關(guān)于農(nóng)村集體土地征收的法律探析

張越寶

摘要隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展及城市化的推進,征收農(nóng)村集體土地成為必然。本文從土地征收的法律法規(guī)出發(fā),探析了土地征收過程中存在的問題,進而對完善我國土地征收制度提出了對策和建議。

關(guān)鍵詞土地征收 公共利益 征地補償

中圖分類號:D922.3 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-278-02

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過的《決定》要求,“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則,進一步完善農(nóng)村土地管理制度”、“改革征地制度,嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制”。鑒于健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度,本文通過對當(dāng)前的法律法規(guī)探析,著重分析集體土地產(chǎn)權(quán)、公益性、征地補償?shù)确矫?以此來探討如何完善我國土地征收制度的問題。

一、土地征收的法律探析

(一)探析集體土地產(chǎn)權(quán)

1.法律法規(guī)規(guī)定

《憲法》第十條、《土地管理法》第二條第一款與第八、十條、《物權(quán)法》第五十九、六十條都規(guī)定集體土地所有權(quán)的內(nèi)容。

2.集體土地所有權(quán)的現(xiàn)狀

依據(jù)上述法律法規(guī)規(guī)定,現(xiàn)階段集體土地所有權(quán)主體有以下幾種:(1)村農(nóng)民集體;(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體;(3)村內(nèi)多個農(nóng)民集體如村民小組等。但是,對集體所有權(quán)的概念、性質(zhì)、范圍卻沒有具體界定。在現(xiàn)實中,我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家機關(guān),許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有集體經(jīng)濟組織,究竟誰是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表也就模糊不清了。在農(nóng)村中的村民小組雖是基礎(chǔ),但一沒有法律地位,二沒有經(jīng)濟核算形式,三沒有辦公地點,有的甚至連小組長也沒有,遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。在這種情況下,土地所有權(quán)由誰來行使,怎么行使呢?因此集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛位。這樣,一方面,農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式或程序,導(dǎo)致農(nóng)民失去了參與集體土地所有權(quán)行使的機會,嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民行使所有權(quán)的積極性,即使在行使自己的簽字權(quán)利時也可能存在被代簽的現(xiàn)象。另一方面,集體土地所有權(quán)的行使,實際上已經(jīng)成了鄉(xiāng)村干部的專利,進而土地集體所有也就成了他們的所有。但是他們并不是土地所有權(quán)人,因此為了迎合上級政府領(lǐng)導(dǎo)的意圖和獲取更多的個人利益,就任意處分土地,導(dǎo)致大量的農(nóng)用地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,大量的耕地被嚴(yán)重的破壞。

3.明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的意義

只有通過法律法規(guī)明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán),在土地征收時才能使集體土地所有權(quán)的得以真正實現(xiàn),以便保護農(nóng)民的合法權(quán)益,調(diào)動農(nóng)民行使土地所有權(quán)的積極性,讓農(nóng)民增強主人翁意識,才能制約鄉(xiāng)村干部、政府領(lǐng)導(dǎo)對集體土地的任意處分,才能有力地制止公權(quán)侵犯私權(quán)、行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)的發(fā)生,使農(nóng)民通過合法權(quán)利真正地維護自己的財產(chǎn)權(quán)。通過法律法規(guī)明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán),能夠促進我國土地制度的完善,保障被征地農(nóng)民的權(quán)利得到充分、有效地行使。

(二)探析土地征收與土地征用

1.法律、法規(guī)界定

憲法修正案(2004)第二十條規(guī)定:憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！毙薷臑?“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”同時,根據(jù)2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正,將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”修改為“征收”。 2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《物權(quán)法》第四十二條用的“征收”、第四十四條用的“征用”等。這些規(guī)定說明國家在對土地征收和征用的界定和保護上逐漸在取得進步,逐漸意識到了土地征收和土地征用的區(qū)別。但不足的是,這些規(guī)定還不夠完善,并未對二者的使用范圍給出明確的規(guī)定。

2.二者之間的關(guān)系

土地征收是指國家基于社會公共利益的目的,根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定,按照法定程序,以國家強制力為保障,從集體經(jīng)濟組織處有償獲取土地所有權(quán)的行為。土地征用是指國家基于社會公共利益的目的,根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定,按照法定程序,以國家強制力為保障,在緊急需要的狀態(tài)下臨時性從公民、法人和其他經(jīng)濟組織有償或無償獲取土地使用權(quán)的行為。

二者之間的相同點:(1)二者的主體具有特定性。征收與征用土地是一種國家行為,是政府特有的一種權(quán)利,除國家外,任何單位和個人都不得以任何理由、任何形式對土地進行征收或征用。(2)二者都基于社會公共利益為目的。征收與征用土地都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格用于為社會公眾服務(wù)的公共設(shè)施和公益事業(yè),以及關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重大經(jīng)濟發(fā)展項目,并不以盈利為目的。(3)二者都具有強制性。任何被征地的單位和個人不得阻撓國家合法行使權(quán)利。

