日本存款保險(xiǎn)法律制度的實(shí)踐及其評價(jià)

黃 韜

內(nèi)容提要：自1971年通過《存款保險(xiǎn)法》確立了存款保險(xiǎn)法律制度以來，日本存款保險(xiǎn)公司的活動(dòng)經(jīng)歷了三個(gè)階段，即實(shí)際上休眠的階段、從紙面走向?qū)嵺`的階段以及支持金融穩(wěn)定的階段，并隨著日本金融自由化的改革而不斷強(qiáng)化其職能。中國的金融市場有著與日本類似的發(fā)展方向和改革路徑，因此日本在存款保險(xiǎn)法律制度實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得研究和借鑒。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)法律制度存款保險(xiǎn)公司金融穩(wěn)定金融安全網(wǎng)

存款保險(xiǎn)制度，是一種分擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的制度安排機(jī)制。它的主要內(nèi)容是：在某一國家或地區(qū)的政府主導(dǎo)下建立一個(gè)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并規(guī)定(通常是強(qiáng)制要求)以符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)(主要是吸收公眾存款的商業(yè)銀行)作為投保人，投保人按其持有的存款數(shù)額、依照法定的保險(xiǎn)費(fèi)率向該存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用于建立存款保險(xiǎn)基金；當(dāng)投保的金融機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)憑借這一保險(xiǎn)基金向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人全額或者限額償付存款，以保護(hù)存款人利益，防止出現(xiàn)“擠兌”現(xiàn)象，盡可能阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳播的路徑，從而實(shí)現(xiàn)降低金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定金融秩序的目標(biāo)。

一般認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度和中央銀行的最后貸款人制度以及金融監(jiān)管當(dāng)局對商業(yè)銀行的審慎監(jiān)管制度等一道，共同構(gòu)筑了一個(gè)國家或地區(qū)的金融安全網(wǎng)。從金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角度來看，建立存款保險(xiǎn)制度是在歷經(jīng)金融危機(jī)和銀行遭遇“擠兌”后的一種政策選擇。自1933年美國通過立法建立全國性存款保險(xiǎn)制度以來，世界上許多國家和地區(qū)紛紛開始設(shè)計(jì)并建立自己的存款保險(xiǎn)制度。根據(jù)國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(IADI)的統(tǒng)計(jì)，截至2006年10月，全球已經(jīng)有95個(gè)經(jīng)濟(jì)體明確規(guī)定了存款保險(xiǎn)制度，另有包括中國在內(nèi)的23個(gè)國家正在研究、計(jì)劃或準(zhǔn)備實(shí)施這一制度。需要說明的是，存款保險(xiǎn)制度和存款保險(xiǎn)法律制度并不是完全等同的概念。在現(xiàn)實(shí)中，不少國家或地區(qū)存在著事實(shí)上的存款保險(xiǎn)制度，即隱性的存款保險(xiǎn)制度，卻沒有系統(tǒng)的成文法律支持，中國即是如此，而另一些國家則是在法律上正式確立了存款保險(xiǎn)制度，如1933年后的美國和1971年后的日本。

從20世紀(jì)70年代起，日本的金融體制開始從國家高度管制和干預(yù)的“護(hù)送船隊(duì)”模式向“自由、公正、國際化”的現(xiàn)代金融模式的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中，日本的存款保險(xiǎn)法律制度得到了不斷修訂和完善，相關(guān)的實(shí)踐活動(dòng)也為其他國家的金融理論研究者和實(shí)務(wù)工作者提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。本文試圖回溯日本存款保險(xiǎn)法律制度的沿革，并剖析評價(jià)其中的成就和不足，以更好地預(yù)見中國在金融市場轉(zhuǎn)型過程中建設(shè)存款保險(xiǎn)法律制度可能面臨的問題以及相應(yīng)的對策方案。

