論地方在行政管理體制改革中的改革方向

譚 波

摘要在新一輪行政體制改革的動向已經(jīng)彰顯的背景下,地方對國家的改革方略有著自己的理解。在遵守統(tǒng)一改革方向的前提下,地方在國家改革的大環(huán)境中面臨著自己獨有的優(yōu)勢和難題,必須有針對性地醞釀自己的改革思路和手段,以求改革在地方推行的持續(xù)性和實際效益。

關鍵詞地方 改革 路向

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-248-02

一、地方施行行政管理體制改革的背景

行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)2007年黨的十七大和2008年2月的十七屆二中全會報告的部署,2008年3月國家開啟了我國的第六次行政體制改革——“大部制”改革的初步嘗試,一些部門被整合,另有一些部門被裁撤,雖然整個國務院組成部門雖然數(shù)量上減少不多,但實際的改革進路已經(jīng)開啟,即首當其沖的“決策科學、執(zhí)行有力”,已經(jīng)改革的部門在這一精神的指導下進行了卓有成效的機構變動和調整,如人力資源和社會保障部的機構變革,人力資源和社會保障部2008年3月組建,其“三定方案”(定機構、定職能、定編制的方案)即《人力資源和社會保障部主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》在四個月后即順利通過國務院批準。許多改革中未涉及到的部門也在這次改革精神的引領下進行了機構整合的動作,如商務部的三定方案的確定。由于中央的改革策略可以直接、快捷地應用于中央一級的政府機構改革,因此,其成效、速度和力度都比較明顯,但這種改革方略到了地方層級的推行時,其各種表現(xiàn)便不再如中央改革那樣直接、明了。地方對中央改革的方針有著自己獨特的理解和消解。就地方政府的實質而言,其應該是一種地方行政主體,有著自己獨立利益的區(qū)域利益群,是一定區(qū)域內的居民以本地域利益為軸心而結成的利益群體。不管是中央還是地方都在相互依賴中保持了各自的獨立性。作為不同地區(qū)的利益主體和代表,為了追求利益最大化,地方行政主體與國家以及地方行政主體間發(fā)生了各種各樣的聯(lián)系,從合作、協(xié)作到競爭、封鎖,在共同以及各自不同的利益目標下進行著利益的博弈。地方行政主體利益的地域性和自然性特點也決定了區(qū)域利益群內的地方行政主體在行使行政權時,當?shù)赜蚶媾c社會利益、與其他群體利益甚至國家利益發(fā)生沖突時,他們所選擇的往往是區(qū)域利益而犧牲別的利益,地方行政主體可能從地方利益出發(fā)來對待中央政策的調整。所以,地方改革一方面是單一制國家之下地方執(zhí)行中央政策的表現(xiàn),另一方面其實也是地方在根據(jù)自身利益對轉型時期自身行為的一種抉擇,在某些領域改與不改、大改小改、早改晚改則取決于地方針對特殊地情、經(jīng)濟需要作出的理性取舍。

二、地方在行政管理體制改革中面臨的問題

從機構性質定位來看,行政決策與執(zhí)行兩類不同的職能客觀上造就了兩類機構(決策機構和執(zhí)行機構)、兩類人(從事決策性工作和從事執(zhí)行性工作的人員),由于從職能的性質到具體的行為方式都存在著較大的差異性,現(xiàn)階段我們在人事管理上還沒有加以區(qū)別,并且尚未分別建立符合各自特點的管理制度。對于監(jiān)督部門的地位還沒有足夠重視,導致行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督權在無形中流失或使監(jiān)督效果接近空白。

從機構設置來看,各級政府設置部門往往延續(xù)了“上下對口”的習慣做法,職能部門在服從本級政府的同時還要接受上級部門的指導,造成各級政府部門重復設置、機構臃腫?；鶎诱疄榱送瓿缮霞壵贫ǖ母黜椷_標任務,不得不設立機構和增加人員,在編制不足的情況下,又設置了許多臨時機構,安排了一些臨時人員,造成機構與人員超編。在缺乏有效管理和約束的情況下,政府機構和人員不斷增加,維持運轉的費用和人員也隨之增加,造成財政支出不斷擴大和財政負債率不斷提高。

從機構職責看,由于政府內部職能劃分不清,有關職責權限劃分的規(guī)定缺乏法律效力,加之部門起草立法的影響,導致對有些事務多頭管理、重復交叉執(zhí)法,權力與利益掛鉤,甚至不同部門權力嚴重重疊,發(fā)生矛盾后難以協(xié)調;或者互相推諉扯皮,造成管理真空,權力與責任脫鉤。

