(fēng)窗》曾報(bào)道,一樁關(guān)涉火車(chē)票價(jià)包含強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)用侵犯消費(fèi)者知情權(quán)的官司,竟被北京鐵路運(yùn)輸法院以政務(wù)院(國(guó)務(wù)院前身)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)1951年4月24日頒布的《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》為依據(jù),駁回了原告某旅客的訴訟請(qǐng)求。看來(lái),“鐵老大”在司法審判體制上的軟硬件,也都還停滯在讓其一鐵獨(dú)大的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代。

司法乃維護(hù)公平正義的最后一道防線,但到了“鐵老大”這里,卻淪為替其保駕護(hù)航的另類(lèi)御用工具。如此鐵路運(yùn)輸法院之司法審判,不僅背離了司法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅、公平、公正的執(zhí)法宗旨,更踐踏了現(xiàn)代國(guó)家司法一元化體制的基準(zhǔn)原則。若類(lèi)似自案自審自裁的陳舊體制不及時(shí)破除,鐵路運(yùn)輸法院便難免繼續(xù)作為“鐵老大”維護(hù)其特權(quán)或私利的“自備法院”,鐵路法官也便不可能具備應(yīng)有的獨(dú)立之司法判斷力,以至在這里連起碼的司法公正都會(huì)成為某種奢求了。一位政協(xié)委員如是說(shuō):“跟鐵路打官司很少會(huì)贏,鐵路運(yùn)輸法院的法官住鐵路的房開(kāi)鐵路的車(chē)拿鐵路的錢(qián),怎么可能不按鐵路系統(tǒng)的利益來(lái)判案呢?”

霍布斯在《論公民》一書(shū)中指出:“人們不應(yīng)該成為他自己的案例中的公斷人或裁決者。”而產(chǎn)生權(quán)利爭(zhēng)議的各方,都應(yīng)該聽(tīng)從第三方的裁決,此乃一條亙古不可逾越的自然法則。而沿襲已久的鐵路運(yùn)輸法院審判體制,恰恰公然違背并踐踏著這一自然法則,以至蛻變?yōu)橐坏篮葱l(wèi)其自身壟斷利益的“防火墻”了。但愿即將實(shí)施的鐵路公檢法系統(tǒng)司法體制改制,令“鐵老大”早日迎來(lái)其自案自審自裁的黃昏!

鐵路公檢法改革須妥協(xié)調(diào)整利益格局

日前,國(guó)家公務(wù)員局、鐵道部在京聯(lián)合召開(kāi)鐵路公安民警公務(wù)員過(guò)渡工作會(huì)議,對(duì)鐵路公安民警公務(wù)員過(guò)渡工作進(jìn)行全面部署,鐵道部副部長(zhǎng)王志國(guó)要求“精心組織學(xué)習(xí)培訓(xùn),抓緊做好考試準(zhǔn)備,確保人員過(guò)渡任務(wù)圓滿完成”,據(jù)悉,此次轉(zhuǎn)制的似乎不僅僅是鐵路公安,鐵路檢察院、鐵路法院都列入了轉(zhuǎn)制的范圍。

鐵路是企業(yè),而公檢法卻是國(guó)家機(jī)關(guān),行使國(guó)家的行政權(quán)和司法權(quán),由企業(yè)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)公檢法不符合法治原則;此外,公檢法涉及的許多案件都與鐵路部門(mén)本身有關(guān),鐵路部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)公檢法,既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,難保司法公正。因此,公檢法從鐵路部門(mén)退出,已經(jīng)成為許多人的共識(shí)。然而,共識(shí)歸共識(shí),鐵路公檢法的改革卻一直步履蹣跚,早在2003年,鐵路系統(tǒng)實(shí)行主輔分離改革時(shí)就提出要?jiǎng)冸x鐵路公檢法,但如今6年時(shí)間過(guò)去了,改革仍然處于“猶抱琵琶半遮臉”的狀態(tài)。

究其原因,改革不僅是簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)變理念的問(wèn)題,而涉及復(fù)雜的利益格局的調(diào)整問(wèn)題,這與當(dāng)初燃油稅的改革遲遲不能推出是一個(gè)道理。鐵路公檢法在其運(yùn)轉(zhuǎn)幾十年間,積聚了深厚的既得利益,從鐵路部門(mén)來(lái)看,從前領(lǐng)導(dǎo)公檢法,有相當(dāng)大的權(quán)力,可以在辦理刑事案件和涉鐵訴訟中占有極大便利,現(xiàn)在要將這塊行政和司法權(quán)力交出,難以割舍;對(duì)于鐵路公檢法員工而言,也存在巨大的利益變局,鐵路的收入畢竟與地方的收入是不一樣的,有調(diào)研表明,上海市和廣州市的鐵路檢察院和法院對(duì)分離的積極性非常高,而一些中西部省份的檢、法兩院卻紛紛表示反對(duì)。原因就在于上海與廣州鐵路檢法分離到地方收入反而更高,而中西部省份分離后收入會(huì)更低。此外,鐵路公檢法的人員如何順利地從企業(yè)職工轉(zhuǎn)制到公務(wù)員,是否能順利地轉(zhuǎn)變這種身份,也關(guān)系到這些人員對(duì)于改革的支持度。

鐵路公檢法的改革不僅涉及鐵路部門(mén)與鐵路公檢法本身的利益調(diào)整,同時(shí)也涉及地方錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。鐵路公檢法分離后,是仍然需要獨(dú)立的鐵路公檢法系統(tǒng),還是將人員直接分流到地方公檢法;如果保留獨(dú)立的公檢法系統(tǒng),是直接歸地方管還是單獨(dú)形成一條線,直接歸上級(jí)公安、檢察院、法院管理。還有,鐵路公檢法分離到地方后,其人員和經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支,必然給地方政府增加負(fù)擔(dān),那么,中央政府在這一方面是否有轉(zhuǎn)移支付呢?

利益格局的調(diào)整無(wú)小事。早在2004年,中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的文件提出,要改革現(xiàn)行鐵路、交通、民航等部門(mén)、企業(yè)管理公檢法的體制,納入國(guó)家司法管理體系。而改革遲遲未啟動(dòng),“據(jù)一位改革方案的參與者透露,有關(guān)部門(mén)一直不肯放棄自家法院,是改革中最大阻力?！?《南方周末》6月4日)可想而知,如果本輪改革沒(méi)有有效地調(diào)整各方利益格局,改革能否順利進(jìn)行仍然是一個(gè)未知數(shù),即使改革完成后,利益格局調(diào)整的不平衡,也可能引發(fā)改革的回潮或者留下不穩(wěn)定因素。

鐵路公檢法的改革必須有效地調(diào)整和平衡利益格局。首先,必須打破不合理的既得利益,比如鐵路部門(mén)控制公檢法的權(quán)力,就是必須打破的既得利益,就是要求在改革中必須有高層面的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)主導(dǎo),比如由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)并制定法律,必須在民眾中進(jìn)行充分的討論,凝聚更多的共識(shí),形成強(qiáng)大的民意支持;其次,對(duì)于合理的既得利益和新的利益關(guān)系分配,則需要建立一個(gè)利益平衡與博弈的平臺(tái),鐵路部門(mén)、鐵路公檢法、地方公檢法和地方政府都能參與進(jìn)來(lái),進(jìn)行利益博弈,形成一種妥協(xié)的方案。如此,才能讓改革具有持久的動(dòng)力,改革成果才會(huì)有長(zhǎng)久的生命力。