試析我國公務(wù)員薪酬制度改革與制度變遷思考

陳志龍

2006年7月1日,我國公務(wù)員開始實行新的工資制度,這是我國自新中國成立以來經(jīng)歷的第四次大的工資制度改革(前三次分別發(fā)生在1956年、1985年和1993年)。此次的公務(wù)員工資制度改革正是按照《公務(wù)員法》的要求,適應(yīng)我國市場經(jīng)濟體制的發(fā)展,立足中國國情,為建立科學(xué)和規(guī)范的公務(wù)員工資制度而制定的一項重要決策。然而,我們還需要進一步完善公務(wù)員薪酬制度,以應(yīng)對當(dāng)前不斷變化的社會環(huán)境和客觀因素。

一、現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度體系略析

(一)公務(wù)員工資制度的涵義、狀況及意義

公務(wù)員的工資是指在國家或地區(qū)政府部門工作,行使公共權(quán)力并執(zhí)行政府公務(wù)的這一部分特定的公職人員,以自己的知識和能力,在一定時間內(nèi)為政府和人民服務(wù)所獲得的勞動報酬。一般來說,公務(wù)員的工資由政府人事部門制定,由國家或地區(qū)財政支付。我們知道,我國實行統(tǒng)一的職務(wù)和級別相結(jié)合的工資制度,公務(wù)員工資主要由國家統(tǒng)一的職務(wù)和級別相結(jié)合的工資制度,公務(wù)員工資主要由職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四部分組成,其中“職務(wù)工資”是按公務(wù)員的職務(wù)高低、責(zé)任輕重和工作難易程度確定工資標(biāo)準(zhǔn),是職級工資制中體現(xiàn)按勞分配的重要內(nèi)容。在職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)中,每一職務(wù)層次設(shè)若干工資檔次,工作人員按擔(dān)任的職務(wù)確定相應(yīng)的職務(wù)工資,并隨職務(wù)及任職年限變化而變化?！凹墑e工資”是按公務(wù)員的能力和資歷確定工資標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員的級別共分為15級,一個級別設(shè)置一個工資標(biāo)準(zhǔn)。“基礎(chǔ)工資”是大體按維持公務(wù)員本人基本生活費用確定,各職務(wù)人員均執(zhí)行相同的基礎(chǔ)工資。它有利于保障公務(wù)員的基本生活不因物價上漲而下降?！肮g工資”是按公務(wù)員的工作年限確定工資標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)公務(wù)員積累貢獻。除此之外,公務(wù)員的工資制度還包括地區(qū)津貼和崗位津貼以及補貼和獎金等等。

國家公務(wù)員制度是國家政治制度的一個重要組成部分,薪酬制度體系中最為敏感的一個環(huán)節(jié),也是實施公務(wù)員管理的一個無法回避的現(xiàn)實問題。而公務(wù)員的工資是其個人消費品分配的最重要的形式,它涉及公務(wù)員的切身利益,是公務(wù)員及其家庭生活的基本特征,具有保障、激勵和調(diào)節(jié)等作用。從本質(zhì)上說,公務(wù)員制度決定公務(wù)員決定公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定與否,決定其工作積極性的高低,決定整個政府部門的行政效率,因此我國必須注重公務(wù)員工資制度的建設(shè)。

(二)現(xiàn)行公務(wù)員工資制度滯后的主要原因

第一、在吸引人才和激勵競爭這一方面,不能充分發(fā)揮作用。現(xiàn)行公務(wù)員工資制度遠遠沒有滿足按市場效率和貢獻提供相應(yīng)報酬的要求,缺乏市場競爭力。溫州多名高官下海以及WTO談判官員被企業(yè)高薪挖角,就充分表明了這一點。這給行政機關(guān)吸引優(yōu)秀人才,以實現(xiàn)政府部門人力資源的優(yōu)化組合,提高行政部門工作的科學(xué)化和高效化造成不利影響。

第二、工資調(diào)控有所削弱,地區(qū)及部門間的實際收入差距較大。

第三、工資制度結(jié)構(gòu)不盡合理。表現(xiàn)在級差的設(shè)計上,工資標(biāo)準(zhǔn)的起薪(也就是基礎(chǔ)工資)太低,職務(wù)之間的級差也太小。不能很好地反映出不同的職務(wù)級別在履行職務(wù)上的勞動差別。

第四、缺乏體現(xiàn)地區(qū)差別機制,即沒有建立起適應(yīng)各地區(qū)生活條件和標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)性津貼。雖然在1993工資改革中已經(jīng)提出,但一直沒有落實,只是在部分邊遠貧困地區(qū)小范圍實施。我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平、生活水平和消費水平差異較大,統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)給實際執(zhí)行帶來很多困難。相對于發(fā)達地區(qū)的生活標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低,而相對貧窮落后的地區(qū),由于財政狀況惡劣,往往連基本工資都無法兌現(xiàn)。

