從建筑業(yè)法律體系的立法現(xiàn)狀看中國《建筑法》的若干缺陷及其完善

郝 靜 楊洪勝

摘要:在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期,1998年實(shí)施的《建筑法》在指導(dǎo)建筑業(yè)改革與發(fā)展過程中發(fā)揮了十分重要的作用,然而面對(duì)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢和新問題,卻有諸多不適應(yīng)的情況。因此,我們試圖從中國建筑業(yè)法律體系立法現(xiàn)狀角度,分析中國《建筑法》存在的缺陷,并提出若干完善設(shè)想。

關(guān)鍵詞:《建筑法》;建筑業(yè);法律體系

中圖分類號(hào):DF417文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)15-0089-02

一、中國建筑業(yè)法律體系的立法現(xiàn)狀

建筑業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè),就業(yè)容量大,產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高,全社會(huì)50%以上固定資產(chǎn)投資要通過建筑業(yè)才能形成新的生產(chǎn)能力或使用價(jià)值,建筑業(yè)增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%。建筑業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和節(jié)地節(jié)能節(jié)水節(jié)材水平,在很大程度上影響并決定著中國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變和未來國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的速度與質(zhì)量。建筑業(yè)接納了農(nóng)村近1/3的富余勞動(dòng)力就業(yè),在解決三農(nóng)問題上發(fā)揮著重要的作用[1]。在經(jīng)濟(jì)全球化、發(fā)展國際化、交易市場化的浪潮推動(dòng)之下,中國構(gòu)建了以《建筑法》為核心的建筑領(lǐng)域法律體系。

《建筑法》出臺(tái)后,1999年《合同法》頒布實(shí)施,第十六章專章規(guī)定了“建設(shè)工程合同”,從“合同”角度規(guī)范了建設(shè)工程合同各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù);2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》將工程建設(shè)項(xiàng)目列為強(qiáng)制招標(biāo)的范圍,從建設(shè)工程合同“要約邀請、要約承諾的特殊性”角度規(guī)范了建設(shè)工程招投標(biāo)各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。

此后,為了進(jìn)一步貫徹實(shí)施《建筑法》,國務(wù)院又相繼出臺(tái)了兩部行政法規(guī)。2000年1月30日《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》正式實(shí)施,為加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的管理,保證建設(shè)工程質(zhì)量提供了法律依據(jù);2000年9月25日《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》正式實(shí)施,為加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)活動(dòng)的管理,保證建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)質(zhì)量提供了法律依據(jù)。至此,中國的建筑法律體系基本建構(gòu)完成。

當(dāng)然,中國還積極從政策層面,推進(jìn)建筑領(lǐng)域制度的發(fā)展和完善。2005年8月建設(shè)部等六部委出臺(tái)《關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》,明確了建筑業(yè)的改革與發(fā)展目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的具體措施[1];2006年3月,十屆全國人大四次會(huì)議通過《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》,強(qiáng)調(diào)提高自主創(chuàng)新能力,是保持經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展的重要支撐,是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的重要支撐,是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要支撐[2];隨后,建設(shè)部出臺(tái)《建設(shè)事業(yè)“十一五”規(guī)劃綱要》,提出了建筑業(yè)改革與發(fā)展的六大目標(biāo)[3]。這些政策的出臺(tái),為中國建筑法律規(guī)范制度的發(fā)展與完善指明了方向。

二、中國《建筑法》的若干缺陷分析

1.調(diào)整范圍過窄,與配套規(guī)范不協(xié)調(diào)。《建筑法》第2條第2款規(guī)定,“本法所稱建筑活動(dòng),是指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動(dòng)。”此規(guī)定將《建筑法》的調(diào)整范圍局限于“建筑活動(dòng)”,而非“建設(shè)工程”;而且是“建筑活動(dòng)”中的“房屋建筑”,而不能涵蓋包括水利建筑、道路建筑、橋梁建筑等在內(nèi)的所有建筑活動(dòng),因此就無法對(duì)房屋建筑工程之外的其他專業(yè)工程進(jìn)行調(diào)整,加劇了建設(shè)行業(yè)管理的分割局面。

