論土地征收應(yīng)當(dāng)對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償

武光太

摘要:土地征收問題已成為中國現(xiàn)今最主要的社會問題之一。土地征收補償存在的弊端是引起土地征收問題的主要原因。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)的確定,對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償不僅將有助于解決中國的土地征收補償問題,而且也體現(xiàn)了對公民財產(chǎn)權(quán)利的保護。

關(guān)鍵詞:土地征收;補償;土地承包經(jīng)營權(quán)

中圖分類號:F294.1文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0045-02

一、土地承包經(jīng)營權(quán)的概念

土地承包經(jīng)營權(quán),是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對集體所有或國家所有由集體經(jīng)濟組織長期使用的農(nóng)業(yè)土地采取家庭承包、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商的方式承包,依法對所承包的土地進行占有、使用、收益的權(quán)利、土地承包經(jīng)營權(quán)是中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物,對于促進中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了重大的推動作用。《民法通則》第81條正式確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),并將該權(quán)利置于第五章第一節(jié)“財產(chǎn)所有權(quán)與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)“之中。1988年《土地管理法》第12條規(guī)定,“集體所有的土地……可以由集體或者個人承包經(jīng)營,從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營土地的集體或者個人,有保護和按照承包合同規(guī)定用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護?！?988年的《土地管理法》第14條再次確認了這一規(guī)定。2003年3月1日施行的《農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營權(quán)作了更詳盡、科學(xué)的規(guī)定,也標(biāo)志著中國土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度的完善。

二、對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償?shù)目赡苄浴恋爻邪?jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

(1)從土地承包經(jīng)營權(quán)的連帶性上看,土地承包經(jīng)營權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包,不具有物權(quán)性質(zhì)。(2)從承包人與土地所有者的關(guān)系上看,是聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系。(3)從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來看,承包人不能自主轉(zhuǎn)讓。(4)如果農(nóng)民承包的是國家所有而集體使用的土地,那么在集體擁有土地使用權(quán)的土地上再設(shè)定一個具有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán),在理論上可能說不過去。(5)在農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)包的情況下。轉(zhuǎn)包人擁有的是土地承包經(jīng)營權(quán),那么在一塊土地上設(shè)定有兩個土地承包經(jīng)營權(quán)是不是有問題[1]。

學(xué)者們認為,土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)的理由有如下幾點:

(1)土地承包經(jīng)營權(quán)是民法通則第5章第1節(jié)所直接規(guī)定的權(quán)利,并且學(xué)界通常認為該節(jié)是對物權(quán)制度所作的規(guī)定。(2)承包人對所承包的土地有在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)直接控制、利用的權(quán)利。(3)土地承包經(jīng)營權(quán)是具有排他性的財產(chǎn)權(quán)[1]。

我們認為,土地承包經(jīng)營權(quán)在開始設(shè)立時,是想把他作為物權(quán)來設(shè)立,但是實質(zhì)上它具有很大的債權(quán)特征,但是土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)一直在向物權(quán)轉(zhuǎn)變,物權(quán)的特征也越來越明顯。有以下幾點理由:

1.認為土地承包經(jīng)營權(quán)具有聯(lián)產(chǎn)的性質(zhì)是不能成立的。土地承包經(jīng)營權(quán)具有聯(lián)產(chǎn)的性質(zhì)是指“承包人在承包土地上種什么、種多少、達到什么產(chǎn)量都是土地承包經(jīng)營權(quán)的對應(yīng)義務(wù)。”但是,筆者認為這在土地承包經(jīng)營權(quán)建立的早期確實如此,國家對農(nóng)業(yè)的管理帶有很濃厚的計劃經(jīng)濟色彩,管制的比較多。但是,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,國家對農(nóng)業(yè)更多采取的是市場調(diào)控的手段。農(nóng)民種地不再受到很多限制。

2.我們認為,土地承包經(jīng)營權(quán)的承包合同與其他的承包合同如建筑承包合同是有很大區(qū)別的。農(nóng)民根據(jù)承包合同取得的是對土地的控制和使用權(quán)。而其他承包合同則不是。比如建筑承包合同,承包人只是完成一定的經(jīng)營目標(biāo),比如承包建設(shè)A樓一棟,承包人的義務(wù)就是按照要求把A樓完工,他的權(quán)利只是取得報酬而已。

3.有人認為,土地承包經(jīng)營權(quán)不能轉(zhuǎn)讓,而恰恰相反,不管在現(xiàn)實中還是立法上土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓逐漸在得到承認?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃就是很好的證明。

2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》實際上把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)進行了規(guī)定,確立了發(fā)包方與承包方的權(quán)利、義務(wù);立法機關(guān)的立法說明中也明確將土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化作為立法目的。

二、對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償?shù)目赡苄浴恋爻邪?jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

1.對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償可以提高土地征收的補償費用。由于中國現(xiàn)今規(guī)定的土地補償費用標(biāo)準(zhǔn)低、補償范圍窄,所以土地補償費用也相對較低,嚴重影響了失地農(nóng)民的生活水平。

中國土地管理法關(guān)于土地征收補償?shù)囊?guī)定主要集中在第47條,該條規(guī)定征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍,征用耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費用標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。雖然該條第6款的前半段規(guī)定“依照本條第2款的規(guī)定,支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需安置的農(nóng)民保持原生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補助費。”但是,在該條款的后半段又規(guī)定,“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍?！?/p>

