農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐價值

靳呈偉　劉　玉

摘要：山東省諸城市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，堅持以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為基本目標(biāo)，致力于縮小城鄉(xiāng)差距；堅持以城鄉(xiāng)一體化為引導(dǎo)，致力于促成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新格局；通過讓社區(qū)承擔(dān)基層政府的部分職能，致力于促成基層政府的職能轉(zhuǎn)變和形象重塑。這種CA"政府主導(dǎo)、各方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)村”為指導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了顯著成效，其實踐具有重要的示范和參考價值，為新農(nóng)村建設(shè)提供了新思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；新農(nóng)村建設(shè)；價值

中圖分類號：F302.2文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X(2009)12-0032-02

2007年以來，山東省諸城市把全市的1257個行政村按照地域相近、規(guī)模適度、便于服務(wù)的原則統(tǒng)一規(guī)劃為208個社區(qū)。每個社區(qū)一般涵蓋五六個自然行政村，約1500戶居民，社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立在一個交通比較便利的村莊，服務(wù)相鄰的幾個村，服務(wù)半徑一般掌握在2公里以內(nèi)。主要為農(nóng)民提供三大類服務(wù)：一是基本公共服務(wù)，包括醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、勞動保障、社會救助、文化體育、司法調(diào)解、人口計生等；二是生產(chǎn)性服務(wù)，建立健全科技信息、生產(chǎn)資料、市場營銷服務(wù)體系；三是市場化的便民服務(wù)，包括便民超市、農(nóng)資超市、便民食堂、證件費用代辦代收點等便民服務(wù)項目。

截至2008年6月底，208個社區(qū)服務(wù)中心已全部建成并投入運行，全市70萬農(nóng)村居民全部納入到社區(qū)的“2公里服務(wù)圈”。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)注入了強大的推動力，其實踐具有重要參考價值。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)日趨實現(xiàn)

目前，中國城市和鄉(xiāng)村的基本公共服務(wù)遠沒有實現(xiàn)均等化。以社會保障為例，當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系建設(shè)大大滯后于城市。城市養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項基本社會保障建設(shè)起步早，已經(jīng)初步建立了相對完善的體制和制度，而農(nóng)村基本社會保障體制和制度仍在探索之中。例如，城市職工養(yǎng)老保險制度已經(jīng)完善，而農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尚未完全定型；20世紀90年代就已經(jīng)開始在城市建立的居民最低生活保障制度和各種社會救助制度，農(nóng)村最低生活保障制度直到2007年才在全國建立，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，并將病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農(nóng)村居民作為保障的重點對象。并且，農(nóng)村最低生活保障制度的完善、保障范圍及保障程度仍遠遠低于城市。截至2006年底，享受最低生活保障的人數(shù)，城市為2 240.1萬人，農(nóng)村為1 593.1萬人，城市比農(nóng)村多647萬人；城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障平均支出水平分別為169.6元和83.6元，分別是農(nóng)村的2.39倍和2.42倍。居民收入方面，國家統(tǒng)計局的數(shù)字顯示，1978年城鄉(xiāng)居民收入比為2.57：1，1985年達到歷史最低點為1.80：1.1997年后城鄉(xiāng)居民收入差距開始加速擴大，2001年為2.90：1，2002年繼續(xù)擴大到3.11：1，2006年擴大到3.28：1，2007年更是達到了3.33：1。教育資源配置方面，占人口比例較大農(nóng)村人口享受的教育資源，比城市享受的教育資源要少得多：《國家教育督導(dǎo)報告2005》顯示，全國小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費城鄉(xiāng)之比分別為1.4：1和1.3：1。醫(yī)療衛(wèi)生方面，從總量上看，城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)在占總?cè)丝?0％以上的農(nóng)村人口僅享有25％的公共衛(wèi)生資源；從人均水平看，1990--2005年期問，城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用之間的差距還在擴大。2005年，中國人均衛(wèi)生總費用為662.3元。其中，城市為1 122.8元，農(nóng)村為318.5元，城市為農(nóng)村的3.53倍。依據(jù)《2006年世界發(fā)展報告》，中國農(nóng)村居民預(yù)期壽命比城市居民低6歲。其他如基本公共設(shè)施建設(shè)、就業(yè)培訓(xùn)等方面情況大致相同。由此看來，城鄉(xiāng)之間公共資源差距懸殊。

