美澳水權(quán)制度對(duì)中國(guó)水權(quán)制度完善的法律啟示

黃殊涵 李艷巖

摘要水資源是人類(lèi)生存與發(fā)展過(guò)程中不可缺少的、不可替代的一種基本自然資源。中國(guó)是一個(gè)水資源嚴(yán)重短缺且分布很不均衡的國(guó)家。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,水資源供求矛盾日益加劇,水資源市場(chǎng)配置問(wèn)題已成為影響整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要問(wèn)題,如何完善中國(guó)的水權(quán)制度就成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)中國(guó)與美國(guó)和澳大利亞水權(quán)制度的對(duì)比,尋找出中國(guó)水權(quán)制度的不足,并對(duì)完善中國(guó)的水權(quán)制度提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞水權(quán)制度 中國(guó) 法律

中圖分類(lèi)號(hào):D95 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-047-02

水是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,是人類(lèi)生活和生產(chǎn)的重要物質(zhì)源泉,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。水環(huán)境保護(hù)是水資源可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),水市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要手段。實(shí)現(xiàn)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理和水資源市場(chǎng)建設(shè)能夠更好的維護(hù)水權(quán)制度。隨著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,人們對(duì)水資源的需求量也在逐漸提高,現(xiàn)在,水資源供需不平衡已經(jīng)成為一個(gè)全球性問(wèn)題,這導(dǎo)致了水價(jià)的不斷提高、用水危機(jī)、甚至“水資源爭(zhēng)奪”的戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)。中國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家,突出地表現(xiàn)為人均水資源占有量低、西北地區(qū)嚴(yán)重缺水、水環(huán)境污染嚴(yán)重等多方面。隨著社會(huì)的工業(yè)化、城市化和生態(tài)化的發(fā)展進(jìn)程日益加快,水環(huán)境污染也越來(lái)越嚴(yán)重、人們對(duì)清潔水環(huán)境需求越來(lái)越強(qiáng)烈、水資源的供求矛盾也更加的突出。我們可以通過(guò)解決水權(quán)制度來(lái)解決這些問(wèn)題,但是中國(guó)目前的水權(quán)法律制度尚有很多不完善之處,因此我們來(lái)研究水權(quán)制度的完善具有非常重要的理論和實(shí)踐意義。

一、中國(guó)水權(quán)制度現(xiàn)狀與內(nèi)容

(一)中國(guó)水權(quán)制度的現(xiàn)狀

目前,中國(guó)的水資源配置及其管理仍以1993年實(shí)施的《取水許可制度實(shí)施辦法》為依據(jù)。另有一些關(guān)于水權(quán)的法律規(guī)定,如《中華人民共和國(guó)水法》、國(guó)務(wù)院制定的《取水許可制度實(shí)施辦法》、《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》規(guī)定的水資源所有制、水資源有償使用制度、征收水資源費(fèi)、計(jì)收水費(fèi)和實(shí)施取水許可制度,這些制度的確立為實(shí)踐水權(quán)制度提供了一定的法律保障。但是水資源所有權(quán)的規(guī)定,取水權(quán)、開(kāi)發(fā)利用權(quán)界限還很模糊,水資源所有者代表不確定,取水許可權(quán)沒(méi)做可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定,水資源使用權(quán)的規(guī)定和水權(quán)交易的規(guī)定沒(méi)有提及,水資源所有者和開(kāi)發(fā)利用者的權(quán)利關(guān)系界限不清晰,針對(duì)水資源有償使用方面國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的水資源費(fèi)征收辦法,水費(fèi)成本構(gòu)成中沒(méi)有水資源費(fèi)的部分等等,也說(shuō)明了中國(guó)水權(quán)制度的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。