一日本存款保險(xiǎn)法律制度的建立

在日本，關(guān)于建立存款保險(xiǎn)法律制度的最初意識和動(dòng)議，可以追溯至1926年部分眾議院議員向大藏省銀行局局長提出的建議，但因金融監(jiān)管當(dāng)局反對建立強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)制度而沒能實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入20世紀(jì)50年代，日本發(fā)生了多次銀行危機(jī)，建立存款保險(xiǎn)法律制度再度被提上了議事日程，但最終也不了了之。直到1971年，日本大藏省才出臺《存款保險(xiǎn)法》，并提交國會獲得批準(zhǔn)。同年7月1日，日本存款保險(xiǎn)公司(DICJ)成立，初始資本金為4.5億日元，日本政府、日本銀行和民間金融機(jī)構(gòu)各出資三分之一。至此，日本又對存款保險(xiǎn)法律制度正式確立。

之后的30余年時(shí)間里，日本又對存款保險(xiǎn)法律制度進(jìn)行了較大幅度的改革。日本國會在1974年、1982年、1986年、1996年、1998年、2001年、2002年、2003年、2005年以及2006年共計(jì)十次對《存款保險(xiǎn)法》進(jìn)行修訂，以適應(yīng)日本金融業(yè)發(fā)展和金融體制改革的需要。特別是1986年、1998年和2001年的三次修訂，對《存款保險(xiǎn)法》的內(nèi)容進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，日本的存款保險(xiǎn)法律制度發(fā)生了較大規(guī)模的變動(dòng)，也影響了其具體實(shí)踐。大致來說，近40年來日本存款保險(xiǎn)法律制度的變遷可以分為三個(gè)階段。

二第一階段(1971－1990年)：處于休眠狀態(tài)的存款保險(xiǎn)法律制度

在這一階段，日本的《存款保險(xiǎn)法》經(jīng)歷了三次修訂，存款保險(xiǎn)的限額和保險(xiǎn)費(fèi)率都有所提高。DICJ成立之初，按照《存款保險(xiǎn)法》的規(guī)定，存款保險(xiǎn)額度的上限為100萬日元，存款保險(xiǎn)費(fèi)率為0.006％。1974年，存款保險(xiǎn)的上限額被提高到300萬日元，1986年更增至1000萬日元；存款保險(xiǎn)費(fèi)率也先后在1982年和1986年被調(diào)升為0.008％和0.012％。

此外，1986年對《存款保險(xiǎn)法》進(jìn)行的修訂，還引入了兩項(xiàng)重要的制度。一是引入“暫時(shí)支付制度”，即在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后、存款保險(xiǎn)正式賠付之前，DICJ需要先向每一存款人支付上限為20萬日元的保險(xiǎn)存款，以維持破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)存款人的日常生活開支。二是增加“資金援助方式”，適用于破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)向救濟(jì)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，目的是使破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)得以繼續(xù)維持，以便更好地避免存款人擠兌，最大限度地減少處理破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的費(fèi)用支出、減少破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的損失及其產(chǎn)生的社會負(fù)面影響。

盡管法律文本的框架已經(jīng)建立并不斷調(diào)整完善，但這一階段的日本存款保險(xiǎn)法律制度可以說只是處于備而不用的休眠狀態(tài)，DICJ并沒有成為金融業(yè)監(jiān)管以及危機(jī)銀行處理過程中的主要角色。有數(shù)據(jù)表明，1971年DICJ成立之初，其全部工作人員只有12人，此后20年也從未超過20人。而且在這一時(shí)期，《存款保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定也都只是停留在紙面上，幾乎沒有發(fā)生任何現(xiàn)實(shí)操作。在此時(shí)的日本金融機(jī)制運(yùn)營中，當(dāng)金融監(jiān)管當(dāng)局面臨危機(jī)銀行需要處理時(shí)，還是以由有實(shí)力的大型金融機(jī)構(gòu)接收并進(jìn)行救助這種形式為主。也就是說，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)所能夠獲得的存款保險(xiǎn)，雖然按照《存款保險(xiǎn)法》的規(guī)定是一種限額范圍內(nèi)的保護(hù)，但在現(xiàn)實(shí)中存款人無需承擔(dān)任何因銀行經(jīng)營失敗所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