二者之間的區(qū)別:(1)法律效果不同。土地征收是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,土地征用則是土地使用權(quán)的改變。這是兩者最主要,也是最本質(zhì)的區(qū)別。(2)適用的法律不同。土地征收適用土地管理法和城市規(guī)劃法,而土地征用多適用調(diào)整緊急狀態(tài)的法律。(3)適用條件不同。土地征收只要是為了社會公共利益需要就可以實施,沒有要求具備緊急需要的狀態(tài)。而土地征用一般適用于臨時性的緊急狀態(tài)及臨時性的公共用途。(4)適用的程序不同。由于土地征收發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,實施程序比土地征用要更嚴(yán)格。(5)補償標(biāo)準(zhǔn)不同。從物權(quán)的角度來看,土地征收是政府對集體土地所有權(quán)的占有,具有永久性,不存在返還的問題,因此補償標(biāo)準(zhǔn)較高。而土地征用不改變所有權(quán)的實質(zhì),只是使用權(quán)受到了影響和限制,具有臨時性,如果標(biāo)的物沒有毀損滅失,就應(yīng)當(dāng)返還原物,因此補償相對較低。

(三)探析公共利益

1.法律法規(guī)規(guī)定

土地征收的目的是為了公共利益的需要,這也應(yīng)成為征地范圍界定的唯一基本準(zhǔn)則?！稇椃ā返谑畻l第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》第四十二條第一款、《城市房地產(chǎn)管理法》第六條、第二十條等都將征收的目的限定為“公共利益”的需要,但并沒有對“公共利益”做出明確的界定。

2.公共利益的內(nèi)涵

公共利益是一個極其復(fù)雜的概念?？梢哉f,國內(nèi)外學(xué)者在公共利益內(nèi)涵的界定上見仁見智。但總體來說,公共利益一定是體現(xiàn)不特定的大多數(shù)人的利益,是符合公民個人利益最終的價值取向,具有客觀性、社會性和正義性。

3.未明確界定“公共利益”范圍所產(chǎn)生的影響

實際上,人們對“公共利益”的探討已經(jīng)很久了,也可以說是一個熱門話題,但由于對土地征收中公共利益的界定存在技術(shù)上的困難,導(dǎo)致目前法律條文中未能對“公共利益”做出明確的界定。因此,我國的土地征收制度在目的性上體現(xiàn)了原則化,給政府職能部門和領(lǐng)導(dǎo)提供了很大的自由裁量權(quán)和自由發(fā)揮的空間。從而政府將大量的非公共利益用地也以“公共利益”的名義來征收,使得“土地征收”概念失去了真正的法律意義,讓“公共利益需要”成為其追求自身需要的借口,大肆地征收土地,造成了大量土地的荒廢,嚴(yán)重?fù)p害了集體農(nóng)民的權(quán)益,影響了我國法治建設(shè)的進程和和諧社會的構(gòu)建。

(四)探析征地補償

1.法律法規(guī)規(guī)定

《憲法》第十條第三款、《土地管理法》第四十七、四十八條、《物權(quán)法》第四十二條第二款等規(guī)定了征地補償相關(guān)的內(nèi)容。

2.存在的主要問題

根據(jù)以上法律法規(guī)規(guī)定,我們可以看出:(1)土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低。雖然修訂后的《土地管理法》提高了土地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),但即便按30倍計算,以目前農(nóng)產(chǎn)品的價格,補償費仍然不高。而且農(nóng)民得到的補償費用是一種經(jīng)濟補償,只是個相對固定的數(shù)額。這種補償標(biāo)準(zhǔn)偏離了市場化取向,使得農(nóng)民與土地進入市場后所獲得的收益沒有任何關(guān)系,極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益。(2)土地征收補償程序簡單。從《土地管理法》第46、48條的規(guī)定可以看出:我國征地項目審批過程是政府行為,是以土地使用年度計劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為依據(jù)的。從方案書的提出到項目征地認(rèn)證,集體尤其是農(nóng)民在征地過程中的參與程度非常有限,缺乏表達自己意見的機會。(3)土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的隨意性較大。我國土地管理法對征地補償標(biāo)準(zhǔn)做出的原則性規(guī)定,給各級地方政府以相當(dāng)大的制定標(biāo)準(zhǔn)的自由空間,可以在不同農(nóng)民進行商量的情況下單方面確定補償標(biāo)準(zhǔn)并可隨意降低補償標(biāo)準(zhǔn)。同時,不少地方在執(zhí)行補償標(biāo)準(zhǔn)時往往就低不就高,使得農(nóng)民的利益嚴(yán)重地遭到侵害。

二、解決對策和建議

(一)明確集體土地的產(chǎn)權(quán)