(二)中國(guó)水權(quán)制度的內(nèi)容

水權(quán)制度是對(duì)水事活動(dòng)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范,是劃分、界定、實(shí)施、保護(hù)和調(diào)節(jié)水權(quán),確認(rèn)和處理各個(gè)水權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的規(guī)則。我國(guó)現(xiàn)行的是一種計(jì)劃配置水資源的公共水權(quán)制度,從法律安排看,中國(guó)水資源沒(méi)有私有化用水,都是公有化用水,政府借助法律的硬性規(guī)定和其強(qiáng)大的權(quán)威性對(duì)水資源的利用進(jìn)行規(guī)劃、安排、實(shí)施,對(duì)水資源的供給與配置進(jìn)行嚴(yán)重的調(diào)控,水資的利用很難做到真正的科學(xué)合理的配置。

(三)中國(guó)水權(quán)制度的安排

中國(guó)現(xiàn)行的水權(quán)制度主要包括水資源所有權(quán)和取水權(quán)制度。在中國(guó),水權(quán)的公共性往往被當(dāng)作公共水權(quán)進(jìn)行制度安排,水資源所有權(quán)屬于國(guó)家,取水權(quán)為國(guó)家政府部門(mén)委授。因此,中國(guó)水權(quán)的發(fā)育顯得特別緩慢,成為中國(guó)現(xiàn)行自然資源法中體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路,特別是政府供給自然資源思路最為充分的制度安排。

1.產(chǎn)權(quán)制度方面:我國(guó)水資源產(chǎn)權(quán)安排整體上屬于國(guó)有水權(quán)制度,水權(quán)被當(dāng)作公共水權(quán)進(jìn)行制度安排,堅(jiān)持水資源的公有制理論。

2.水資源使用方面:國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度,而且水法對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)利用及其利益關(guān)系的調(diào)整做出了一些具體規(guī)定。

3.水權(quán)交易方面:我國(guó)現(xiàn)行法律禁止水權(quán)的交易與轉(zhuǎn)讓。

4.水資源所有權(quán)、使用權(quán)糾紛的處理方面:我國(guó)行政復(fù)議法做出明確規(guī)定,實(shí)行行政處理在先原則。

二、美國(guó)和澳大利亞的水權(quán)制度

(一)美國(guó)水權(quán)制概述

美國(guó)水權(quán)由州法規(guī)進(jìn)行界定。多雨地區(qū)水權(quán)制度采用濱岸權(quán)體系;在干旱地區(qū)的水資源為公眾或州所有。美國(guó)某些州的氣候兼有東部和西部的特點(diǎn),主要采用混合或雙重水權(quán)體系。中國(guó)也是一個(gè)幅員遼闊氣候多變的國(guó)家,美國(guó)的水權(quán)制度對(duì)于中國(guó)有一定的借鑒意義。

1.水權(quán)制度概況。美國(guó)有三種不同水權(quán)權(quán)利管制制度:河岸權(quán)、先占權(quán)以及綜合水權(quán)制度。

第一,河岸權(quán)。該水權(quán)是屬于土地所有人的一種權(quán)利,是通過(guò)臨近水道(如河流)而擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)的習(xí)慣來(lái)取得的。該原則允許河岸土地所有人采取與其他使用人相類(lèi)似的“合理”方式使用水。河岸權(quán)權(quán)利人的用水量受到其他河岸權(quán)權(quán)利人的限制;在河流水資源豐富時(shí)河岸權(quán)所有人可以無(wú)限的利用多余水量,在河流水資源短缺時(shí)則必須按固定的比例在所有人之間合理分配水量。

第二,先占權(quán)。水權(quán)先占權(quán)基于“時(shí)間第一,權(quán)利第一”原則,規(guī)定只要某主體在時(shí)間上優(yōu)先取得水權(quán),那么就比在時(shí)間上后來(lái)使用水的主體在使用的權(quán)利上更為優(yōu)先。一個(gè)水權(quán)被視為是合法有效的方式是:一個(gè)人按照指定的用水量有益地使用水,并且遵從管理和許可規(guī)定。

第三,綜合水權(quán)制度。被美國(guó)10個(gè)州所采用。當(dāng)這些州需要用水時(shí),由該方面的專家先對(duì)有關(guān)水權(quán)問(wèn)題做出評(píng)估,這種制度也被稱為“其他制度”。