之所以造成這種現(xiàn)象，大致有如下三方面的原因。

第一，這一階段日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢依然良好。雖然經(jīng)歷了石油危機(jī)，經(jīng)濟(jì)高速增長不復(fù)存在，但作為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，日本依然維持著優(yōu)于其他西方國家的經(jīng)濟(jì)增長。這種優(yōu)越的宏觀環(huán)境，對于日本金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營和快速發(fā)展是十分有利的。

第二，日本政府對金融業(yè)實(shí)施了諸多的管制，以降低行業(yè)的競爭程度。例如，日本政府對金融業(yè)采取嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制、控制銀行網(wǎng)點(diǎn)的數(shù)量、實(shí)施利率管制、對金融服務(wù)市場進(jìn)行切割和細(xì)分、保持外匯管制等措施，這種來自政府的反競爭干預(yù)使各家銀行能夠比較容易地獲得穩(wěn)定的收益。

上述兩點(diǎn)說明，在這一時(shí)期的日本，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)的外部環(huán)境并不存在，存款保險(xiǎn)法律制度存在的必要性不大。

第三，即使出現(xiàn)銀行面臨危機(jī)的情況，戰(zhàn)后傳統(tǒng)的“護(hù)送船隊(duì)”金融模式也要求日本政府予以援助和支持。也就是說，如果金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)的話，其他經(jīng)營狀況良好的金融機(jī)構(gòu)出于相互利益關(guān)系的考慮或是執(zhí)行來自政府方面的規(guī)制要求，將對危機(jī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管或兼并以

實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。在這種情況下，存款人的利益可以得到完全和優(yōu)先的保障根本無需動(dòng)用存款保險(xiǎn)機(jī)制。

三第二階段(1991－2000年)：從紙面走向?qū)嵺`的存款保險(xiǎn)法律制度

20世紀(jì)80年代末90年代初，日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅，長期受政府“呵護(hù)”的日本金融業(yè)所隱藏的種種問題隨之浮出水面。過度投資不動(dòng)產(chǎn)、非法經(jīng)營行為頻繁、不良債權(quán)比重不斷攀高等問題的暴露，嚴(yán)重動(dòng)搖了日本國民對銀行業(yè)的信心，日本政府的“護(hù)送船隊(duì)”策略也開始逐步瓦解。隨著日本各家銀行收益的普遍下滑，以往通過大藏省“撮合”銀行之間合并以解決危機(jī)銀行經(jīng)營困境的方式面臨著失效的窘境。

1991年底，東邦相互銀行陷入經(jīng)營危機(jī)，按照傳統(tǒng)將由伊予銀行出面對其進(jìn)行合并以實(shí)施救助，但是在實(shí)際操作時(shí)，伊予銀行表示無力消化東邦相互銀行的巨額不良債權(quán)。為此，DICJ在1992年7月為伊予銀行提供了80億日元的低息貸款，以保證其對東邦相互銀行進(jìn)行兼并、實(shí)施破產(chǎn)處理。這是自1971年《存款保險(xiǎn)法》生效以來DICJ第一次進(jìn)行實(shí)際運(yùn)作，宣告了日本的存款保險(xiǎn)法律制度開始從紙面走向?qū)嵺`。從此，在一系列救助危機(jī)銀行的過程中，DICJ開始通過撥款贈予、收購資產(chǎn)、貸款、承擔(dān)債務(wù)等方式來提供財(cái)務(wù)救助，發(fā)揮經(jīng)常性作用。

在日本，整個(gè)20世紀(jì)90年代被稱為“失去的十年”。在這期間，金融機(jī)構(gòu)的“不倒”神話破滅，1995年兵庫銀行和木津信用社的破產(chǎn)則宣告“護(hù)送船隊(duì)”模式下，通過大藏省利用合并方式來救助危機(jī)銀行的做法成為歷史，日本金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作重心開始轉(zhuǎn)向破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的事后處理。這就對存款保險(xiǎn)法律制度在構(gòu)筑日本金融業(yè)事后保障體系方面的作用提出了全新的要求。因此，存款保險(xiǎn)制度相關(guān)法律的修訂和完善在這一階段顯得十分頻繁。

