論行政不作為的救濟

趙 敏

摘要“行政不作為從其法律后果上看表現(xiàn)為行政主體未做依法應(yīng)做之行為,因此它一經(jīng)成立,就必定是一種違法行為,也必然會使公共利益和個人利益受到損害。”所以建立相應(yīng)的救濟制度是依法治國的迫切需要。目前,我國關(guān)于行政不作為的事前遏止有所不足,應(yīng)從立法和內(nèi)部監(jiān)督兩個層面上完善其遏止機制。雖然在法律救濟機制中有行政復(fù)議和行政訴訟兩種,但基于其局限性的存在,也應(yīng)予以立法和制度上的完善。

關(guān)鍵詞行政不作為 救濟 制度完善

中圖分類號:D922.1 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-113-01

一、 行政不作為救濟的必要性

行政不作為是指“行政主體及其工作人員依法負(fù)有某種特定的作為義務(wù),并且具有履行該義務(wù)的可能性,在程序上逾期未履行的違法行政行為,也即怠于作為?！睆钠涓拍羁梢郧逦A(yù)見該違法行為的嚴(yán)重后果,故而關(guān)于此行為的救濟也迫在眉睫,有以下幾點原因:

第一,是由行政不作為的危害性決定的。憲法和法律確定了行政主體和相對人之間是一種應(yīng)然的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,且要求這種關(guān)系上升為一種實然的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而行政不作為正是違背了這種關(guān)系,違反了行政法治的原則,更重要的是會造成人民利益的損害。

第二,是由公民的合法期待和信賴?yán)鏇Q定的,“它們的理論依據(jù)來源于民法上的誠實信用原則或是公法上的‘法律確定性原則,它要求行政主體應(yīng)本著誠實信用精神,以誠實信用的方法作出行政行為,并對行政相對人的正當(dāng)合理信賴?yán)嬉赃m當(dāng)方式給予保護”。

二、行政不作為的救濟

(一)事前的遏止途徑

筆者認(rèn)為對于行政不作為的事前遏止應(yīng)體現(xiàn)在立法和行政執(zhí)法監(jiān)督兩個方面。應(yīng)從以下幾點進行完善:

1.完善行政法律規(guī)范

“行政不作為具體表現(xiàn)為行政主體及其工作人員在程序上的不為”,故而對程序的規(guī)范顯得尤為重要。程序化意味著政府機關(guān)及公務(wù)人員行使權(quán)力的每一步驟及形式都有嚴(yán)格的法律約束,任何違反程序的行為都將受到制裁。就我國目前情況而言,制定行政程序法,規(guī)范行政機關(guān)的處罰權(quán)、許可審批權(quán)是行政法制化的迫切需要。

2.明確規(guī)定行政不作為的違法責(zé)任

從我國現(xiàn)有的行政立法中可以看出法律賦予行政機關(guān)的權(quán)利往往大于其應(yīng)負(fù)的責(zé)任,且現(xiàn)有的責(zé)任認(rèn)定也僅僅局限于行政作為違法責(zé)任,而不是行政不作為違法的責(zé)任。因此應(yīng)在法律中明確行政不作為的含義、法律后果及懲戒方式。

3.加強行政執(zhí)法監(jiān)督

我國現(xiàn)有的行政執(zhí)法監(jiān)督部門和法規(guī)的設(shè)立可以說是相當(dāng)完備的,應(yīng)該可以達到其監(jiān)督的作用。但在實際的應(yīng)用中往往表面化的處理,沒有達到其立法宗旨的要求。因此應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法監(jiān)督力度,對于行政相對人對行政機關(guān)的不作為進行分析并進行督辦、催辦或是追究其責(zé)任。

(二) 事后的法律救濟途徑

從我國的立法實踐來看行政不作為的法律救濟分為復(fù)議救濟(行政救濟)和訴訟救濟(司法救濟)兩大方面。依據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定,“可予復(fù)議和訴訟的范圍只限于直接損害特定個人利益的行為,而并不是將損害公共利益的行為包括在內(nèi)”,且僅僅限于具體行政行為?？梢?無論行政復(fù)議還是行政訴訟都以保護相對人的個人利益為目標(biāo),忽視了侵害公共利益的不作為和抽象行政行為所引起的不作為。

但是,2000 年 3 月 10 日起實施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第 22 條規(guī)定:“復(fù)議機關(guān)在法定期間內(nèi)不作出復(fù)議決定,當(dāng)事人對原具體行政行不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告;當(dāng)事人對復(fù)議機關(guān)不作為不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機關(guān)為被告?！彪m然該條款僅僅是司法解釋,效力不及法律,但卻反映了我國司法機關(guān)對于不作為給予救濟的新發(fā)展。該規(guī)定將行政復(fù)議不作為納入到了訴訟救濟的范圍,以充分發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督行政的功效。這一更改可被看作是進一步擴大行政不作為司法救濟的契機,在將來修改《行政訴訟法》時將可訴行政不作為的范圍擴大。

(三)行政不作為訴訟救濟的完善

筆者認(rèn)為,應(yīng)將下列兩種不作為行為納入法律救濟范圍。

1.損害公共利益的不作為行為

目前我國對損害公共利益的不作為行為僅僅依賴行政監(jiān)督的力量來約束,但這種監(jiān)督的作用小之又小,將其納入司法救濟的重要性主要表現(xiàn)在以下幾個方面:從個人利益和公共利益的關(guān)系上看“公共利益和個人利益是統(tǒng)一的、一致的,是一種共性與個性的辯證關(guān)系”,只要某個公民享受著該公共利益,則應(yīng)該有權(quán)請求行政復(fù)議和行政訴訟的救濟。行政不作為本身具有一定的隱蔽性,尤其是對于損害公共利益的行政不作為。這就導(dǎo)致了許多的行政不作為行為沒有得到相應(yīng)的糾正和懲罰,往往是享受該公共利益的個人利益受到損害時才會牽連出對于公共利益的損害。為了有效地發(fā)現(xiàn)并改正損害公共利益的不作為行為,必須將其納入司法救濟范圍。

2.抽象的不作為行為

抽象行政不作為與具體行政不作為不同,它普遍地對于不特定的行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。因為抽象行政行為經(jīng)常是具體行政行為的依據(jù),也是具體行政行為不作為的作為義務(wù)的產(chǎn)生依據(jù),所以抽象行政不作為可能導(dǎo)致具體行政行為或具體行政不作為的發(fā)生,從而也能對相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生很大的影響。但是,普通民眾對行政機關(guān)規(guī)范性文件的制定往往知之甚少,從而導(dǎo)致抽象行政不作為的大量發(fā)生,所以應(yīng)將其納入司法救濟的范圍。

筆者認(rèn)為,要做到完善我國的行政救濟體制應(yīng)當(dāng)著手于以下兩方面:加大行政救濟的范圍,應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為納入到行政救濟體制之內(nèi);完善我國的程序規(guī)則。近年來對行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償?shù)瘸绦蛏洗嬖诘膯栴}和缺陷所作出的研究和探討,有利于理論研究的深入以及立法的不斷完善。通過上述幾方面的努力,我們有理由相信,我國對行政不作為的救濟制度將日趨完善,行政相對人的合法權(quán)益也將得到重視和保障。

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