當前農(nóng)村土地法流轉(zhuǎn)的制約因素與化解路徑

周镕基　皮修平　王　輝

摘要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的深化，是農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)嬗變的必然結(jié)果。目前湖南農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈加速趨勢，但仍存在觀念滯后影響流轉(zhuǎn)、市場機制不健全妨礙流轉(zhuǎn)、程序不規(guī)范制約流轉(zhuǎn)和損害農(nóng)民利益等諸多制約因素。要化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)制約因素，必須引導農(nóng)民解放思想、建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，培育中介組織，防止流轉(zhuǎn)過程中政府尋租，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的社會保障。

關鍵詞：湖南；土地流轉(zhuǎn)；制約因素；化解路徑

中圖分類號：F301.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291x(2009)12-0038-02

當前農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在實踐中出現(xiàn)了一些矛盾，主要表現(xiàn)在：小規(guī)模生產(chǎn)同規(guī)模經(jīng)營的矛盾；小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大生產(chǎn)的矛盾。解決這些矛盾的關鍵，在于實行農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，使用權(quán)歸轉(zhuǎn)入戶，只有這樣才能明確各產(chǎn)權(quán)主體關系，清晰界定權(quán)利和義務，從而促進農(nóng)用地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的放開，是政策法規(guī)條件日趨成熟的結(jié)果；是農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)嬗變的必然要求，也是建設中國特色社會主義現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。十七屆三中全會決議中將這一政策確定下來，將徹底打開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多元化之路。

一、當前湖南農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特征

近幾年來，隨著農(nóng)村土地承包三十年不變政策的落實，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)速度明顯加快。呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模擴大、形式多樣的特點。到2007年底，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積953.3萬畝，其中耕地流轉(zhuǎn)面積334.8萬畝，占家庭承包耕地面積的8％；林地流轉(zhuǎn)面積618.5萬畝，占林地總面積的3.24％。從流轉(zhuǎn)的形式看，一般有轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、人股等幾種，其中轉(zhuǎn)包占53％，租賃占24％，轉(zhuǎn)讓占11％?；Q占7％，入股占1％，其他形式占4％。從流轉(zhuǎn)的期限看，耕地流轉(zhuǎn)以1--3年期為主，占流轉(zhuǎn)面積的70％以上；林地流轉(zhuǎn)期限一般在十年以上，約占69％。

湖南農(nóng)地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)階段大約呈現(xiàn)如下特征：一是流轉(zhuǎn)形式日益豐富多樣。土地流轉(zhuǎn)由轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換等較為簡單的形式向土地股份合作制等形式發(fā)展。二是流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、步伐加快。土地流轉(zhuǎn)面積已達到953.3萬畝，流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地的8％。三是流轉(zhuǎn)范圍從主要經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的大中城市向欠發(fā)達地區(qū)全面擴展。四是土地流轉(zhuǎn)由單一的種糧向多種特色高效農(nóng)業(yè)及種養(yǎng)殖業(yè)方向發(fā)展，而且工商企業(yè)也大量參與進來。五是農(nóng)地流轉(zhuǎn)從無償流轉(zhuǎn)向有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。

二、當前湖南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

盡管湖南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了一些成績，但仍然存在認識上、機制上、操作上和體制上等諸多方面的制約農(nóng)村流轉(zhuǎn)的因素。

1農(nóng)民和基層干部認識和觀念的滯后影響著土地流轉(zhuǎn)。由于“戀土”情結(jié)及“守田為安”等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一些農(nóng)戶即使種不了、種不好也不愿轉(zhuǎn)出其農(nóng)用承包土地；同時因為農(nóng)業(yè)的比較利益低，一些農(nóng)戶即使種不夠，無田種也不愿轉(zhuǎn)入土地，不愿長期租賃；此外，基層干部特別是一些村組干部缺乏對土地流轉(zhuǎn)重要性的認識，沒把土地流轉(zhuǎn)作為一項重要工作去積極協(xié)調(diào)和幫助，而是無所作為，任其自然，使土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)無序、盲目運作的狀態(tài)。

2市場機制不健全妨礙了土地流轉(zhuǎn)。湖南農(nóng)土流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主，形式比較單一，流轉(zhuǎn)主要在鄰里和親戚之間進行，而且流轉(zhuǎn)的內(nèi)容簡單。由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。中介服務組織尚未建立，土地流轉(zhuǎn)市場還沒有形成，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評價缺乏依據(jù)，農(nóng)民咨詢沒有門路；鼓勵土地流轉(zhuǎn)的激勵機制尚未形成，沒有配套的政策措施；鄉(xiāng)村兩級引導和服務不到位，缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財”的能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門對土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒有完全落實到位，難以通過有效地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

3程序不規(guī)范制約了土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村雖早已存在，但大多數(shù)地區(qū)至今尚未建立起一套完整規(guī)范的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序。如有些農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)僅憑口頭協(xié)議，無任何書面合同，事后矛盾、糾紛時有發(fā)生；有些農(nóng)戶未事先向所在鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟合作組織提出書面申請，經(jīng)土地發(fā)包方同意就私自進行土地流轉(zhuǎn)交易，且事后也不進行匯報，以致造成農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)證書、土地清冊、實際承包面積和所處位置“四不相符”，擾亂了政府對農(nóng)用地的管理秩序。