導(dǎo)致城市與農(nóng)村基本公共服務(wù)不均衡的原因較多，根本是歷史和體制原因，也就是中國長期以來存在著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。中國在發(fā)展過程中堅持了“農(nóng)村支援城市，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的方針，城市基本公共服務(wù)由財政支付，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給則堅持“自力更生為主、國家支持為輔”的原則。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在此背景下日漸形成。與此同時，城鄉(xiāng)發(fā)展速度、發(fā)展水平、居民生活狀況也出現(xiàn)了明顯的差距。這一方面造成了城鄉(xiāng)基本建設(shè)上的差距，另一方面造成了城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利和發(fā)展機會的不均衡。這一現(xiàn)象與構(gòu)建公平正義的和諧社會的要求是不相符合的。

諸城市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)通過將更多財政資金投向農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域，滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求，在一定程度上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，有效解決了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不均衡的問題，初步打破了公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改變了農(nóng)村公共服務(wù)弱化和邊緣化狀況?！肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新特點，諸城市在發(fā)展中大力加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、優(yōu)先保障廣大農(nóng)民最急需的基本公共服務(wù)的做法，對全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)都極富借鑒意義。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有力推動了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

城鄉(xiāng)一體化指城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基本公共服務(wù)、就業(yè)市場和社會管理等幾個方面基本實現(xiàn)一體化。城鄉(xiāng)一體化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要指標(biāo)。其中，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系是推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財政制度，并在一定程度上實現(xiàn)財政向農(nóng)村傾斜，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，有效促成了城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系的建立。城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差別是除經(jīng)濟差別外城鄉(xiāng)差距的另一重要體現(xiàn)。城市中公共服務(wù)資源相對集中，相比之下，農(nóng)村的公共服務(wù)則相對稀缺。推行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是改善這一狀況，縮小城鄉(xiāng)差距、推進城鄉(xiāng)一體化進程的有效途徑。

諸城市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中堅持“政府主導(dǎo)、各方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)村”的方針，將公共服務(wù)資源向農(nóng)村社區(qū)集中，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村社區(qū)傾斜，提升了農(nóng)村公共服務(wù)水平。在推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，諸城市將城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、生態(tài)環(huán)境管理一體化作為重點工作來抓，將社區(qū)的規(guī)劃、管理納入全市總體布局，提高了農(nóng)村的城市化水平，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化構(gòu)筑了堅實的橋梁。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的必由之路。諸城市較早實行了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策，建成了具有現(xiàn)代化特色的企業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)圈。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)在發(fā)展中主動配合企業(yè)發(fā)展，一方面，通過技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等將農(nóng)村剩余勞動力培養(yǎng)成技術(shù)型人才，解決了城鄉(xiāng)企業(yè)帶建設(shè)當(dāng)中人才短缺問題；另一方面，為農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展提供信息和技術(shù)服務(wù)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，大大提高了企業(yè)集約化生產(chǎn)經(jīng)營水平。諸城市農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的迅速崛起為當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)一體化的實現(xiàn)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

諸城一站式的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，抓住了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的關(guān)鍵點。諸城市以社區(qū)建

設(shè)為契機，采取社區(qū)服務(wù)的方式為廣大農(nóng)民提供政府公共服務(wù)，以管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的目標(biāo)把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成了新型社會生活共同體。推進農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)，還有利于促進人員、物資和信息的匯集，充分發(fā)揮輻射效應(yīng)，逐步構(gòu)筑起中心城區(qū)、城區(qū)副中心、重點鎮(zhèn)、中心村為框架，優(yōu)勢帶動弱勢、強弱互助、密切聯(lián)系的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)強化了基層政府的服務(wù)形象