1996年，為配合“金融大爆炸”改革，日本從6月29日開始實(shí)施為期五年的全額存款保險(xiǎn)制度，不再對保險(xiǎn)賠付額度設(shè)立上限，同時(shí)調(diào)高存款保險(xiǎn)費(fèi)率，設(shè)置一般保險(xiǎn)費(fèi)率和特別保險(xiǎn)費(fèi)率，合計(jì)征收0.084％的保險(xiǎn)費(fèi)用，為原來費(fèi)率的七倍。

1998年，日本再度修改《存款保險(xiǎn)法》，強(qiáng)化DICJ的職能，包括：授權(quán)DICJ可向銀行注入公共資金或者購買其不良債權(quán)；授權(quán)DICJ可進(jìn)行融資，并給予政府擔(dān)保；在DICJ下設(shè)立專門處置和經(jīng)營不良債權(quán)的“債權(quán)整理回收機(jī)構(gòu)”(RCC)以及接管問題銀行的“過渡銀行”(BBJ)；授權(quán)DICJ經(jīng)過運(yùn)營委員會的同意可購買銀行的優(yōu)先股；授權(quán)DICJ可對破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的高層管理人員追究刑事責(zé)任和民事責(zé)任，等等。

2000年5月修訂后的《存款保險(xiǎn)法》，更將受保險(xiǎn)的存款范圍擴(kuò)展到了記名銀行債券、公共基金存款、依照特別法成立的公司存款等領(lǐng)域，存款保險(xiǎn)法律制度的營運(yùn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

總之，雖然這一階段的日本存款保險(xiǎn)法律制度有了很大的發(fā)展，但是其演進(jìn)及實(shí)踐都帶有明顯的危機(jī)應(yīng)對色彩，許多措施都帶有臨時(shí)性質(zhì)，如實(shí)施全額保險(xiǎn)、設(shè)置特別費(fèi)率等。人們對這一階段日本存款保險(xiǎn)制度的法律制定和實(shí)施狀況的評價(jià)可謂見仁見智，還需要從金融業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展來考量和評估。

四第三階段(2001年以后)：支持金融穩(wěn)定恢復(fù)的存款保險(xiǎn)法律制度

進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)過日本政府和國民的不懈努力，日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰的負(fù)面影響在一定程度上得到了初步控制，銀行倒閉風(fēng)潮也不那么猛烈了。與之相對應(yīng)，日本存款保險(xiǎn)法律制度開始逐步由危機(jī)應(yīng)對模式向常態(tài)發(fā)展模式的方向調(diào)整。

在這一階段，日本的《存款保險(xiǎn)法》不斷經(jīng)歷著條文內(nèi)容的修改。2001年4月修改的主要內(nèi)容包括：要求金融機(jī)構(gòu)維護(hù)存款人數(shù)據(jù)、提升數(shù)據(jù)處理能力，以便出現(xiàn)破產(chǎn)危機(jī)時(shí)能夠迅速地向DICJ提供相關(guān)數(shù)據(jù)，從而避免因個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致市場信心的喪失進(jìn)而蔓延為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；制定破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)讓及保護(hù)債權(quán)人利益的相關(guān)程序；授權(quán)首相可以指定DICJ為破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理人；擴(kuò)大DICJ的財(cái)務(wù)救助范圍等。