2.在國外和中國臺灣地區(qū)土地征收時要對他物權(quán)進行補償?shù)?。如中國臺灣地區(qū)2000年頒布實行的《土地征收條例》第36條規(guī)定,“被征收之土地或建筑改良物原設(shè)定之他項權(quán)利因征收而消滅,其款項計算,該管直轄市或縣(市)主管機關(guān)通知當(dāng)事人限期自行協(xié)議,再依其協(xié)議結(jié)果代為清償;協(xié)議不成者,其補償費依第26條規(guī)定辦理?！笨梢娫谥袊_灣地區(qū),被征收的土地或建筑改良物原設(shè)定他項權(quán)利也是需要進行補償?shù)?。在中國臺灣地區(qū),土地上他項權(quán)利補償,共分為兩種:

(1)當(dāng)需用土地人為土地所有人時,而土地上設(shè)有他項權(quán)利時,應(yīng)對他項權(quán)利進行補償,對他項權(quán)利進行補償?shù)脑瓌t與法律規(guī)定的征收土地時對土地所有權(quán)進行補償?shù)脑瓌t是一樣的。(2)當(dāng)需用土地人為非土地所有權(quán)人時,因征收而使他項權(quán)利滅失時,需用土地人對他項權(quán)利人應(yīng)進行補償[2]。

在德國,屬于征收客體的財產(chǎn)范圍包括,“凡是屬于基本法第14條第1款第一句保護范圍,并且因此屬于該條第3款規(guī)定的私權(quán)利中具有財產(chǎn)價值的所有權(quán)利以及特定條件下公權(quán)利中具有財產(chǎn)價值的權(quán)利?！盵3]

3.對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償?shù)牧硪粋€優(yōu)點是可以直接保障失地農(nóng)民的權(quán)利。主要體現(xiàn)在以下兩點之中。首先,對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償,因為土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶自己所有,可以由農(nóng)戶與土地征收單位對土地征收補償費用直接進行協(xié)商?；蛘哂纱磙r(nóng)戶的村委會或由農(nóng)戶選擇的代表與土地征收單位就土地征收補償費用進行協(xié)商,但是對土地征收補償費用協(xié)商的結(jié)果,需經(jīng)農(nóng)戶同意,因為農(nóng)戶是直接享有權(quán)利的人。而現(xiàn)在的土地征收補償費用,尤其是其中份額最大的土地補償費,由于土地是集體所有,現(xiàn)實中,往往是村委會與征地單位就補償費用進行協(xié)商。但是土地補償費并不是歸村委會自己所有,國土資源部2004年11月3日下發(fā)的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定,“按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則,土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配?！?/p>

其次,因為中國土地管理法規(guī)定,土地補償費應(yīng)支付給代表集體的村委會,由集體來安排人民生活,而這容易導(dǎo)致兩方面的問題。(1)只有每個人自己才最清楚自己需要的是什么,自己的決定才符合自己的利益。因此,村委會對土地補償費用的分配和使用不一定能夠最符合失地農(nóng)民的利益。而對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償,因為土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶自己的權(quán)利,所以對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償費用理所應(yīng)當(dāng)?shù)刂苯影l(fā)給農(nóng)戶自己。那么農(nóng)戶自己可以決定如何使用,這樣才是最好地保護農(nóng)民的利益。(2)由于法律規(guī)定土地補償費首先直接支付給村集體經(jīng)濟組織,這就為有些村委會成員吞并、貪污、挪用土地補償費用提供了可能性,嚴重地損害了被征地農(nóng)戶的利益。如貴州省安順市開發(fā)區(qū)龍井村支書、主任與會計在任職期間,將政府1994年和1997年征撥給該村的200萬元土地補償費存入某“基金會”,致使這筆錢血本無歸[4]。又如2004年4月下旬,湖北云夢縣曾店鎮(zhèn)人和村村民向該縣檢察院舉報,稱該村支部書記陶某,貪污孝襄高速公路給予人和村的土地補償費。檢察院經(jīng)深入調(diào)查查明:陶某利用職務(wù)之便,趁孝襄高速公路占用人和村土地和取土之機,截留補償費達2萬元,其中將應(yīng)該發(fā)給該村村民的土地補償費16 969元,實發(fā)105 227元,余款11 742元被其截留據(jù)為己有[5]。

四、小結(jié)

中國2003年3月1日實行的《農(nóng)村土地承包法》第16條第2款規(guī)定承包方享有“承包地被依法征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償。”但是這里并沒有直接規(guī)定是對承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償。

中國現(xiàn)在的集體所有權(quán)實際上已經(jīng)被名義化了?！巴恋爻邪ㄒ?guī)定,耕地的所有權(quán)屬于集體(村或村民小組),但國家‘賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),這種權(quán)利具體表現(xiàn)為農(nóng)戶對土地的所謂承保權(quán)。從法律條文上看,集體這個土地所有者的權(quán)利受到極大的限制。集體不擁有土地的收益權(quán)、抵押權(quán)。集體必須把耕地發(fā)包給農(nóng)戶使用并進行監(jiān)督。集體的義務(wù)也在于保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)利,甚至還要為農(nóng)民提供服務(wù),要保障政府土地規(guī)劃的落實。僅僅從法律條文上看,‘集體這個‘主體的權(quán)利和義務(wù)是不對稱的,它的義務(wù)多于它的權(quán)利。

綜上所述,中國以后在法律中不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)定對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償,而且對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償應(yīng)當(dāng)大于對集體所有權(quán)的補償,占主要的份額。

參考文獻:

[1]梁慧星.中國物權(quán)法研究[M].北京:法律出版社,1998:705-708.

[2]趙達文.土地征收與補償之研究[M].臺北:成文出版社,1981:21.

[3][德]漢斯·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾.行政法[M].高家偉,譯.北京:商務(wù)印書館,2002.

[4]http://news.sina.com.cn/s/259390.html.

[5]http://www.cnhubei.com/200406/ca490129.htm.

[責(zé)任編輯王建國]