論行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的規(guī)制

張建朝

摘要:行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政管理的客觀需要,它的存在有效地提高了行政效率。然而,其自身固有的特性和缺陷又決定了對(duì)其進(jìn)行控制的必要,以達(dá)到行政法治的目的。行政程序可以彌補(bǔ)成文法的不足,對(duì)行政自由裁量權(quán)具有規(guī)范、均衡公正與效率的價(jià)值,對(duì)促進(jìn)行政自由裁量權(quán)合理運(yùn)行具有積極的意義。

關(guān)鍵詞:行政程序;行政自由裁量權(quán);程序公正;效率

中圖分類號(hào):D73/31文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)15-0248-02

一、行政自由裁量權(quán)存在的必要性

所謂自由裁量權(quán),有的學(xué)者認(rèn)為,“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在處理具體事務(wù)時(shí),可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒?是自由裁量的行政措施。”[1]有的學(xué)者認(rèn)為,“行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi),基于行政的目的,自由斟酌,自由選擇而做出一定的具體行政行為。”[2]從各個(gè)學(xué)者的表述中不難看出:他們對(duì)行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵理解是一致的,即行政主體在權(quán)限范圍內(nèi),行政權(quán)力缺乏羈束性情況下,便宜行使的權(quán)力。但對(duì)行政自由裁量權(quán)的外延范圍確定持有不同的觀點(diǎn),即有的學(xué)者將其限定在執(zhí)法領(lǐng)域,有的將其擴(kuò)展到立法領(lǐng)域,有的則沒有明確說明。在此,筆者將行政自由裁量權(quán)限定于執(zhí)法領(lǐng)域,將其運(yùn)行作為一種具體行政行為來研究。在實(shí)踐過程中其積極意義主要表現(xiàn)如下:

1.行政管理對(duì)象的廣泛性、復(fù)雜性以及環(huán)境的多變性是其存在的前提。新世紀(jì)的到來,經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn),科學(xué)技術(shù)日新月異,從各個(gè)領(lǐng)域深刻地影響、改變了社會(huì)的生產(chǎn)生活方式,使得行政管理活動(dòng)的范圍與強(qiáng)度不再局限于傳統(tǒng)的領(lǐng)域中,進(jìn)而滲透到社會(huì)管理的方方面面。面對(duì)紛繁復(fù)雜、急劇變化的社會(huì)環(huán)境,行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性日益增強(qiáng)。因此,在事實(shí)上和法律上必須承認(rèn)行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自由決定以作出公正而恰當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力,即行政自由裁量權(quán)[3]。

2.彌補(bǔ)成文法不足,實(shí)現(xiàn)行政管理高效率的訴求,離不開行政自由裁量權(quán)。由于成文法僅為原則性、大綱性的規(guī)定,條文有限;也因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)并非常年開會(huì),立法程序繁瑣,法律一旦規(guī)定,不便輕易修改,具有相當(dāng)?shù)墓潭ㄐ訹4]。但是,社會(huì)現(xiàn)象復(fù)雜多變,新事物、新現(xiàn)象層出不窮,有限而固定的成文法很難適應(yīng)實(shí)際生活的需要。同時(shí),法治和高效的原則又不容放棄,要充分調(diào)動(dòng)執(zhí)法者的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)象作出迅速的反應(yīng),就必須保證行政執(zhí)法者在合法的前提下享有廣泛的行政自由裁量權(quán),彌補(bǔ)成文法的局限性,提高行政管理效率。

二、行政自由裁量權(quán)的負(fù)效應(yīng)

任何事物都是一分為二的,一方面,行政自由裁量權(quán)彌補(bǔ)了成文法的不足,提高了行政管理效率;另一方面,廣泛的行政自由裁量權(quán)的行使,在缺乏程序約束及必要的監(jiān)督下,導(dǎo)致了行政自由裁量權(quán)的濫用,對(duì)行政法治構(gòu)成威脅。其具體表現(xiàn)在:

1.濫用職權(quán)。行政主體行使職能時(shí),出于非正當(dāng)?shù)哪康?背離法律、法規(guī)的原則和精神,“形神分離”式的執(zhí)法。(1)以全謀私,在實(shí)施具體行政行為時(shí),利用職權(quán)實(shí)現(xiàn)個(gè)人的目的,為自己及相關(guān)利害人謀私。(2)武斷專橫,在執(zhí)行任務(wù)時(shí),恣意武斷,不考慮實(shí)際情況的可行行性,輕率地作出處理決定。(3)具體方式的濫用,如濫用、亂用刑具,對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行威脅、捆打等違法行為。

2.處罰顯失公平。在行使行政自由裁量權(quán)時(shí),違背法治合理性原則,沒有做到公正、客觀、合理。(1)畸輕畸重,指對(duì)同一案件而言,行政處罰與行政相對(duì)人的違法程度不成比例,情節(jié)輕度,處罰明顯較重;情節(jié)嚴(yán)重的,卻給予了較輕的處罰。(2)同責(zé)不同罰或不同責(zé)同罰,即行政相對(duì)人違法責(zé)任相同或相似,處罰卻明顯不一致;而不同違法程度的行政相對(duì)人,卻給予了相同程度的處罰,帶有明顯“內(nèi)部裁量”的傾向。(3)由于行政執(zhí)法者對(duì)法律的錯(cuò)誤理解,從而作出不當(dāng)?shù)男姓杂刹昧啃袨椤?/p>

3.具體的行政不作為。即在執(zhí)法實(shí)踐中,應(yīng)該采取行政作為的卻沒有采取行動(dòng),拖延、拒絕履行法定職責(zé),使行政相對(duì)人的權(quán)益處于不確定或危害的狀態(tài)中。其主要存在于二種行政行為:(1)行政許可行為;(2)行政保護(hù)行為。對(duì)此二類行為,有點(diǎn)明文規(guī)定了其時(shí)限,有點(diǎn)則沒有明確的說明,但無論在任何的情況下,行政主體都應(yīng)該從效率出發(fā),及時(shí)、合理地履行職責(zé),保護(hù)相對(duì)人的利益。在實(shí)踐中,出于某種不正當(dāng)動(dòng)機(jī),具體行政不作為現(xiàn)象大有存在。

三、行政程序在規(guī)制行政自由裁量權(quán)過程中的價(jià)值體現(xiàn)

行政自由裁量權(quán)的運(yùn)作方式表明,行政自由裁量權(quán)的負(fù)效應(yīng)是因?yàn)樗拿撥壔蚰嫦蜻\(yùn)行的結(jié)果。行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置一種安全的運(yùn)行模式?！俺绦虻膶?shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化,其一切布置是為了限制恣意,專斷和(任意)裁量?！盵5]在行政管理活動(dòng)實(shí)踐中行政程序的價(jià)值主要體現(xiàn)如下:

1.保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利,保證行政過程公正,實(shí)現(xiàn)程序正義。行政程序一旦法律化,行政主體在選擇行為方式、方法、步驟時(shí)就必須遵循程序規(guī)定,即按照法定程序的方式、方法、步驟去作為,否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[6]。同時(shí),作為權(quán)力客體的行政相對(duì)人有權(quán)力要求行政主體按法定程序作為,從而形成了對(duì)正確行使行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督,遏制了行政自由裁量權(quán)的濫用,有效地保護(hù)了行政相對(duì)人的權(quán)利。

英國有句古老的諺語“遲來的正義為非正義”,行政程序的設(shè)定可以對(duì)行政自由裁量權(quán)起到前導(dǎo)控制作用,有效避免了以行政救濟(jì)等方式的事后控制,及時(shí)地保護(hù)了行政相對(duì)人的權(quán)利,保證了行政過程的公正,實(shí)現(xiàn)了程序正義。