存款保險(xiǎn)費(fèi)率的相關(guān)規(guī)定也進(jìn)行了一系列的調(diào)整。2002年取消了特別保險(xiǎn)費(fèi)率，一般保險(xiǎn)費(fèi)率則按照特別存款和其他存款兩大類別分別征收，其中特別存款的保險(xiǎn)費(fèi)率是0.094％，其他存款的保險(xiǎn)費(fèi)率為0.08％。2003年又改為保險(xiǎn)費(fèi)率按照結(jié)算存款和一般存款兩大類別征收，前者的費(fèi)率是0.09％，后者的費(fèi)率是0.08％。2005年則將結(jié)算存款的保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)升為0.115％，而一般存款的保險(xiǎn)費(fèi)率也增至0.083％。到了2006年，法律規(guī)定的調(diào)整方向發(fā)生了改變，保險(xiǎn)費(fèi)率開始有所下調(diào)，其中結(jié)算存款的保險(xiǎn)費(fèi)率降為0.11％，而一般存款的保險(xiǎn)費(fèi)率則調(diào)回至0.08％。

可以認(rèn)為，順應(yīng)日本經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，日本的存款保險(xiǎn)法律制度正在向常態(tài)發(fā)展模式演進(jìn)。但是，由于日本金融體制本身存在著一系列深層次的矛盾，而存款保險(xiǎn)制度本身又關(guān)乎金融市場的穩(wěn)定，因此這種深刻調(diào)整勢必經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的過程，甚至出現(xiàn)反復(fù)的情況。

以全額保險(xiǎn)計(jì)劃為例。1996年開始實(shí)施的全額保險(xiǎn)計(jì)劃本來是一項(xiàng)臨時(shí)性的安排，原先規(guī)劃的有效期是五年，也就是說2001年到期。但是，日本政府在2000年5月卻決定將這一措施再延長一年。之后，日本政府又出臺新政策，規(guī)定從2002年4月起對特定存款(包括普通存款、活期存款等流動(dòng)性存款)仍實(shí)施全額保護(hù)，直至2005年3月。對結(jié)算專用存款(無利息、及時(shí)可支付、用于支付與結(jié)算服務(wù))則實(shí)施永久性全額保護(hù)。2005年4月，隨著特定存款的全額保護(hù)過渡期結(jié)束，日本的存款保險(xiǎn)制度基本上實(shí)現(xiàn)了從全額保險(xiǎn)向限額保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換，也標(biāo)志著為應(yīng)對危機(jī)而在特定階段適用的存款保險(xiǎn)法律制度成為歷史。

時(shí)至今日，日本的存款保險(xiǎn)法律制度仍未完全定型。但可以預(yù)見的是，日本的金融自由化和國際化趨勢將繼續(xù)下去，因此日本存款保險(xiǎn)法律制度的發(fā)展和完善還有很大空間，當(dāng)然也有很多不確定性。

五日本存款保險(xiǎn)法律制度運(yùn)行狀況的總體評價(jià)

1971年至今，日本的存款保險(xiǎn)法律制度經(jīng)歷了近40年的發(fā)展歷程，其中既有純文本演變而無實(shí)際操作的階段，也有應(yīng)對危機(jī)闊步前進(jìn)的階段，既有不斷調(diào)整和完善的積極色彩，也有不斷反復(fù)的消極因素。在此不一一論述，僅對其運(yùn)行狀況進(jìn)行一個(gè)總體評價(jià)。

(一)日本的存款保險(xiǎn)法律制度發(fā)揮的作用在不斷擴(kuò)大

在1971年《存款保險(xiǎn)法》生效以后的很長一段時(shí)期內(nèi)，受“護(hù)送船隊(duì)”金融模式的“呵護(hù)”以及“銀行不倒”心態(tài)的影響，DICJ在構(gòu)筑日本金融安全網(wǎng)方面并沒有真正發(fā)揮其降低金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的功能，也無從體現(xiàn)其協(xié)助實(shí)施銀行監(jiān)管、進(jìn)行破產(chǎn)救助等職能?？梢哉f，在很長的時(shí)期內(nèi)，日本民眾對銀行等金融機(jī)構(gòu)的信心，不是建立在存款保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)之上，而依然取決于大藏省的行動(dòng)，金融體系安全依舊系于大藏省一身。

追根溯源，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，日本政府運(yùn)用行政手段為金融機(jī)構(gòu)編織了一張寬泛的安全網(wǎng)，試圖從金融機(jī)構(gòu)的外觀上維持其穩(wěn)定性，