基層政府是國家行政直接與普通民眾相聯(lián)系的紐帶，基層政府的工作狀況直接影響著人民對國家的態(tài)度。中國自改革開放至今，伴隨著經(jīng)濟體制的改革，也陸續(xù)進行了多次政府改革，政府職能、組織結(jié)構(gòu)等方面進行了大力變革。當(dāng)前政府改革不僅需要具體制度、方式的革新。更需要管理理念的更新，因為理念因素會直接關(guān)系到政府管理模式和制度等方面的設(shè)計，從而進一步關(guān)系到政府管理的成效。

諸城市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對于促進基層政府機構(gòu)改革，強化基層政府的服務(wù)形象起到重大作用。近幾年，諸城市順應(yīng)政府改革精簡機構(gòu)、理順職能、提高效率的趨勢，加大行政區(qū)劃調(diào)整力度，分批次將原來的23處鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)撤并為13處，將近千名機關(guān)干部和工作人員從基層政府剝離。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一方面消化和轉(zhuǎn)移了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機關(guān)、部門富余人員，對順利推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極作用；另一方面將基層政府的觸角深入農(nóng)村、農(nóng)民之中，擴大了基層政府的服務(wù)范圍，使民眾對政府服務(wù)有了更為直觀的認識和更真切的體驗。通過為群眾提供無圍墻開放式的全方位公共服務(wù)，既簡化了辦事程序、節(jié)約了辦事成本，又轉(zhuǎn)變了干部作風(fēng)、密切了黨群干群關(guān)系，樹立了基層政府服務(wù)民眾的良好形象。

農(nóng)村社區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的派出機構(gòu)，與所服務(wù)的村不存在隸屬關(guān)系，但其實際上分擔(dān)了政府的行政壓力，承擔(dān)著部分政府職能。各行政部門依托農(nóng)村社區(qū)，大力開展各自領(lǐng)域的工作，并不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)效率。公安系統(tǒng)通過在社區(qū)設(shè)立警務(wù)室，把警力延伸到農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)第一線，掌握了農(nóng)村治安工作的主動權(quán)，通過開展交通管理、消防宣傳、安全防范等活動，大大降低了農(nóng)村治安案件發(fā)生率，使農(nóng)村治安狀況大為改善。宣傳部門以農(nóng)村社區(qū)為陣地，開展公共文化工程、精神文明創(chuàng)建、生態(tài)文明建設(shè)和群眾文化活動，提高了農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)水平，豐富了農(nóng)村居民的文化生活。組織部門在社區(qū)著力創(chuàng)新基層黨建，在208個農(nóng)村社區(qū)建起社區(qū)黨總支(黨委)，有效填補了農(nóng)村黨員教育管理的空白點，實現(xiàn)了農(nóng)村基層黨組織全覆蓋。這極大地拓展了社區(qū)黨組織的社會工作職能，提高了黨員干部的社區(qū)服務(wù)能力，鞏固了黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。全市其他各部門也堅持深入農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的原則，借助農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心這個平臺，為農(nóng)民提供全方位公共服務(wù)。這使得政府在推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的同時，也實現(xiàn)了自身由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

農(nóng)村經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占據(jù)基礎(chǔ)性地位，農(nóng)村生活狀態(tài)的改善是整個社會生活全面進步的重要環(huán)節(jié)。諸城市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為實質(zhì)上解決長期以來困擾中國經(jīng)濟社會發(fā)展的三農(nóng)問題進行了有效的嘗試和探索。其模式和成果證明，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的重要戰(zhàn)略創(chuàng)新，是當(dāng)前解決中國農(nóng)村發(fā)展問題的正確途徑，是中國實現(xiàn)全面小康和科學(xué)發(fā)展的必然要求。

責(zé)任編輯王建國