2.美國(guó)的具體水權(quán)制度。水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。美國(guó)中西部水市場(chǎng)交易特點(diǎn)體現(xiàn)為永久性水權(quán)、季節(jié)性水權(quán)、合同水權(quán)、臨時(shí)水權(quán)。作為私人物品,水權(quán)交易的內(nèi)容主要是取水權(quán)交易。此外,人們可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)河邊土地的方式來(lái)獲取河岸權(quán)。高度的市場(chǎng)化資源配置是美國(guó)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的基石。

水資源許可制度。該許可制度的特點(diǎn)在于的審查程序,在審查過(guò)程中該制度規(guī)定申請(qǐng)人需要遞交一份書(shū)面申請(qǐng)書(shū),遞交的申請(qǐng)書(shū)用于向公眾公告,并用于召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)。

(二)澳大利亞水權(quán)制度概述

澳大利亞是一個(gè)相對(duì)缺水的國(guó)家,為更有效地利用水資源,澳大利亞建立了水權(quán)分配制度,并開(kāi)發(fā)水市場(chǎng),鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)合理配置水資源。澳大利亞的水資源管理實(shí)行行政管理和流域管理相結(jié)合的體系。水資源管理大體分聯(lián)邦、州和地方三級(jí)。顯然,這個(gè)相對(duì)缺水的國(guó)家在水資源管理及水權(quán)制度建設(shè)方面已取得了顯著的成效。雖然國(guó)情不一樣,他們的一些管理理念和成功經(jīng)驗(yàn),值得我們借鑒。

1.水權(quán)制度概況。根據(jù)《維多利亞州水法》規(guī)定,水權(quán)分為三種類(lèi)型:一是批發(fā)水權(quán),即授予具有灌溉和供水職能的管理機(jī)構(gòu)、電力公司的水權(quán)。二是許可證制度,即授予個(gè)人從河道、地下或從管理機(jī)構(gòu)的工程中直接取水以及河道內(nèi)用水的權(quán)利。三是用水權(quán),即灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶用于生活、灌溉和畜牧用水的權(quán)利,主要與土地相關(guān)。水權(quán)在澳大利亞像土地和股份一樣被視為一種資產(chǎn),必須進(jìn)行公開(kāi)注冊(cè)并且需要審查,注冊(cè)和審查之后就能獨(dú)立進(jìn)行交易。為了既滿足用水戶對(duì)產(chǎn)權(quán)私有化的保障,又能使社區(qū)對(duì)自然資源進(jìn)行合理監(jiān)控管理,澳大利亞政府采取了“永久租約”性質(zhì)的水授權(quán)處理方式,所有能擁有資產(chǎn)的個(gè)人和實(shí)體都有權(quán)被授予水的擁有權(quán)和交易權(quán)。

2.澳大利亞的具體水權(quán)制度。水權(quán)的初始分配。綜合規(guī)劃系統(tǒng)及全流域資源的水文評(píng)價(jià)是水權(quán)分配的依據(jù),其中包括消耗性和非消耗性用水權(quán)的分配。在澳大利亞,水權(quán)從州到城鎮(zhèn)到灌區(qū)到農(nóng)戶被層層分配。

水權(quán)交易。首先,水權(quán)交易有一定的適用范圍。家庭人畜用水、城鎮(zhèn)供水以及多數(shù)地下水是不可交易的。其次,水權(quán)交易是固定的適用程序。水權(quán)交易分為永久性的和臨時(shí)性兩種。水權(quán)交易程序強(qiáng)制性地要求價(jià)格公開(kāi)透明化。最后,水權(quán)交易的方式有三種:私下交易、通過(guò)經(jīng)紀(jì)人交易、通過(guò)交易所。政府也會(huì)采取有效措施防止水市場(chǎng)出現(xiàn)壟壟斷。

政府職能。在澳大利亞許多州和地區(qū)的立法體系下,政府作為資源的管家,有責(zé)任制定和管理具體的政策框架。州政府在水權(quán)交易中起著非常重要的作用:第一,制定法規(guī)。第二,提供服務(wù)。政府提供強(qiáng)有力的監(jiān)測(cè)制度向社會(huì)發(fā)布信息;第三,規(guī)范市場(chǎng)。明確私營(yíng)代理機(jī)構(gòu)的權(quán)限,確保市場(chǎng)機(jī)制本身的效率。

