論我國外資銀行監(jiān)管的法律完善

周 瑩

摘要隨著我國金融市場向外資銀行的逐步開放,我國對外資銀行監(jiān)管也面臨著全新的挑戰(zhàn)。本文指出基于對外資銀行監(jiān)管的基本理論分析,可發(fā)現(xiàn)對外資銀行的監(jiān)管具有特殊性,而我國外資銀行監(jiān)管的法律制度卻存在著諸多問題。文中結(jié)合我國的實(shí)際現(xiàn)狀和特殊情況,指出應(yīng)該在具體制度規(guī)范方面完善我國的外資銀行監(jiān)管法律制度。

關(guān)鍵詞外資銀行 法律規(guī)制 銀行監(jiān)管

中圖分類號:F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-146-01

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的逐步加深,外資銀行已經(jīng)成為我國金融體系中的一支重要力量。2006年12月11日,由國務(wù)院頒布的《中華人民共和國外資銀行管理?xiàng)l例》正式施行,由銀監(jiān)會(huì)頒布的《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》也相應(yīng)實(shí)施,我國外資銀行監(jiān)管的法律制度體系基本建立。但我們?nèi)孕栳槍ο嚓P(guān)法律制度加以完善,進(jìn)一步提高監(jiān)管水平,以促進(jìn)我國銀行業(yè)乃至整個(gè)金融業(yè)的快速健康發(fā)展。

一、外資銀行監(jiān)管的基本理論概述

外資銀行監(jiān)管一般有兩種含義:一是狹義的監(jiān)管,它指東道國的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對外資銀行實(shí)施的監(jiān)督和管理;二是廣義的監(jiān)管,它是指除官方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管外,還包括各銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制管理、銀行業(yè)互律性組織的行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)中介組織的監(jiān)管。本文將從狹義監(jiān)管的角度來研究我國的外資銀行監(jiān)管的法律制度。那么,外資銀行監(jiān)管是指東道國的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu),對外資銀行從進(jìn)入到退出本國金融市場的過程中的金融活動(dòng),進(jìn)行事前、事中、事后的監(jiān)督和管理。外資銀行監(jiān)管的法律制度包括東道國內(nèi)的監(jiān)管法律法規(guī),以及涉及外資銀行法律監(jiān)管的國際條約和國際慣例。在外資銀行從進(jìn)入市場到退出市場的整個(gè)過程中,對其的監(jiān)管可分為三個(gè)階段:事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。這三個(gè)階段的法律規(guī)范構(gòu)成了外資銀行監(jiān)管的基本法律制度。

對外資銀行的事前監(jiān)管,即市場準(zhǔn)入監(jiān)管,是指東道國為了維護(hù)本國銀行業(yè)及經(jīng)濟(jì)的安全與穩(wěn)定,從法律上對外資銀行的準(zhǔn)入申請進(jìn)行審批,對外資銀行的經(jīng)營資格、經(jīng)營能力等情況進(jìn)行審查或確認(rèn),從而賦予其法律上主體資格的制度。事前監(jiān)管主要包括組織形式限制、開業(yè)條件限制和準(zhǔn)入范圍限制三個(gè)方面。對外資銀行的事中監(jiān)管,是指東道國為避免本國金融風(fēng)險(xiǎn)的增加,對外資銀行運(yùn)行過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)加以控制、對其經(jīng)營業(yè)務(wù)進(jìn)行限制的監(jiān)管。事中監(jiān)管主要包括業(yè)務(wù)管理、資本管理、流動(dòng)性管理三個(gè)方面。對外資銀行的事后監(jiān)管,即外資銀行市場退出監(jiān)管,是在其發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí),東道國為保護(hù)存款人利益并恢復(fù)市場秩序,認(rèn)為有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu),或者外資銀行因其他原因主動(dòng)退出市場時(shí),對其退出全過程的監(jiān)管。外資銀行的事后監(jiān)管一般包括兩種法律監(jiān)管機(jī)制:預(yù)防性機(jī)制和債權(quán)債務(wù)處理機(jī)制。