其主要手段就是大藏省指示擁有強(qiáng)大實(shí)力的大銀行對陷入經(jīng)營困境的中小銀行予以救助或者吸收合并。最典型的案例就是1986年住友銀行對和平相互銀行的合并。在當(dāng)時(shí)大藏省通過“店鋪行政”限制銀行競爭、銀行設(shè)置分支機(jī)構(gòu)受到極其嚴(yán)格控制的情況下，救助其他銀行是住友銀行實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張的唯一選擇。和平相互銀行由于效率低下而陷入經(jīng)營困境，住友銀行通過收購和平相互銀行，接收其在東京的大量網(wǎng)點(diǎn)，從而躍居成為日本最大的城市銀行。

但是，隨著金融自由化的發(fā)展，日本的民間金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)不再需要通過吸收合并“問題銀行”來擴(kuò)張其營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和業(yè)務(wù)范圍，大藏省的金融行政權(quán)力也已經(jīng)被大大削弱，對民間金融機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)懲手段大為減少。同時(shí)，泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰使日本的銀行等金融機(jī)構(gòu)大都背負(fù)了巨額不良債權(quán)，缺乏協(xié)助金融管理當(dāng)局救助“問題銀行”的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

于是，基于主客觀因素而得以推動(dòng)的金融自由化進(jìn)程，決定了日本的存款保險(xiǎn)法律制度需要發(fā)揮更加積極的作用。到2007年，DICJ共計(jì)對180家銀行施以援手，其中援助贈款186.111億日元，購買不良債權(quán)63.663億日元，提供低息貸款800萬日元，另外還承擔(dān)了4000萬日元的銀行債務(wù)。日本存款保險(xiǎn)法律制度在降低金融風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)助金融監(jiān)管、維護(hù)金融市場穩(wěn)定等方面的作用在不斷擴(kuò)大。

(二)日本的存款保險(xiǎn)法律制度還有進(jìn)一步完善的空間

根據(jù)日本現(xiàn)行的存款保險(xiǎn)法律制度，當(dāng)一家銀行面臨危機(jī)時(shí)，理論上DICJ可以采取兩種處理方式：一是由DICJ直接向存款人支付保險(xiǎn)金，即存款償付方式；一是在財(cái)務(wù)省(原大藏省)的主導(dǎo)下，指定其他銀行接管破產(chǎn)銀行并承擔(dān)其債務(wù)，同時(shí)由DICJ在資金上給予援助，即資金援助方式。但是，自1971年存款保險(xiǎn)法律制度建立到1991年，DICJ的保險(xiǎn)救助資金從未使用過。即便是1992年以后，DICJ開始介入危機(jī)銀行的處理，但也都是采用資金援助方式，至今未出現(xiàn)過直接賠付保險(xiǎn)金的情況。也就是說，盡管法律制度已經(jīng)確立了限額償付機(jī)制，但因?yàn)镈ICJ對危機(jī)銀行的“無私”救助行為，事實(shí)上日本的存款人仍然享受了全額存款保險(xiǎn)的保證。

在實(shí)際操作過程中，一般的求助做法是：將危機(jī)銀行的不良債權(quán)剝離納入DICJ下設(shè)的RCC進(jìn)行整理回收，其健全的資產(chǎn)則并入DICJ的另一附屬機(jī)構(gòu)BBJ，并借此轉(zhuǎn)手給其他經(jīng)營狀況良好的金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)DICJ給予后者財(cái)務(wù)援助。這一系列的操作流程意味著處理危機(jī)銀行需要支付高額的社會成本，在事實(shí)上是不符合效率原則的。尤其在針對一些小型信用社出現(xiàn)問題后是否需要?jiǎng)趲焺?dòng)眾按照以上程序來處理的問題上，日本社會一直存在著爭議。遵循效率原則，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)、面臨破產(chǎn)時(shí)，完全可以通過由DICJ直接償付保險(xiǎn)金的方式來解決問題，但是日本的金融主管當(dāng)局還是更多地考慮了社會公眾的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，認(rèn)為“人們對向存款人直接支付保險(xiǎn)金的處理方式還沒有充分的思想準(zhǔn)備”。這種做法或許可以維護(hù)金融市場外觀上的穩(wěn)定性，但從長期來看實(shí)際上助長了道德風(fēng)險(xiǎn)的膨脹，無論是金融機(jī)構(gòu)還是存款人都因此而不可能成為真正的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，最終付出的代價(jià)就是市場效率的削弱。一個(gè)可資證明的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是，日本居民在選擇存款銀行時(shí)，78％的人會考慮的因素是銀行網(wǎng)點(diǎn)的位置方便與否，而只有39.3％的人會考慮金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況穩(wěn)健與否。