三、中國(guó)水權(quán)制度的問(wèn)題

(一)水權(quán)概念和內(nèi)容的缺位

中國(guó)現(xiàn)行的水權(quán)在法律上僅規(guī)定了所有權(quán)和取水權(quán),沒(méi)有使用權(quán)的概念。這也與當(dāng)時(shí)法律制定時(shí)中國(guó)實(shí)行的是完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有關(guān),在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下,所有的資源都是屬于國(guó)家的,由國(guó)家統(tǒng)一分配,沒(méi)有必要也不可能明確界定組織或個(gè)人對(duì)自然資源的使用權(quán)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,這種概念缺位的情況已經(jīng)表現(xiàn)出它的弊端。

(二)中國(guó)水權(quán)行使的主體模糊、不完善

中國(guó)憲法雖然規(guī)定國(guó)家是水資源所有權(quán)的主體,但是沒(méi)用具體規(guī)定國(guó)家如何去行使其所有權(quán)。中國(guó)水法規(guī)定,國(guó)家水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作,國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)按職責(zé)分工,協(xié)助進(jìn)行有關(guān)的管理工作。但這些是對(duì)水資源管理權(quán)的規(guī)定,而不是對(duì)所有權(quán)行使主體的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中往往造成了各部門(mén)從各自管理的職能出發(fā)而建立的監(jiān)督管理機(jī)制,對(duì)水資源進(jìn)行分割管理,不利于水資源的整體規(guī)劃和管理。

(三)缺乏激勵(lì)機(jī)制

中國(guó)屬于人均水資源相對(duì)貧乏的國(guó)家,《水法》規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有和集體所有,沒(méi)有對(duì)水權(quán)進(jìn)行合理的分割及分配。中國(guó)的水資源配置長(zhǎng)期以來(lái)一直采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段,水權(quán)不明晰,權(quán)、責(zé)、利三者之間沒(méi)有得到明確規(guī)范,用水者不能通過(guò)水權(quán)交易獲得用水權(quán),只能通過(guò)行政程序獲得取水權(quán),而取水權(quán)一旦獲得,就成為剛性權(quán)利,長(zhǎng)期不會(huì)變更。只有產(chǎn)權(quán)私有化才能激發(fā)權(quán)利人合理使用財(cái)產(chǎn),水資源使用人也面臨水權(quán)的明晰問(wèn)題,只有確立了水權(quán)是公法性質(zhì)的私權(quán)這一觀念,才能激勵(lì)水權(quán)人節(jié)約用水、合理用水。

(四)水權(quán)的交易流轉(zhuǎn)制度沒(méi)有被建立

中國(guó)沒(méi)有建立水權(quán)的交易流轉(zhuǎn)制度的原因有二,首先是水作為重要的生產(chǎn)資料在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)制度下不可能作為商品進(jìn)行交易,只能實(shí)行公有制。其次是人們對(duì)水權(quán)制度重要性的認(rèn)識(shí)較晚,目前中國(guó)土地、礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本制度已經(jīng)建立,但其他自然資源包括水資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度還是空白。長(zhǎng)期用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段配置資源,造成了中國(guó)資源配置效率低下、資源價(jià)格不合理、管理粗放、使用浪費(fèi)等問(wèn)題,不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和資源可持續(xù)利用的要求。

四、完善中國(guó)水權(quán)制度的建議

針對(duì)以上水權(quán)立法中存在的問(wèn)題,結(jié)合美、澳水權(quán)立法經(jīng)驗(yàn),本文提出以下建議以健全中國(guó)水權(quán)立法。