二、公務(wù)員薪酬制度改革的必要性與緊迫性

隨著社會環(huán)境和客觀因素的變化,使我國公務(wù)員工資的制度改革具有很強的現(xiàn)實必要性和緊迫性。我國公務(wù)員工資制度的改革關(guān)系到整個公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定,也關(guān)系到國家的穩(wěn)定與發(fā)展。

(一)以“經(jīng)濟人”作為公務(wù)員的前提人性假設(shè)——從高度集中的計劃性經(jīng)濟向利益獨立多元化市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求

“經(jīng)濟人”概念源于亞當(dāng)·斯密的《國富論》,其有三方面的特征:一是行為動機的自利性即追求自身利益是其行為的原始驅(qū)動力;二是行為目的的功利性即以最小的投入獲得自身利益的最大化;三是行為方式的理性化,即以自身利益為標(biāo)準(zhǔn),在于計算的基礎(chǔ)上進行權(quán)衡與選擇。市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征之一就是“經(jīng)濟人”行為模式。

“經(jīng)濟人”假設(shè)是市場經(jīng)濟的基本前提假設(shè),公務(wù)員在本質(zhì)上也是市場經(jīng)濟核心精神的反映。利益是市場經(jīng)濟的核心精神,市場經(jīng)濟就是以承認(rèn)利益主體的獨立存在為前提,其中公務(wù)員的利益首先就是經(jīng)濟利益。公共選擇理論認(rèn)為,公務(wù)員的個人目標(biāo)函數(shù)首先不是或者至少不是單純的社會公共利益最大化,而是包括了更高薪金、職務(wù)晉升等個人經(jīng)濟利益和自利性動機。過去我們不承認(rèn)“經(jīng)濟人”假設(shè),貶斥自利行為,強調(diào)國家的整體利益高于一切,提倡自我犧牲和集體主義精神,但公務(wù)員“經(jīng)濟人”特性并沒有消去,反以扭曲的形式表現(xiàn)出來——追求政府規(guī)模擴大化以提高權(quán)力和待遇、尋租、侵吞國有資產(chǎn)等都凸顯人們的自利性,因此,必須以“經(jīng)濟人”作為公務(wù)員的前提人性假設(shè)及行為模式,從經(jīng)濟利益上考慮其他需要,改革現(xiàn)有的工資制度。

(二)精神激勵與道德激勵功能逐漸減弱——從非常態(tài)的社會狀態(tài)到和平期非危機時刻轉(zhuǎn)變的結(jié)果

精神與道德激勵在市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的今天,已漸漸失去昔日的強大威力。主要原因之一就是我們已從改革開放前的非正常社會狀態(tài)(即發(fā)生戰(zhàn)爭、動亂等的社會不穩(wěn)定時期)過渡到經(jīng)濟快速增長的穩(wěn)定發(fā)展時期。過去積貧、積弱的現(xiàn)狀使公職人員不可能產(chǎn)生太多的物質(zhì)利益追求,再加上增長經(jīng)濟一體化、超強單一的意識形態(tài)及內(nèi)憂外患的社會形勢,使革命時期的價值觀念與建設(shè)強大社會主義中國的人生目標(biāo)起到了巨大的激勵作用。

但隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變,這種缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)的精神與道德激勵便逐漸開始失去作用。從政府方面主要有兩個原因:其一,政府目標(biāo)作為組織目標(biāo),已不像非常態(tài)時期那樣明確并具有強大吸引力;其二,因為政府現(xiàn)在所從事的工作是不直接創(chuàng)造財富的權(quán)力性管理活動,復(fù)雜環(huán)境容易模糊目標(biāo);其三,權(quán)力運行的程序性也容易沖淡目標(biāo),而且目標(biāo)與利益往往有直接和間接聯(lián)系,而不像戰(zhàn)爭或者特殊年代那樣組織目標(biāo)達成往往與自我奉獻與自我犧牲有直接或者間接聯(lián)系。而從經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型,由社會的封閉性被打破來看,在“官本位”體制性下,干部職業(yè)因其獨有的職業(yè)榮譽和等級消費而有絕對崇高的社會地位,但隨著經(jīng)濟市場化、政治民主化和文化多元化的推進以及“官商二元化”體制的逐步形成,這種崇高的社會地位受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),并呈下降趨勢。主要表現(xiàn)為公務(wù)員職業(yè)和經(jīng)濟地位的降低。在官本位體制下,官職是社會評價唯一的尺度,干部職業(yè)無疑是最受尊敬的職業(yè)。而“官商二元化”體制使“商”和“官”成為兩種同等重要的社會價值評價尺度,這樣公務(wù)員的工資收入與其他領(lǐng)域特別是經(jīng)濟領(lǐng)域中同類人員的工資收入相比有很大差距,并有進一步擴大的趨勢。這種職業(yè)地位和經(jīng)濟地位的下降,導(dǎo)致公務(wù)員心理上的不平衡,必然使得傳統(tǒng)精神激勵機制失去原有的強大激勵作用。