從政府行政職能內部的分配來看,我國實行決策與執(zhí)行合一的體制,從中央到地方、從部門到職位皆集決定與執(zhí)行于一體。這種體制的優(yōu)點是有利于迅即決策、快速執(zhí)行,有利于決策與執(zhí)行二者之間在運行過程中靈活地整合,有利于上級對下級直接指揮,其弊端在于:行政機關既忙于決策又忙于執(zhí)行,精力分散,結果往往是宏觀決策搞不好,具體執(zhí)行也搞不好;決策與執(zhí)行合一使行一些部門自行決策、自行執(zhí)行,導致決策與執(zhí)行中的隨意性,邊決策邊執(zhí)行,或者邊執(zhí)行邊決策,執(zhí)行的結果往往與初始的決策差之千里;決策與執(zhí)行合一也使得一些部門從方便執(zhí)行出發(fā)來制定決策,而給公眾帶來諸多不便;決策與執(zhí)行合一,難以區(qū)分是決策失誤還是執(zhí)行走形,無法追究行政責任,也易滋長地方、部門保護主義;決策與執(zhí)行合一使得決策對執(zhí)行的監(jiān)督陷入“自己監(jiān)督自己”的境地而流于形式。

從中央與地方的關系來看,在某些方面,既存在著中央權威和統(tǒng)一性不夠,中央宏觀調控在有些地方實施受阻,地方保護主義比較嚴重的問題,也存在向地方權力下放不夠,發(fā)揮地方自主性和積極性不夠的問題;各級政府的事權、財權和責任仍然存在不匹配的問題;運用法律手段調整中央與地方關系還不夠,制度化規(guī)范化水平較低,難以保證必要的穩(wěn)定性和可預見性。

從行政法制建設的程度來看,長期以來,我們習慣于運用行政手段管理經(jīng)濟社會事務,導致行政管理體制改革的過程和結果缺乏法律保障。機構改革減而復增,陷入“精簡—膨脹”循環(huán)的主要原因就是缺乏法律保障。從世界各國解決機構編制膨脹的主要手段來看,一個是財政手段,另一個就是法律手段,但主要是法律手段,而且財政手段最終也是通過法律才能起到硬約束作用。除憲法的概括性規(guī)定外,目前我國既沒有上升為法律的統(tǒng)一行政組織和編制法,也缺乏各個部門的行政組織和編制法,更沒有推進改革的相關法律?，F(xiàn)有的個別法律和政策性文件,如《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,對組織機構、職能、編制、權限、中央與地方關系、財政保障機制等也沒有明確的規(guī)定,缺乏詳細的責任條款。彈性過大的條文表述和國家法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的不協(xié)調,也增加了實施中的矛盾。

三、地方在行政管理體制改革中的方向

(一)改革的總體思路

在我國現(xiàn)行憲政體制下,地方行政組織不具有獨立主體地位,而屬于國家行政組織的范疇,地方政府工作部門的設置一般要經(jīng)過上一級人民政府的批準。而作為省級政府又都要服從國務院的領導。中央與地方行政權的劃分由國務院決定,中央與地方絕非只是管轄范圍大小的差別。應該說,除外交、國防、國家安全外,中央政府擁有制定財政貨幣政策的權力,就經(jīng)濟社會發(fā)展與管理而言,采取赤字預算,確定稅收法規(guī),印發(fā)貨幣甚至市場準入、監(jiān)管的政策、法律等,均屬中央政府之責,而地方政府都沒有這些權力。但是宏觀調控是地方政府的權力,地方政府不能層層搞宏觀調控,因為沒有相應的調節(jié)手段。地方政府只有把自身的職能和權責搞清楚,位置擺正了,管理體制改革才能更順暢。目前地方行政體制改革的大致方向應該是,按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調和構建政府權責體系的要求,對宏觀調控部門的職能進行了重大調整,剝離項目、經(jīng)費審批和微觀運行的功能,突出做好發(fā)展規(guī)劃和計劃、財稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調的功能,對行業(yè)管理部門的職能進行合理配置,使其更加注重在制定和組織實施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃等方面的作用。其實質是使政府機構和職能調整由經(jīng)濟適應型目標模式向社會回應型目標模式轉變,由權力型政府定位向服務型政府定位轉變。