二、我國外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問題

目前,我國已基本建立起了以《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》為基本法,以《外資銀行管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則為特別法的外資銀行監(jiān)管法律體系。綜觀我國現(xiàn)行外資銀行監(jiān)管立法,對外資銀行的監(jiān)管主要集中在設(shè)立條件、業(yè)務(wù)范圍、審批程序等市場準(zhǔn)入制度方面,而對外資銀行進(jìn)入市場后的業(yè)務(wù)運(yùn)營監(jiān)管和市場退出監(jiān)管則非常薄弱。如《外資銀行管理?xiàng)l例》中關(guān)于外資銀行事前準(zhǔn)入監(jiān)管的條文多達(dá)27條,具有較強(qiáng)的可操作性。而關(guān)于外資銀行事中運(yùn)營監(jiān)管和事后退出監(jiān)管的條文比較少,并且大多是一些原則性的規(guī)定,不具有真正的可操作性。

我國對外資銀行事中的業(yè)務(wù)運(yùn)營監(jiān)管不僅相關(guān)法律制度不完善,而且偏重于合規(guī)性監(jiān)管,忽視對外資銀行運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管,對外資銀行的資本充足率變化、資本流動(dòng)性狀況、經(jīng)營政策、內(nèi)部控制和管理等不夠重視。合規(guī)性監(jiān)管是對銀行執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)管,風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管則是通過對市場調(diào)節(jié)和法律規(guī)范減少或避免經(jīng)濟(jì)損失。合規(guī)性監(jiān)管只能預(yù)防部分風(fēng)險(xiǎn),銀行即使合規(guī)經(jīng)營也可能破產(chǎn),風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管即時(shí)對合規(guī)性監(jiān)管的深化與發(fā)展,我國應(yīng)加強(qiáng)從合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。同時(shí),在外資銀行的事后監(jiān)管方面,只規(guī)定了外資銀行“自行終止業(yè)務(wù)活動(dòng)”和“超過清理期限仍無力清償?shù)狡趥鶆?wù)”兩種退出市場的情形,對外資銀行市場退出機(jī)制的法律規(guī)定不健全。

三、完善我國外資銀行監(jiān)管法律制度的建議

事前監(jiān)管方面,雖然現(xiàn)行的《外資銀行管理?xiàng)l例》在市場準(zhǔn)入方面已經(jīng)進(jìn)行了較為詳盡的制度規(guī)定,但還可從組織形式的監(jiān)管制度方面予以完善。外資銀行不同的組織形式意味著存在不同的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù),從監(jiān)管角度看,外國資本滲入最安全的形式是代表處,最危險(xiǎn)的形式是分行。隨著我國外資銀行監(jiān)管體系的健全和監(jiān)管水平的提高,應(yīng)該在立法中通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)鼓勵(lì)合資銀行這種形式的發(fā)展。

在事中監(jiān)管方面,我國應(yīng)加強(qiáng)對外資銀行日常經(jīng)營的審慎性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理,完善對外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的法律制度。我國現(xiàn)行金融體系是以合規(guī)性監(jiān)管方式為主的,這種監(jiān)管方式只能預(yù)防部分風(fēng)險(xiǎn),而以風(fēng)險(xiǎn)性為主的監(jiān)管方式是為了實(shí)現(xiàn)由事后監(jiān)管向事前檢測、事后發(fā)現(xiàn)向事前預(yù)警、事后糾正向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管更傾向于功能監(jiān)管,強(qiáng)調(diào)金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能,以金融業(yè)務(wù)來確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則,減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)。因此應(yīng)在立法中確立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管作為我國對外資銀行監(jiān)管的主要方式。

在事后監(jiān)管方面,我國需要建立具體完善的市場退出法律制度,區(qū)分外資銀行是否屬于正常退出。對于那些為了逃避債務(wù)、稅收而惡意退出,尤其是進(jìn)行破產(chǎn)詐騙的外資銀行應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查并給予懲罰。同時(shí),明確規(guī)定關(guān)于銀行破產(chǎn)清算、償還的具體制度。由于銀行的破產(chǎn)較其它企業(yè)對社會(huì)的危害性更大,我國應(yīng)和其母國合作促成對外資銀行的重組或使其并購。遵循重組優(yōu)先原則,盡力避免使用破產(chǎn)清算,并建立一套存款保險(xiǎn)制度,以保護(hù)存款人的合法利益。

注釋:

①強(qiáng)力主編.金融法學(xué).高等教育出版社.2003年版.第60頁.

②鄒立剛,張桂紅.對外資金融機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管.法律出版社.2001年版.第149頁.

③《外資銀行管理?xiàng)l例》第58條和第59條.

④曾文革.建立我國外資銀行風(fēng)險(xiǎn)防范.法學(xué).2003(5).