(三)從“權(quán)力導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)向“市場導(dǎo)向型”——建設(shè)以結(jié)果為導(dǎo)向的績效政府對公務(wù)員管理理念的要求

我國已經(jīng)加入WTO,市場化取向是WTO的基礎(chǔ),而”消費者導(dǎo)向”市場化取向在公共管理理念上的體現(xiàn),是以服務(wù)導(dǎo)向代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府中心主義的結(jié)果,它體現(xiàn)了新的價值認(rèn)同——政府作為“公仆”向“公民”提供服務(wù)理念,轉(zhuǎn)向市場契約下的供需理念。我們把主體中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義,把個體利益中心主義轉(zhuǎn)化為公共利益中心主義。在現(xiàn)實中,公共服務(wù)的提供者往往居于主導(dǎo)地位,而作為主人的公民則只能被動接受,公務(wù)員作為公民的“公仆”成了一種理念價值的虛構(gòu),被現(xiàn)存關(guān)系所扭曲,其結(jié)果是不負(fù)責(zé)任和官僚主義盛行。“消費者導(dǎo)向”的新理念使國家公務(wù)員有可能由虛構(gòu)的“社會公仆”成為現(xiàn)實的“社會公仆”. 因為不管公務(wù)員是否真正認(rèn)同“社會公仆”的理念,都必須按“顧客主權(quán)”的規(guī)制行政;而“顧客主權(quán)”規(guī)制的實現(xiàn),也就是真正完成了公職人員作為“社會公仆”的角色定位。

改革并建立科學(xué)工資制度的作用就在于通過工資來強化公務(wù)員的服務(wù)意識;通過工資來證明這種委托代理的交易關(guān)系,將工資與以結(jié)果和顧客滿意度為導(dǎo)向的績效考核、職務(wù)晉升相掛鉤,從客觀上改變公務(wù)員責(zé)任心淡漠、道德意識下降、服務(wù)意愿無存的狀況,有利于加快政府職能與角色轉(zhuǎn)變,建立服務(wù)型的績效政府。

(四)改革工資制度是應(yīng)對當(dāng)前激烈的國際人才競爭的需要

當(dāng)前經(jīng)濟全球化,政府面臨的是人力資本全球化配置的競爭形勢。我國公務(wù)員現(xiàn)有的工資水平,嚴(yán)重缺乏市場競爭力,公務(wù)員物質(zhì)沒有得到滿足,這就使物質(zhì)激勵變得非常必要與重要。國家花了大量財力物力培養(yǎng)不少人才,被外國公司僅用較高的工資就“挖”走了。入世后,我國人才將面臨“第三次外流高峰”。我們?nèi)粢蚬べY制度的滯后而失去人才競爭的先機,則勢必影響我國行政機關(guān)的進一步改革和管理水平、工作效率的提高,進而勢必影響我國政府政策制定的效率和決策水平,這很大程度上關(guān)系到整個國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展,關(guān)系到國與國之間綜合國力的較量。因此,在其他物質(zhì)激勵改革難度大,效果不彰的情況下,如社會保障制度,因起點水平的高低對今后運行的影響非常大,當(dāng)前只能維持最低限度的基本生存,再加上福利剛性的存在,不宜隨意調(diào)增福利項目待遇水平,盡快改革工資制度是最可行的選擇。

(五)改革現(xiàn)有工資制度,是實現(xiàn)“以薪養(yǎng)廉”的對應(yīng)要求

在住房、醫(yī)療、教育市場化的同時,如果工資水平不提高,就等于加重了公務(wù)員負(fù)擔(dān),這對公務(wù)員的心理平衡、事業(yè)心、穩(wěn)定型及廉政環(huán)境都是嚴(yán)峻的考驗。而科學(xué)的工資制度,相對優(yōu)厚的待遇,給予公務(wù)員必要的物質(zhì)保障,使他們不必貪,這是遏制的必要條件。注意,這僅僅是必要而非充分條件,即“薪”可以“養(yǎng)廉”,但不是“高薪”,更重要的是他們有健全嚴(yán)密又行之有效的法律體系和嚴(yán)懲機制,因此,在改革工資制度的同時,必須進行配套的法制建設(shè)。