(一)完善水權(quán)內(nèi)容

水權(quán)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)水資源的占有、使用、收益和處分權(quán)利。但是,權(quán)利人在行使這些權(quán)利時(shí)依法既要得到許可,也要符合社會(huì)公共利益。水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度是否應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓所有的水權(quán)?處分權(quán)是水權(quán)的一個(gè)重要權(quán)能,不能分割不同種類(lèi)的水權(quán)并賦予不同的權(quán)利內(nèi)容,否則有違權(quán)利平等原則。所以水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓所有的水權(quán)。當(dāng)然,水權(quán)轉(zhuǎn)讓(交易)制度的啟動(dòng)和運(yùn)行取決于三個(gè)因素,即水權(quán)的界定、水價(jià)和水權(quán)交易市場(chǎng)及其管理,……?！苯⒔∪畽?quán)交易市場(chǎng)是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件之一。借鑒美、澳經(jīng)驗(yàn),水權(quán)交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)與其他商品交易一樣,交易雙方意思表示一致,并符合法律規(guī)定的條件和程序,則水權(quán)交易完成。

(二)明確行使水權(quán)的主體

政府的角色應(yīng)該主要體現(xiàn)在定義和規(guī)制水權(quán)。因?yàn)闄?quán)利限制個(gè)人和組織的行為,從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看,政府應(yīng)該精確的規(guī)定所賦予所有者能夠使用的水量,把水權(quán)規(guī)制清晰,通過(guò)此來(lái)從源頭上規(guī)制市場(chǎng)。而政府應(yīng)道在身份上有所變更。新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于水市場(chǎng)中的官僚供應(yīng)問(wèn)題持有這樣的觀點(diǎn):對(duì)于先占制度的法律調(diào)整并不足以完成到市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)變。政府必須放棄對(duì)于水資源及傳送網(wǎng)絡(luò)的所有權(quán)。簡(jiǎn)短的說(shuō),根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)派的分析,政府在水權(quán)交易的合理定位體現(xiàn)在定義水權(quán)、移除水權(quán)交易中的障礙、營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境以及把水權(quán)交易轉(zhuǎn)移地外部性轉(zhuǎn)入水市場(chǎng)價(jià)格之中。

(三)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制構(gòu)建中國(guó)水權(quán)交易市場(chǎng)

引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,建立水權(quán)交易市場(chǎng)。一方面,供水部門(mén)的結(jié)構(gòu)要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,打破行業(yè)壟斷,提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。為此,在國(guó)家對(duì)供水設(shè)施的所有權(quán)不變的情況下,其經(jīng)營(yíng)權(quán)可分離出來(lái),實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓。這樣,既解決了建設(shè)與管理脫節(jié)的問(wèn)題,又能有效保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,改變過(guò)去城市供水系統(tǒng)由政府包攬、國(guó)家財(cái)政投資無(wú)力的局面,實(shí)現(xiàn)供水系統(tǒng)投資主體多元化和供水系統(tǒng)運(yùn)行的市場(chǎng)化。通過(guò)“效率、公平雙贏”的水權(quán)交易,在一定的政府約束條件下,優(yōu)化不同行業(yè)的配置份額,追求最佳的經(jīng)濟(jì)效益,從而促進(jìn)用水向科學(xué)、良性、可持續(xù)的方向發(fā)展。

注釋:

肖國(guó)興,肖乾剛.自然資源法.北京:法律出版社.1999.

美國(guó)水權(quán)介紹.http://www.waterinfo.net.en.2001.

Editor: Terry L. Anderson, Water Rights: Scarce Resource Allocation Bureaucracy, and the Environment, Ballinger Publishing Company.1983.

魏衍亮,周艷霞.美國(guó)水權(quán)理論基礎(chǔ)、制度安排對(duì)中國(guó)水權(quán)制度建設(shè)的啟示.比較法研究.2002(4).

吳佑銘.澳、美水權(quán)制度對(duì)構(gòu)建我國(guó)水權(quán)制度的啟示.www.daima.com.cn.2005-11-30.

胡曉紅.西北民族地區(qū)環(huán)境資源法律制度創(chuàng)新研究.民族出版社.2006.186.

崔建遠(yuǎn).物權(quán):生長(zhǎng)與成型.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2004.396.