除此以外，現(xiàn)行的日本存款保險(xiǎn)法律制度中，還有其他一些方面也顯現(xiàn)出與金融市場高度發(fā)達(dá)國家之間的差距，最典型的一點(diǎn)就是保險(xiǎn)費(fèi)的征收方式。美國從1993年起就開始對聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司承保范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)高低為依據(jù)的保險(xiǎn)費(fèi)征收辦法，然而在日本，雖然多次對存款保險(xiǎn)法律制度進(jìn)行修改，但至今都沒有將存款保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率與銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)狀況掛鉤。一般意義上講，以風(fēng)險(xiǎn)高低為依據(jù)的存款保險(xiǎn)費(fèi)征收方式，就是將銀行的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)與銀行必須繳納的保險(xiǎn)費(fèi)相聯(lián)系，風(fēng)險(xiǎn)越高的銀行繳納的保險(xiǎn)費(fèi)就越多，因此具有控制銀行風(fēng)險(xiǎn)的作用。而日本所采取的存款保險(xiǎn)費(fèi)“一刀切”的征收方式，是優(yōu)質(zhì)銀行對劣質(zhì)銀行的一種補(bǔ)貼，其實(shí)質(zhì)是“獎(jiǎng)劣懲優(yōu)”，也意味著金融主管當(dāng)局放棄了利用推行保險(xiǎn)費(fèi)率的差異化策略來實(shí)現(xiàn)激勵(lì)銀行提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平、促進(jìn)穩(wěn)健經(jīng)營、降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)。

總之，日本的存款保險(xiǎn)法律制度還存在著這樣那樣的諸多問題，隨著金融自由化和國際化的發(fā)展，還需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

(三)日本的存款保險(xiǎn)法律制度需要一個(gè)健全的制度環(huán)境

一個(gè)有效的存款保險(xiǎn)法律制度，必須仰賴良好的制度環(huán)境。具體包括：(1)無限制的存款保險(xiǎn)最終將使銀行體系更為脆弱進(jìn)而加大銀行危機(jī)發(fā)生的可能性，因此存款保險(xiǎn)的承保范圍不宜是儲蓄金額的全部；(2)運(yùn)行良好的金融監(jiān)管制度是存款保險(xiǎn)法律制度發(fā)揮作用的一個(gè)重要前提；(3)要注重發(fā)揮市場規(guī)則的作用，要求銀行披露充分的信息以及破除民眾“銀行不倒”的觀念等。實(shí)證研究表明，如果建立存款保險(xiǎn)法律制度的同時(shí)沒有一個(gè)可以彌補(bǔ)制度環(huán)境不足的監(jiān)管制度的話，存款保險(xiǎn)法律制度本身就可能不穩(wěn)定并使金融發(fā)展受到損害。例如，存款保險(xiǎn)法律制度效用的發(fā)揮，很大程度上依賴于金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制的運(yùn)作效果，只有建立符合市場準(zhǔn)則的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制后，存款保險(xiǎn)法律制度才有可能真正發(fā)揮積極的效果。

