政府收支分類改革實(shí)施后的思考

宋向紅

摘要:政府收支分類作為財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作,直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的透明度,關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化,是公共財(cái)政體制建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。自2007年全面實(shí)施以來(lái),我們?nèi)〉昧艘恍┲档每隙ǖ某煽?jī),然而,在改革中仍然存在著一些問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:政府;收支分類改革;預(yù)算管理

中圖分類號(hào):F810.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)23-0082-02

2007年,我國(guó)全面實(shí)施政府收支分類改革,它是建國(guó)以來(lái)我國(guó)財(cái)政分類統(tǒng)計(jì)體系最為重大的一次調(diào)整,也是繼1994年分稅制改革、2000年部門預(yù)算改革以來(lái)我國(guó)財(cái)政管理制度的又一次重大變革。然而,任何一項(xiàng)改革都不可能是一蹴而就的,如今該改革的實(shí)際操作中仍然存在一些問(wèn)題。

一、政府收支分類改革的主要內(nèi)容及其作用

政府收支分類就是對(duì)政府收入和支出進(jìn)行類別和層次劃分,以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府收支活動(dòng)。

1.政府收支分類改革的主要內(nèi)容

(1)對(duì)政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類

首先,按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際通行做法對(duì)收入的分類,將政府收入劃分為稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入以及轉(zhuǎn)移收入等,在體系上做了調(diào)整。

其次,在原來(lái)一般預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、債務(wù)預(yù)算收入的基礎(chǔ)上,將預(yù)算外收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入納入了政府收支分類范疇,并形成了統(tǒng)一編碼,擴(kuò)大了收入的范圍。

最后,新的收入分類可以清晰地反映政府各項(xiàng)收入的具體來(lái)源,科目層次更加細(xì)化。

(2)建立新的政府支出功能分類體系

新的支出功能分類不再按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)設(shè)置科目,而是按政府的職能和活動(dòng)設(shè)置科目,政府各項(xiàng)支出究竟用到了什么地方,可以直接從科目上看出來(lái)。而之前的支出把預(yù)算支出分為基建費(fèi)、行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等,總體上是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)分類的,政府的各項(xiàng)支出從科目上看不出究竟用到了什么地方。

新的支出功能分類設(shè)置類、款、項(xiàng)三級(jí)。類級(jí)科目反映政府的某一項(xiàng)職能,款級(jí)科目反映為完成某項(xiàng)政府職能所進(jìn)行的某一方面工作,項(xiàng)級(jí)科目反映某一方面工作的具體支出。

(3)建立新型的支出經(jīng)濟(jì)分類體系

新的支出經(jīng)濟(jì)分類設(shè)置類、款兩級(jí),對(duì)原來(lái)的支出目級(jí)科目作了擴(kuò)充和完善。改革完全后,即可以通過(guò)財(cái)政信息管理系統(tǒng),清楚地說(shuō)明任何一項(xiàng)財(cái)政收支是怎么來(lái)的,做了什么事,誰(shuí)做的,怎么做的,為預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析、宏觀決策和財(cái)政監(jiān)督等提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息。

2.政府收支分類改革的作用

政府收支分類改革有助于建立一套包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類在內(nèi)的完整的規(guī)范的政府收支分類體系,對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)是影響深遠(yuǎn),意義重大。

(1)有利于強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督

新的支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類可清晰反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)以及各項(xiàng)支出的具體用途,能夠有效解決原支出預(yù)算“外行看不懂、內(nèi)行說(shuō)不清”的問(wèn)題,將使政府預(yù)算更加透明、預(yù)算監(jiān)督更加有力。

(2)有利于進(jìn)一步優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)

新的科目體系包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三部分,并與財(cái)政信息管理系統(tǒng)相配合,可以清晰反映政府收支總量與結(jié)構(gòu),全面、實(shí)時(shí)監(jiān)控整個(gè)財(cái)政運(yùn)行過(guò)程,使財(cái)政實(shí)施宏觀調(diào)控、優(yōu)化資源配置的能力顯著增強(qiáng)。

二、政府收支分類改革存在的問(wèn)題

盡管新的收支體系對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大的意義,但是在改革進(jìn)程中,我們必定會(huì)遇到不少的問(wèn)題和困難。

1.科目體系的設(shè)立還不是很完善

現(xiàn)行的科目體系雖然整體上還是比較完整的,但是有些內(nèi)容還不是很完善。有些科目可以統(tǒng)一。如“農(nóng)林水事務(wù)”類下,“農(nóng)業(yè)”款按活動(dòng)設(shè)置了“農(nóng)業(yè)事業(yè)機(jī)構(gòu)”項(xiàng)級(jí)科目,“林業(yè)”款設(shè)置了“林業(yè)事業(yè)機(jī)構(gòu)”項(xiàng)級(jí)科目,但是“水利”款下的項(xiàng)級(jí)科目卻沒(méi)有設(shè)置“水利事業(yè)機(jī)構(gòu)”項(xiàng)級(jí)科目。有些科目可以撤銷。如科學(xué)技術(shù)支出,實(shí)際工作中都分布在教育、農(nóng)業(yè)、文化等幾個(gè)部門,沒(méi)有必要單設(shè)該科目。