4操作不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)嚴重損害了農(nóng)民利益。在現(xiàn)有體制下，由于存在分散的普通農(nóng)民談判能力較弱、信息不對稱等因素，出現(xiàn)了地方及基層政府侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在有的基層政府隨意改變土地承包關系，甚至用高壓手段和國家機器來強迫流轉(zhuǎn)，嚴重侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)；不擇手段與民爭利，把土地流轉(zhuǎn)作為增加財政收入來源和吃喝玩樂的小金庫，嚴重損害了農(nóng)民的利益；強行將農(nóng)戶的承包地長時間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營'嚴重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；為了大幅度地降低建設成本，并方便快捷地取得占用大量農(nóng)地之目的，以集體土地流轉(zhuǎn)機制或者入股制取代國家征地制；為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。

三、湖南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素的化解路徑

化解制約湖南農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素著重從以下幾方面入手：

1宣傳引導農(nóng)民解放思想，與時俱進。各級政府部門應提高認識，加強宣傳，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶傳統(tǒng)經(jīng)營觀念，在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的前提下，增強農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性、主動性，對農(nóng)村中業(yè)已形成的土地自發(fā)流轉(zhuǎn)行為進行規(guī)范并完善管理機制引導其步入健康合法的市場交易軌道。

2建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制。制定相應的規(guī)范操作程序，規(guī)定只要發(fā)生土地流轉(zhuǎn)，必須簽訂合同，且必須由村委會或村經(jīng)濟合作社備案，鎮(zhèn)鄉(xiāng)合同管理委員會鑒證，對涉及時間較長、面積較大的流轉(zhuǎn)合同規(guī)定要到相應的公證處進行公證。涉及全村農(nóng)戶利益的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)村民代表以上會議通過才能開展。同時，制定科學的土地流轉(zhuǎn)價格體系，切實保障農(nóng)民的利益。健全土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)承包合同管理部門的組織協(xié)調(diào)作用，加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，及時向農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道也建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務中心，為農(nóng)戶開展流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)后的各種服務。各地政府應出臺鼓勵開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)、龍頭企業(yè)建設農(nóng)產(chǎn)品原料基地等一系列政策意見，推進土地流轉(zhuǎn)。建議在各級土地管理部門內(nèi)部沒立土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，并賦予相應的管理職權(quán)，對土地的用途、項目、面積、價格等進行規(guī)范化管理，并對土地流轉(zhuǎn)過程實行監(jiān)管，提高工作透明度，使農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。

3培育中介組織，服務土地流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程的加快，進人二級市場交易農(nóng)地使用權(quán)數(shù)量將會急劇增加，這種信息不對稱的問題勢必影響生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。因此，有必要培育自主經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)獨立的土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從小范圍轉(zhuǎn)向大范圍，從臨時性、季節(jié)性轉(zhuǎn)向整體性、常年性。從單向性轉(zhuǎn)向綜合性，把土地使用權(quán)推向市場，建立土地流轉(zhuǎn)的長效機制。促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化重組。中介組織的主要功能是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡，及時登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息資料，定期公開對外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場需要雙方的相互聯(lián)系，在雙方協(xié)商一致前提下，中介組織幫助辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)；同時為承租者提供信貸、技術、物資等服務；妥善處理土地經(jīng)營過程中發(fā)生的矛盾和問題；切實維護土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權(quán)益，從而使土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實行“雙贏”?；诖耍F(xiàn)階段應建立的中介機構(gòu)包括：土地交易所，從事農(nóng)地入市、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議的代理登記，用途變更登記，審批及信息發(fā)布。

4完善政府職能，防止政府尋租。政府要對土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控，完善產(chǎn)權(quán)登記制度，建立科學的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。政府要建立約束政府行為過度干預的機制，準確定位政府在推進土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是運用行政手段去調(diào)整土地資源。與民爭利。

5完善社會保障，鞏固流轉(zhuǎn)成果。(1)讓農(nóng)民享有市民待遇。認真落實湖南省委提出的新型城市化戰(zhàn)略，提高大中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸納能力，加快農(nóng)民市民化進程。對進城農(nóng)民一旦具備長期穩(wěn)定的生存條件，就應在制度上使其真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，用城市制度平等解決、甚至傾斜支持解決他們的住房、社保、就業(yè)、子女就學等問題；對進城農(nóng)民在農(nóng)村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創(chuàng)新體制機制，完善資產(chǎn)處置辦法，幫助其完成進城落戶的資產(chǎn)積累。只有這樣，農(nóng)民進城后才不會有后顧之憂，才不會總想在農(nóng)村“留后路”。否則，農(nóng)村的存量土地無法盤活，土地規(guī)模經(jīng)營難以形成。(2)農(nóng)村內(nèi)部加快建立健全社會保障體系，逐步弱化農(nóng)村土地的福利性質(zhì)和社會保障功能，突出其生產(chǎn)發(fā)展和增收致富功能。切實落實好新型農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、五保供養(yǎng)、就業(yè)引導和最低生活保障等制度，加大對農(nóng)村困難群體的救濟扶助力度，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。

責任編輯王建國