1996年，日本宣布開始實(shí)施金融改革之時(shí)一個(gè)系列配套性的舉措，就是完善日本的銀行破產(chǎn)法律制度。為此，日本推出了“金融三法”，即《關(guān)于確保金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營健全的相關(guān)法規(guī)建設(shè)的法律》、《關(guān)于金融機(jī)構(gòu)重建手續(xù)的特例等法律》和《部分修改存款保險(xiǎn)法的法律》。這標(biāo)志著日本政府正式放棄實(shí)行了數(shù)十年的“護(hù)送船隊(duì)”金融行政方式，推動(dòng)金融業(yè)的自由競爭和優(yōu)勝劣汰，銀行破產(chǎn)開始走向正?；?。1998年10月，日本臨時(shí)國會又通過了《金融再生法》和《早期健全法》。這兩項(xiàng)法律，成為日本處理破產(chǎn)銀行、解決不良債權(quán)問題、健全銀行經(jīng)營機(jī)制的支柱性法律文件，使處理包括普通商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題的法律制度框架趨于完善，向問題金融機(jī)構(gòu)注入公共資金的做法獲得了法律的許可。

可見，日本存款保險(xiǎn)法律制度的完善不只是一個(gè)紙面法律文本逐步改進(jìn)的過程，更多的是提高整個(gè)國家金融制度體系健全性的過程。而且更為重要的是，銀行存款保險(xiǎn)相關(guān)法律的制定和修改，只是制度創(chuàng)設(shè)和變遷的開始，對其效果的評價(jià)很大程度上要取決于制度的實(shí)踐。

六結(jié)論

從世界范圍內(nèi)來看，美國是金融業(yè)最發(fā)達(dá)、金融法治最完備的國家，也是最早建立全國性存款保險(xiǎn)法律制度的國家。因此，其他國家在推行存款保險(xiǎn)制度時(shí)不可避免地會以美國的制度和做法為參照，可以說美國存款保險(xiǎn)法律制度的設(shè)計(jì)已經(jīng)成為其他國家和地區(qū)的樣板。

但對于中國而言，在規(guī)劃存款保險(xiǎn)法律制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到美國金融市場的演變過程和中國金融業(yè)的發(fā)展路徑是截然不同的。簡要地說，美國的金融市場經(jīng)歷了從長期的自由放任到1929年危機(jī)后政府開始對金融業(yè)實(shí)施大量干預(yù)和限制，再到20世紀(jì)70年代后的放松管制成為主流，一直到目前由于次貸危機(jī)而引發(fā)的新一輪呼吁強(qiáng)化政府對市場監(jiān)管的浪潮的過程。而中國的金融市場，現(xiàn)階段仍處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家“包辦一切”的模式向以市場化為目標(biāo)、減少國家直接干預(yù)、增強(qiáng)市場主體經(jīng)營決策和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)自主性的轉(zhuǎn)型過程。如何在這個(gè)過程中構(gòu)建法律化、體系化的中國式存款保險(xiǎn)法律制度，逐步將隱性的存款擔(dān)保制度顯性化，也許從美國直接移植相關(guān)法律是不完全符合現(xiàn)實(shí)需要的。

與美國相比，日本在發(fā)展存款保險(xiǎn)法律制度過程中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法對中國似乎更有啟發(fā)意義。一個(gè)重要原因，就是日本的金融市場和金融體制也正在經(jīng)歷由國家發(fā)揮高度影響力的“護(hù)送船隊(duì)”模式向自由化金融模式轉(zhuǎn)變的過程。類似的金融自由化發(fā)展路徑，決定了日本在建立和發(fā)展存款保險(xiǎn)法律制度過程中出現(xiàn)的種種問題以及解決問題的方法，或許能為中國的決策當(dāng)局提供更為直接和現(xiàn)實(shí)的參考，包括如何掌握推進(jìn)存款保險(xiǎn)法律制度的時(shí)機(jī)和進(jìn)度、怎樣協(xié)調(diào)存款保險(xiǎn)法律制度和金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制、如何定位存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系等等?？梢哉f，日本存款保險(xiǎn)法律制度的變遷及其實(shí)踐活動(dòng)，為中國的存款保險(xiǎn)相關(guān)法律制度改革提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

(責(zé)任編輯：李葉)