三、公務(wù)員薪酬制度改革與變遷的思考

作為公務(wù)員制度內(nèi)在動力和基本保障的薪酬制度的改革已是勢在必行,那么采用什么方式實現(xiàn)這一制度改革才最有效率(成本最小且最有可能),這就是制度創(chuàng)新方式的選擇問題。以下將從制度變遷理論與中國的國情出發(fā),分析公務(wù)員工資制度改革的推進方式。

(一)制度變遷的兩種方式

制度變遷理論認(rèn)為兩種可供選擇的創(chuàng)新方式:其一是誘惑性變遷,其二是強制性變遷。誘惑性變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或代替,或者是新制度安排的創(chuàng)造,它是由個人或一群人,在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反,強制性變遷由政府命令和法律引入和實行。誘惑性變遷必須在由某種在原有制度安排下無法得到的獲得機會而引起,強制性變遷即可以是為了獲得創(chuàng)新的潛在利益收益,也可以純粹因不同集團對現(xiàn)有收入進行再分配而發(fā)生。

(二)我國公務(wù)員工資制度創(chuàng)新方式分析

1.我國公務(wù)員工資制度改革應(yīng)有國家主導(dǎo)

公務(wù)員制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易過程主要由政府通過法律、法規(guī)或者命令的形式強制性推動。主要原因有以下方面。

第一、公務(wù)員制度特殊性使然。國家公務(wù)員制度是關(guān)系整個國家行政運行正常、有序、一致的法律保障,具有很強的統(tǒng)一性與嚴(yán)肅性,而公務(wù)員工資制度是其重要組成部分之一,因此它的改革也必須要有統(tǒng)一性與穩(wěn)定性,在改革初期應(yīng)避免出現(xiàn)太多的地方特色,避免個別官員和機構(gòu)在制度邊緣的灰色獲利行為,否則將引發(fā)公務(wù)員內(nèi)部及社會新的不滿。這不僅會阻礙進程,更會影響社會及經(jīng)濟的發(fā)展。因此,公務(wù)員工資制度改革要由國家主導(dǎo)強制推行。

第二、歷史經(jīng)驗下的現(xiàn)實選擇。從歷史經(jīng)驗看,我國的制度變遷都是政府主導(dǎo)的漸近式制度變遷。主要是我國作為發(fā)展中的現(xiàn)代化國家,在集權(quán)式政治結(jié)構(gòu)下,政府憑借絕對的政治力量對比優(yōu)勢以及資源配置權(quán)力,力爭擺脫貧困,實現(xiàn)富強而選擇的成本較低,較為合理的現(xiàn)代化路徑。從現(xiàn)實看,在制度變遷過程中,任何制度創(chuàng)新主體所追求的目標(biāo)都是自身效用或利益最大化。而核心領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新決策時,首要的目標(biāo)就是維護和加強其政治權(quán)威,使自己獲得最大限度的社會支持,并使公開和諧的反對自己的政治力量降到最小,以維持其統(tǒng)治地位的合法性。為了改變由于現(xiàn)行公務(wù)員工資制度激勵不強、保障不力和透明度不夠而造成的公務(wù)員積極性不足,政府效率低下以及社會對公務(wù)員加薪的不理解等現(xiàn)實,進而改變政府在人民心目中的形象,從而獲得人民信任和支持,鞏固其合法性,政府應(yīng)該主動打破原有利益格局,積極探索和推進科學(xué)的公務(wù)員工資制度的建立。

第三、舊制度的利益剛性使然。作為分配領(lǐng)域的改革。公務(wù)員工資制度改革必定會觸動原有的社會利益格局。若要突破舊體制下利益格局的剛性來獲取新的利益,尤其是要原有利益集團自行推動則相當(dāng)困難,原有的干部階層既無法為制度的轉(zhuǎn)變支付龐大的費用,又缺乏合法性的基礎(chǔ)。因此,必須借助國家的強制力量來推動制度變遷。

2.公務(wù)員工資制度改革中的誘致性因素

我們在強調(diào)工資制度改革強制性變遷特征的同時,并不否認(rèn)這一制度變革中各種誘惑性因素的作用,特別當(dāng)這一制度與我國逐步完善的市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)并逐漸形成良性互動時,其誘惑性因素的作用將更加明顯。尤其是工資和公務(wù)員自身利益密切相關(guān),而合理的工資制度必定會使大部分人在新的 均衡中獲得更大的收益,這就會促使他們自發(fā)接受并推動工資制度及其必要的配套改革,從而自上而下地推動公務(wù)員制度的創(chuàng)新與完善。

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(作者單位:福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院)