再者,從宏觀上看《建筑法》的調(diào)整范圍過窄也導(dǎo)致與行政法規(guī)、地方性法規(guī)的不協(xié)調(diào),造成整個(gè)建筑業(yè)法律體系的內(nèi)在無序性。例如,《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》都是調(diào)整“建設(shè)工程”的法律規(guī)范,其調(diào)整范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《建筑法》的調(diào)整范圍,然而這兩部行政法規(guī)又是典型根據(jù)《建筑法》制定的配套法規(guī)。根據(jù)行政法原理,作為執(zhí)行性行政立法不得創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[4],而調(diào)整范圍的擴(kuò)大,無疑是新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的創(chuàng)制,顯然有悖行政法原理。

2.制度缺位,難以適應(yīng)建筑業(yè)發(fā)展的新態(tài)勢。第一,某些建設(shè)工程中介服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)制。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,社會(huì)分工日益細(xì)化,反映在建筑業(yè)即是建設(shè)工程的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)由無到有、由少到多、由弱到強(qiáng)的發(fā)展態(tài)勢。目前,建設(shè)工程中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),它們在建筑業(yè)活動(dòng)中發(fā)揮的作用越來越顯著,然而規(guī)范其活動(dòng)的主要靠原建設(shè)部的部門規(guī)章。在《建筑法》中,除了“工程監(jiān)理”方面有所規(guī)定之外,其他中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律層面監(jiān)管制度處于缺位狀態(tài),造成中介服務(wù)市場比較混亂。

第二,工程款支付缺乏保障制度。拖欠工程款問題是目前建筑業(yè)管理的一顆毒瘤,造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和惡劣的社會(huì)影響。之前,由于沒有一套合理、有效的保障制度,承包商很難通過法律手段來追索工程款,從業(yè)人員也難以通過正當(dāng)手段獲得自己的工資。2004年財(cái)政部、建設(shè)部聯(lián)合頒布了《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》,建設(shè)部也出臺(tái)了治理拖欠工程款的一系列措施。但總體上說,法律規(guī)范效力等級(jí)偏低,且尚未對(duì)拖欠工程款現(xiàn)象予以有效根除。

3.制度障礙,制約建筑業(yè)進(jìn)一步深入發(fā)展?！吧鐣?huì)變化,從典型意義上講,要比法律變化快?！盵5]《建筑法》出臺(tái)已有十余年,時(shí)過境遷,當(dāng)時(shí)的立法環(huán)境已有很大的變化,當(dāng)時(shí)立法者設(shè)置某項(xiàng)制度的合理性因素可能已不復(fù)存在;相反,可能該項(xiàng)制度已成為建筑業(yè)發(fā)展的障礙。

第一,工程總承包和項(xiàng)目管理承包存在制度障礙,制約建筑業(yè)與國際市場接軌。從現(xiàn)代建筑業(yè)發(fā)展的趨勢來看,推行工程總承包和工程項(xiàng)目管理是深化中國工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式的改革,提高工程建設(shè)管理水平,保證工程質(zhì)量和投資效益,規(guī)范建筑市場秩序的重要措施。但是在起草《建筑法》的過程中,考慮到中國當(dāng)時(shí)正處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡中,業(yè)主的很多行為還不規(guī)范。因而,通過提倡總承包同時(shí),禁止“平行發(fā)包”,以減少一個(gè)工程項(xiàng)目中承包商的數(shù)量,從而達(dá)到減少業(yè)主在發(fā)包過程中不正當(dāng)行為的機(jī)會(huì)。但是,隨著科技的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展,許多大型的、復(fù)雜的工程應(yīng)運(yùn)而生。由此工程的主體結(jié)構(gòu)的施工難度已經(jīng)超出了總承包單位現(xiàn)有的施工能力,如果不進(jìn)行分包則可能無法施工。因此,亟待解決此項(xiàng)制度障礙。