首先,在法律上明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸村民小組。現(xiàn)行農(nóng)村集體土地已基本上分給了村民小組,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織和村集體經(jīng)濟組織已名存實亡,缺乏所有權(quán)主體的組織形式。同時,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村民委員會都履行或部分履行著行政職能,更多考慮政府利益的需要,而忽視農(nóng)民的利益。因此,集體土地所有權(quán)應(yīng)明確為村民小組,即集體土地歸村民小組全體成員所有,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織和村集體經(jīng)濟組織所有的土地按現(xiàn)有界址分別歸屬于相應(yīng)的村民小組的全體居民所有。其次,在立法上對村民小組的民事主體資格做出確認(rèn),并澄清其功能,承認(rèn)其法人資格,承擔(dān)法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù),從而實現(xiàn)農(nóng)村集體土地主體的實位。

(二)明確土地征收與土地征用的概念

通過立法,對土地征收和土地征用的法律制度作出具體規(guī)定。要重新界定土地征收和土地征用的概念和各自的使用范圍,明確二者的法律效果、適用的法律、適用的條件、適用的程序及補償標(biāo)準(zhǔn)。土地征收與土地征用雖一字這差,但內(nèi)涵相差甚遠。只有正確界定土地征收與土地征用,才能有效地促進政府在實施土地征收(用)行為時嚴(yán)格地依照法律法規(guī)和法定程序,保證政府土地征收(用)行為的合法性與正當(dāng)性,制止政府權(quán)力的濫用,保護集體農(nóng)民的合法權(quán)益。

(三)嚴(yán)格界定土地征收范圍

由于“公益性”不易界定,可以采取排除法,把明顯屬于經(jīng)營性用地的,不再由國家征收;對介于公益性和經(jīng)營性之間的用地,可以引入聽證、裁決機制等決定是否采取征收的辦法。在聽證和裁決的過程中擠壓公益性和經(jīng)營性用地之間的模糊空間,逐步形成公益性用地目錄,逐步縮小征地范圍。這樣,我們可以根據(jù)土地征收的目的和盈利情況對征地行為界定為:公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性。公益性用地以公共利益為目的且具有非盈利性。目前,可以把《劃撥用地目錄》規(guī)定的用地項目劃入該范圍。準(zhǔn)公益性用地以公共利益為目的但具有明顯的盈利性。經(jīng)營性用地不以公共利益為目的,具有明顯的盈利性,屬于商業(yè)用地,在土地征收時不應(yīng)具有強制力,應(yīng)該利用市場機制解決。

(四)完善征地補償制度

首先,建立征地評估機制,提高補償標(biāo)準(zhǔn)。國土資源部:為切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,深化征地制度改革,從2009年起國家逐步適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。國土資源部部長徐紹史指出:“完善征地補償制度,補償標(biāo)準(zhǔn)的確定要符合市場經(jīng)濟規(guī)律?！睂τ诠嫘杂玫?應(yīng)充分考慮被征土地的價值、區(qū)位、市場供求情況和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況等因素,通過建立征地評估機制,提高對農(nóng)民的補償。對于非公益性用地,應(yīng)實行“征購價”,按照市場價對集體土地進行征購,并給予合理補償,從而體現(xiàn)農(nóng)民對土地的權(quán)利,體現(xiàn)了市場經(jīng)濟公平競爭的原則。其次,建立多元化補償機制。我國對失地農(nóng)民的補償安置主要是貨幣安置。這種方式對于政府而言簡單,但對于一些農(nóng)民來說,很可能成為社會不穩(wěn)定的因素。因此,在當(dāng)前條件下,可結(jié)合各地具體情況,選擇創(chuàng)新不同的補償方式。比如實物補償(比較有效的是留地補償)、將被征地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工的社會保障體系、入股參與經(jīng)營按股份分紅等。最后,建立有效的監(jiān)督機制。通過監(jiān)督機制的完善,使被征地農(nóng)民充分地享有預(yù)征土地補償標(biāo)準(zhǔn)知情權(quán)、土地補償知情權(quán)、調(diào)查結(jié)果核準(zhǔn)權(quán)、補償方案聽證權(quán)、拒絕補償?shù)怯洐?quán)、拒絕辦理補償安置手續(xù)權(quán)、對補償標(biāo)準(zhǔn)爭議權(quán)。

(五)完善土地征收相關(guān)法律制度的建設(shè)

首先,建立征地仲裁制度。征地仲裁機構(gòu)應(yīng)具有行政性與司法性相結(jié)合的特點,其組織獨立于行政機關(guān),采用準(zhǔn)司法程序獨立辦案,不受行政機關(guān)及其官干涉,從而保證仲裁的公正性,使征地糾紛得到公正解決,被征地農(nóng)民權(quán)益得到切實保障,維護社會的穩(wěn)定。其次,加強法制建設(shè)。應(yīng)盡快制定一部較為統(tǒng)一、完善的《土地征收法》,建立以法律機制和經(jīng)濟機制為紐帶的土地征收制度。

參考文獻:

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