(二)改革的法律保障

加強和改進政府立法工作,地方行政體制改革的法律保障包括兩類,一類是普適性規(guī)范,一類是特殊規(guī)范。普適性規(guī)范的適用對象是整個國家行政系統(tǒng)。其內容主要包括行政體制改革總體目標的確定,包括政府職能轉換的目標,行政權力在中央、地方以及組織內部的配置,行政權力的運行規(guī)則等。普適性規(guī)范主要由法律、行政法規(guī)、國務院發(fā)布的規(guī)范性文件來確定,非地方政府權限,但地方政府在涉及自身利益的部分有參與權。特殊規(guī)范指單獨適用于地方行政體制改革的規(guī)范。其內容包括地方政府職能的定位、行政權力在地方行政體系內部的分配,地方行政權力的運行規(guī)則等。其核心是地方政府的職能定位。上述內容可通過制定行政規(guī)章或規(guī)范性文件予以明確。另外,按照法制統(tǒng)一的原則,地方還要制定和實施與貿易有關的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策。保持地方性法規(guī)、規(guī)章和政策與中央政府的一致性。根據(jù)中央統(tǒng)一部署,及時調整有關地方性法規(guī)、規(guī)章和政策。地方新出臺的法規(guī)、規(guī)章和政策,要符合我國政府的承諾和世貿組織規(guī)則。在制定地方性法規(guī)、規(guī)章和政策措施時,區(qū)分不同情況分別契合國民待遇和最惠國待遇原則。規(guī)章和政策措施統(tǒng)一在政府網(wǎng)站、政府公報刊登公布。

(三)改革的實現(xiàn)路徑

就政府職能轉變而言,地方政府職能轉變服從于中央關于政府職能轉變的總體布局,在政府職能轉變過程中,可制定行政規(guī)章,規(guī)范改革所涉及的各機構的職能,根據(jù)職能,設置機構,配備人員。就權力配置而言,地方行政體制改革中的權力配置,既有外部的權力配置,即地方政府與其上一級政府甚至國務院之間,地方政府與其他省市政府之間,也有內部的權力配置,主要指地方政府各職能部門之間,以及地方內部市、區(qū)、鄉(xiāng)各行政層級之間。前者應由人大及其常委會立法予以調整,如《地方政府法》或《中央與地方關系法》等。后者在沒有法律、行政法規(guī)的情形下,地方政府可以根據(jù)憲法和法律的授權,制定規(guī)章予以調整。就權力運行而言,權力運行更多是程序上的問題,其中的實體內容不好,如果所涉問題屬于輔助性質,地方政府可通過制定規(guī)范性文件予以調整。須注意的是,規(guī)范性文件的運用須謹守法律保留原則。根據(jù)上述情況,改革的具體對策可以設定如下:

1.體制上將決策與執(zhí)行徹底分開。決策與執(zhí)行分開后,可以根據(jù)決策與執(zhí)行既相互聯(lián)系又互為制約的內在關系,合理配置職能,建立規(guī)范的運行機制:政府決策部門負責決策過程并對執(zhí)行部門行使監(jiān)督檢查、政策指導、組織協(xié)調之職權,不干涉具體的執(zhí)行過程;政府執(zhí)行部門按照專業(yè)的執(zhí)行規(guī)范獨立地執(zhí)行決策部門作出的各項決策并向決策部門反饋信息、提出意見和建議。決策部門與執(zhí)行部門按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的管理系統(tǒng),建立起既相互獨立、又互為聯(lián)系、互為制約的規(guī)范的運行機制。

2.規(guī)范行政決策行為,完善科學民主決策機制。下放一切可以下放的決策權,簡化一切可以簡化的程序。探索建立規(guī)范的審批管理與操作機制,實現(xiàn)審批權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。精簡審批事項與規(guī)范政府職能緊密結合。重大行政決策事項在提交地方政府會議討論決定前,事先經(jīng)過專家?guī)鞂＜疫M行必要性和可行性論證。專家出具的論證意見應作為政府決策的重要參考。而地方各種形式聽證制度的施行遠比國家一級的同類制度推行要簡便很多。

3.實現(xiàn)機構的有機整合及科學的職位分類。地方政府機構改革的部門設置,要講求科學合理,不能分得過細,它的職能要整合到一起,設得過細,過于龐大,增加工作的難度。要建立起符合行政執(zhí)行特點的職位分類及相應的執(zhí)行責任制。職位分類是其他各項人事管理的起點和基礎。通過職位分類,建立內部的權責體系及相應的執(zhí)行責任感。行政執(zhí)行大都以執(zhí)法隊伍建制,在職位分類時,應結合其特點,建立相應職組、職系。

4.強化監(jiān)督權力,推行政府績效管理和行政問責制度。改革后的地方政府各部門應該是在“大部”框架下的綜合職能部門,部門首長應對部門各機構、各公務員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔政治責任、行政責任。要建立起符合各類行政權力特點的績效評估制度?？茖W的績效評估是人事管理的關鍵。全面推進以行政首長為重點的行政問責制。按照“誰審批、誰負責”的原則制訂內部行政責任追究辦法,明確規(guī)定追究什么、追究誰、誰來追究、如何追究等內容,使責任追究制能真正落實到直接部門、直接人,制訂出責任人過錯過失行為的具體追究辦法。

注釋:

地方行政管理體制改革不能僅就地方改革的問題鋪開,更應該著眼于外部大的環(huán)境的完善,比如這里處理好中央與地方關系(具體到權限爭議解決問題)就比較關鍵,處理妥當將會對地方的改革起到很明顯的促進作用。

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