2.會(huì)計(jì)軟件使用的不一致增加了會(huì)計(jì)工作的難度

在日常工作中,一般單位日常財(cái)務(wù)核算、部門預(yù)算、部門決算等分別使用的是不同軟件公司的軟件,例如,一般單位日常財(cái)務(wù)核算使用的是“用友U8 行政事業(yè)專版”軟件,部門預(yù)算使用的是“e財(cái)政部門預(yù)算管理系統(tǒng)”軟件,部門決算使用的是“久其軟件”,有的部門使用的是“金蝶財(cái)務(wù)軟件”等,這些差異使得工作中的難度增加不少,尤其是在自動(dòng)輸完出報(bào)表以及統(tǒng)一出預(yù)算執(zhí)行分析表的時(shí)候,如果是同一軟件公司,輸完憑證可以自動(dòng)出報(bào)表,在財(cái)務(wù)分析軟件輸入每月的預(yù)算數(shù),就可以出預(yù)算執(zhí)行分析表。

3.難以準(zhǔn)確地反映地方財(cái)力,地方政府收支科目設(shè)置的自主權(quán)依然較小

新科目中增加的返還性收入、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付收入、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入等項(xiàng)目,很難清晰反映。由于轉(zhuǎn)移支付額一般是集中在下半年,四季度轉(zhuǎn)移支付額要占到全年的一半左右,時(shí)間上的緊迫使年末許多項(xiàng)目資金不能及時(shí)撥付到位,只能推延到下年,使得結(jié)轉(zhuǎn)下年收入增大。上解支出數(shù)同樣要到年底才能確定。兩個(gè)因素疊加,造成上級(jí)的轉(zhuǎn)移性支付凈量難以準(zhǔn)確估量,無(wú)法將上級(jí)政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量準(zhǔn)確編入下年預(yù)算有關(guān)功能科目。

同時(shí),隨著改革深入,應(yīng)逐步擴(kuò)大地方的科目設(shè)置自主權(quán)。如果缺乏科目設(shè)置自主權(quán),會(huì)導(dǎo)致地方大量獨(dú)特的公共服務(wù)無(wú)法被準(zhǔn)確估量,減少了政府透明度,為公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)帶來(lái)障礙。

4.部門決算報(bào)表(科目)與部門預(yù)算報(bào)表(科目)有出入

部門預(yù)算有政府采購(gòu)預(yù)算表、增量資產(chǎn)表、存量資產(chǎn)情況表,而這些表在部門決算表中都沒(méi)有設(shè)置。另外,預(yù)算報(bào)表科目與決算報(bào)表科目也有不同,預(yù)算報(bào)表支出按“基本支出”、“項(xiàng)目支出”編制,決算報(bào)表支出按“行政事業(yè)類收入”編制。預(yù)算報(bào)表收入預(yù)算按“預(yù)算撥款”下的“一般預(yù)算”編制,決算報(bào)表收入預(yù)算按“行政事業(yè)單位收入”編制?？趶缴厦娴牟町?造成了預(yù)、決算數(shù)據(jù)源頭的不銜接。

三、完善政府收支分類改革體制的政策建議

1.進(jìn)一步加強(qiáng)部門預(yù)算管理

部門預(yù)算改革是政府收支分類改革的基礎(chǔ),而政府收支分類改革又有助于實(shí)現(xiàn)收入預(yù)算編制的系統(tǒng)化,有利于加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位非稅收入的管理,它們之間相輔相成。只有在編制部門預(yù)算時(shí)就緊緊圍繞新的收支體系,才能從根本上保證政府收支分類改革的深入進(jìn)行。逐步將條件成熟的行政事業(yè)性收費(fèi)全部納入預(yù)算管理,維護(hù)預(yù)算完整性,部門支出實(shí)行預(yù)算制,各項(xiàng)非稅收入要嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理,部門和單位所有收入和支出全部納入部門預(yù)算統(tǒng)籌安排。要及時(shí)對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行清理,及時(shí)修改行政單位的財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度。協(xié)調(diào)預(yù)算報(bào)表科目和決算報(bào)表科目的一致性,統(tǒng)一部門預(yù)算和決算的指標(biāo),這樣也便于對(duì)比分析,為日后統(tǒng)一財(cái)務(wù)軟件做好準(zhǔn)備,也可以極大地減輕財(cái)務(wù)人員的負(fù)擔(dān)。

2.考慮將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府預(yù)算和會(huì)計(jì)管理

收付實(shí)現(xiàn)制以資金實(shí)際收到和付出行為期間,來(lái)考核支出績(jī)效,這就可能發(fā)生承擔(dān)了還款責(zé)任,卻未享有支出成果,或產(chǎn)生了支出成果,卻沒(méi)承擔(dān)還款義務(wù)等情況,使得績(jī)效考核結(jié)果失真,對(duì)被考核人、部門不公平。權(quán)責(zé)發(fā)生制強(qiáng)調(diào)特定預(yù)算和會(huì)計(jì)期間內(nèi)的權(quán)益與責(zé)任,因而對(duì)準(zhǔn)確核定政府實(shí)際運(yùn)作成本、真實(shí)反映政府資產(chǎn)負(fù)債情況,對(duì)合理評(píng)價(jià)政府部門的績(jī)效、防止出現(xiàn)責(zé)任和效果不匹配現(xiàn)象等,都具有十分重要的意義,因此,應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變。

3.根據(jù)政府收支分類改革情況,刪除有關(guān)項(xiàng)目類型劃分內(nèi)容