2.有效整合行政資源,提高行政效率。管理活動(dòng)從某種角度可以劃分為二類活動(dòng):(1)程序性管理活動(dòng),即指有章可循,照章運(yùn)作便可取得預(yù)想效果的管理活動(dòng)。(2)非程序性管理活動(dòng),即指無章可循,需要邊運(yùn)作邊探討的管理活動(dòng)。同時(shí),我們可以充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性對(duì)管理活動(dòng)的規(guī)律加以認(rèn)識(shí)把握,把非程序管理活動(dòng)轉(zhuǎn)化為程序性管理活動(dòng),以降低環(huán)境的復(fù)雜性、不確定性對(duì)管理活動(dòng)的沖擊,確保管理活動(dòng)高效、有序地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。任何管理活動(dòng)的實(shí)施都需要消耗一定的人力、物力、財(cái)力等各方面資源,包括管理本身成本和機(jī)會(huì)成本二大部分。行政管理活動(dòng)也不例外,在資源有限的前提下,行政程序作為行政過程客觀規(guī)律的法律化,以法律的方式規(guī)定了內(nèi)在賦有經(jīng)濟(jì)邏輯和宗旨的方法、方式、步驟,降低了行政成本,實(shí)現(xiàn)了對(duì)有限資源的有效整合。同時(shí),行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的事前控制,把一切不當(dāng)行政自由裁量行為消滅在萌芽狀態(tài),避免了事后控制,消除了行政自由裁量的錯(cuò)誤成本,保證了行政活動(dòng)的確定性,有利于行政管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn),切實(shí)提高行政管理效率。

四、行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)規(guī)制制度的建設(shè)

任何行政權(quán)的行使都不能脫離一定事實(shí)上的方式、步驟和時(shí)限構(gòu)成的時(shí)空范圍。因此,沒有行政程序就不存在行政權(quán)具體運(yùn)作。由于行政自由裁量權(quán)的重要性和內(nèi)容不同,權(quán)利性質(zhì)各異,所以行政自由裁量權(quán)的行使不可能只有一個(gè)通用的程序規(guī)則。在此,筆者認(rèn)為,行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)規(guī)范制度的構(gòu)建應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行:

1.重視時(shí)效制度,發(fā)揮行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)效率作用。所謂的時(shí)效制度是對(duì)行政法律關(guān)系主體雙方的行為給予時(shí)間上的限制,以保證行政效率和當(dāng)事人合法權(quán)益的程序制度。各國在行政程序行政立法中都毫無保留地在行政程序各個(gè)階段規(guī)定了時(shí)效制度。中國也不例外,可見時(shí)效制度在行政活動(dòng)中的重要性,所謂行政效率即行政活動(dòng)的生命,這么講一點(diǎn)也不夸張。

2.優(yōu)化中立制度,發(fā)揮行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)公正作用。自然公正原則重要的信條之一:任何人都不得當(dāng)自己的法官。因此,當(dāng)行政主體在行使行政自由裁量權(quán)時(shí),因其與所處理的法律事務(wù)有利益關(guān)系,為保證實(shí)體處理結(jié)果和程序進(jìn)展的公正性,應(yīng)當(dāng)回避。其作為自然正義理論重要原則之一的中立制度對(duì)避免行政自由裁量異化,保障公正起著十分重要的作用

3.完善聽證制度,發(fā)揮行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)監(jiān)督作用。所謂聽證制度,即行政主體在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽證權(quán)利,行政相對(duì)人隨之向行政主體表達(dá)意見,提供證據(jù),以及行政主體聽取意見,接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度[7]。中國在1996年《行政處罰法》中正式確立了聽證制度,第32條規(guī)定,行政主體對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施處罰時(shí),相對(duì)人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯,行政主體應(yīng)該認(rèn)真聽取,核實(shí)行政相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和論據(jù),采納成立的意見,行政主體不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。

此項(xiàng)制度真正體現(xiàn)了行政相對(duì)人的主體性和參與的平等性;同時(shí),對(duì)行政機(jī)關(guān)作出公正決定提供了程序保障,通過行政相對(duì)人對(duì)行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督,保證行政自由裁量的合理性。

4.健全信息公開制度,發(fā)揮行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)透明作用。信息公開制度是指凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的,只要是不屬于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍,都應(yīng)該一律向社會(huì)公開,依法允許公眾查詢、復(fù)制。中國的法律法規(guī)尚無對(duì)情報(bào)公開制度統(tǒng)一、明確、詳細(xì)的規(guī)定,但有關(guān)法律已作了部分規(guī)定,如《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定,對(duì)違法行為給予行政處罰的決定,必須予以公布,未經(jīng)公布的決定,不得作為行政處罰的依據(jù)。

此項(xiàng)制度增加了行政透明度,擴(kuò)大了民主參與的途徑,有利地扼制了行政自由裁量權(quán)的濫用和腐敗的產(chǎn)生。

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[責(zé)任編輯陳鳳雪]