第二,聯(lián)合承包資質(zhì)等級(jí)認(rèn)定存在制度障礙,不利于社會(huì)資源的優(yōu)化配置。《建筑法》規(guī)定,聯(lián)合承包工程按照資質(zhì)等級(jí)低的單位的業(yè)務(wù)許可范圍承攬工程,成為目前聯(lián)合承包方式發(fā)展的主要制度障礙。立法者制定該項(xiàng)制度的初衷,主要是防止企業(yè)借聯(lián)合承包之名,行掛靠和轉(zhuǎn)包行為之實(shí)。然而,企業(yè)選擇聯(lián)合承包的主要目的恰恰是希望通過聯(lián)合承包解決資質(zhì)不全面的障礙,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)和共同發(fā)展。顯然,聯(lián)合承包資質(zhì)等級(jí)認(rèn)定的制度規(guī)定,限制了不同資質(zhì)等級(jí)企業(yè)的聯(lián)合承包,也不符合建設(shè)工程日益復(fù)雜化、大型化發(fā)展趨勢對(duì)承包企業(yè)的要求。

三、中國《建筑法》的若干完善設(shè)想

第一,修正立法目的,拓展調(diào)整范圍,完善整體架構(gòu)?！督ㄖā繁仨毐M快與WTO接軌,同時(shí)也吸取其他國家建筑業(yè)立法的經(jīng)驗(yàn),將現(xiàn)有的《建筑法》第1條立法目的,修正為“為了加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程的監(jiān)督管理,維護(hù)建筑市場秩序,保障建設(shè)工程的質(zhì)量和安全,促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展,制定本法;”將第2條調(diào)整范圍,拓展為“建設(shè)工程”包括土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程,“建設(shè)工程活動(dòng)”包括建筑工程的立項(xiàng)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、使用、維護(hù)等全部階段。進(jìn)而,使得《建筑法》在整體架構(gòu)上有質(zhì)的變化,成為統(tǒng)帥、協(xié)調(diào)建筑業(yè)法律體系的基礎(chǔ)法。

第二,設(shè)專章規(guī)定“建設(shè)工程中介服務(wù)機(jī)構(gòu)”。該章包括若干節(jié):工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)等;每節(jié)針對(duì)不同中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn),對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理制度,中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定。

第三,完善工程款支付制度。首先在源頭上,建議在《建筑法》中確立“建設(shè)工程不得由承包單位帶資、墊資、墊款進(jìn)行施工”的強(qiáng)制性規(guī)定,減少房地產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生,進(jìn)而緩解拖欠工程款的現(xiàn)象,并且與《合同法》第286條的工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)規(guī)定相協(xié)調(diào)。其次,確立工程款支付擔(dān)保制度。具體可包括投標(biāo)保證擔(dān)保、承包履約保證擔(dān)保、工程款支付保證擔(dān)保、勞務(wù)分包付款保證擔(dān)保、勞務(wù)分包履約保證擔(dān)保、預(yù)付款保證擔(dān)保和保修金保證擔(dān)保等,以保障建設(shè)工程的順利實(shí)施,維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

第四,修正工程總承包和項(xiàng)目管理承包相關(guān)條款。從市場的實(shí)際出發(fā),有必要將《建筑法》中所要求的“施工總承包的建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須有總承包單位自行完成”的概念進(jìn)行重新的確認(rèn)。建議在法條中對(duì)施工總承包和工程總承包區(qū)別對(duì)待,對(duì)執(zhí)行工程總承包的工程的主體結(jié)構(gòu)的施工不作約束;而施工總承包的工程主體結(jié)構(gòu)的施工仍需自行完成,但勞務(wù)分包除外。這樣既可以有效地避免工程的轉(zhuǎn)包,同時(shí)又可以促進(jìn)國內(nèi)建筑市場與國際的接軌。有必要指出的是,再分包過程中的不規(guī)范行為,不是“再分包”方式本身的問題,而是如何嚴(yán)格貫徹再分包過程中“必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可”等程序的問題。

第五,修正聯(lián)合承包資質(zhì)等級(jí)認(rèn)定相關(guān)條款。《建筑法》應(yīng)實(shí)行聯(lián)合共同承包的制度,標(biāo)準(zhǔn)可修改為只要不同的企業(yè)具有完成各自承擔(dān)施工任務(wù)的能力就可以參加投標(biāo)。

以上,是筆者對(duì)中國《建筑法》存在部分問題的完善“設(shè)想”。實(shí)際上,中國《建筑法》的完善應(yīng)是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要針對(duì)中國建筑業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢,不僅對(duì)《建筑法》本身?xiàng)l文予以完善,而且還要對(duì)中國建筑業(yè)法律體系進(jìn)行總體設(shè)計(jì)、修正和完善。

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