城市社區(qū)建設(shè)過程中存在的問題及對策思考

譚志軍　黃建宏

[摘要]本文探討了當(dāng)前城市社區(qū)管理中存在的問題。提出要正確定位政府和居民委員會在社區(qū)管理中的角色，努力實現(xiàn)城市社區(qū)管理由政府主導(dǎo)向主體自主過渡，要加強社區(qū)民主建設(shè)，加強社區(qū)法制建設(shè)，明朗社區(qū)資金來源，成立社區(qū)志愿組織。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)；社區(qū)建設(shè)；存在問題；改革對策

社區(qū)是具有某種互動關(guān)系和共同文化維系的人類群體及其活動區(qū)域。[1]所謂城市社區(qū)是指在特定的區(qū)域內(nèi)，由從事各種非農(nóng)業(yè)勞動的密集人口所組成的社會。隨著我國經(jīng)濟體制和政治體制改革的不斷深入，以及城市化水平的不斷提高，我國很多大城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮。近年來全國各地城市先后對社區(qū)管理體制和管理方式進(jìn)行了有益的探索，取得了明顯的成效，但從社區(qū)管理的現(xiàn)狀和客觀需要來看，還存在著不少矛盾和問題。本文通過對目前城市社區(qū)管理建設(shè)中存在的問題分析，提出城市社區(qū)管理方面的建議和對策。

一、問題思考：我國城市社區(qū)建設(shè)面臨的困境

1、社區(qū)管理體制行政化色彩濃厚

自1990年城市社區(qū)建設(shè)開始，行政化一直是社區(qū)建設(shè)最突出的特征，也成為制約當(dāng)前中國和諧社會建設(shè)的重要因素。學(xué)術(shù)界對此展開了積極研究。一般認(rèn)為，社區(qū)行政化就是社區(qū)組織的行政化，主要表現(xiàn)為組織設(shè)置行政化、組織功能的行政化、自治章程和工作制度制定行政化、人事決定行政化、經(jīng)費收支行政化、運行方式“機關(guān)化”、考核機制行政化。[2]盡管這些年各地城市在改革以政府為主導(dǎo)的社區(qū)管理體制方面已經(jīng)做出了不少努力，但社區(qū)管理的行政色彩仍然很濃，缺乏公眾參與機制。一方面，街道辦事處“政社不分”的狀況并沒有大的改觀，它仍然承擔(dān)著過多的行政管理職能，工作量過大，經(jīng)常處于疲于應(yīng)付狀態(tài)，其后果是既未能夠明顯減輕政府的社會管理負(fù)擔(dān)，也沒有能夠很好地發(fā)揮應(yīng)有的社會管理職能，致使社區(qū)成員越來越高的物質(zhì)文化生活要求難以得到滿足，同時也沒有從更深層次上提高廣大居民民主參與社會管理的意識。另一方面，作為居民群眾自治組織的居委會的工作方式也帶有較濃厚的行政色彩，居民沒有發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，只是被動的接受管理。因為事實上居民委員會受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)，所以其日常工作不得不服從街道的安排，進(jìn)而也陷入了繁雜的具體事務(wù)之中。這不但造成基層社區(qū)管理的超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，降低了管理效能，而且有悖于居委會成立的初衷。目前作為社區(qū)自治組織的社區(qū)居民委員會表現(xiàn)出對政府及其派出機關(guān)的全方位依賴，其與政府之間的關(guān)系不是相對獨立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系。政府全面主導(dǎo)了社區(qū)居民委員會的工作，從而使社區(qū)居民委員會日益與社會脫離，日益與社區(qū)居民脫離，成為代表政府管理社會的力量，正在逐漸或完全失去其自治性，而成為行政性的組織[3]。

2、城市社區(qū)管理中政府角色“越位”

政府角色的“越位”是指政府在行政過程中超越了其本來的職能與權(quán)限。在社區(qū)建設(shè)中，政府特別是街道辦事處的這種“越位”問題非常突出。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是“以政代社”擔(dān)負(fù)了過多的本應(yīng)該由非政府組織所承擔(dān)的職能。在社區(qū)建設(shè)中政府具有社會管理職能，但一般不直接從事事務(wù)性工作。然而，當(dāng)前政府部門卻做了許多具體的工作。二是習(xí)慣于計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)做法將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位并且直接干預(yù)這些組織的自主權(quán)利。比如許多地方政府把對居委會的指導(dǎo)責(zé)任變成領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，且直接任命居委會的有關(guān)工作人員，直接管理居委會的日?；顒印Ｕ畬嶋H上成為社區(qū)建設(shè)或社區(qū)管理中最重要的主體甚至唯一主體，現(xiàn)代社區(qū)自治組織的地位和作用被嚴(yán)重地遮蔽起來了。

3、社區(qū)居民的參與意識和民主意識不強

社區(qū)成員對行政任命的社區(qū)管理主體缺乏認(rèn)同感，居民的社區(qū)意識淡薄。大多數(shù)居民仍普遍缺乏參與社區(qū)公共事務(wù)和民主管理的熱情和積極性。行政化的社區(qū)管理方式使居民的政府依賴心理有增無減，自治觀念、參與觀念淡薄。由于社區(qū)與街道在地域區(qū)劃上的疊合，一些社會成員甚至包括相當(dāng)部分的政府官員將“社區(qū)”等同于“街道”或“居民區(qū)”，認(rèn)為兩者只是名稱的不同，本質(zhì)上沒有根本區(qū)別，社區(qū)管理不過就是街道或居委會管理的范圍擴大、內(nèi)容擴展和權(quán)限增大。因此，在長期計劃經(jīng)濟體制下形成的對社會生活的行政管理模式在社區(qū)建設(shè)中仍大量存在，社區(qū)管理事實上是行政管理。在街道和居委會的全面管束下，居民一方面缺少參與社區(qū)事務(wù)決策和管理的途徑；另一方面他們早已習(xí)慣于事無巨細(xì)直接找政府，尋求政府的幫助，等待政府的安排，而缺乏參與社區(qū)活動的積極性。即使具有參與社區(qū)事務(wù)熱情和積極性的居民，很多人的參與實踐也往往帶有被動參與的特征，而不是以社區(qū)主人翁的精神狀態(tài)投入到實踐中去。目前，社區(qū)建設(shè)偏重于經(jīng)濟、市政等以“物”為中心的硬件管理，而忽視文化教育、社會服務(wù)和公共道德等以“人”為中心的軟件管理，造成實際工作中“一手硬，一手軟”的狀況。之所以造成這種現(xiàn)象，原因在于社區(qū)發(fā)展中的政府主導(dǎo)模式所導(dǎo)致的“以政代社”，“政社不分”，抑制了居民的社會意識、主人翁意識，阻礙了居民自主參與、自主管理的社區(qū)體制的形成。

4、城市社區(qū)管理的法律制度建設(shè)滯后

城市社區(qū)管理在人們心目當(dāng)中是一個比較新的觀念，要讓人們更新舊的觀念，投入到社區(qū)建設(shè)和管理中，要將教育宣傳擺在突出的位置，但更重要的還是要靠健全的法律制度來規(guī)范和調(diào)整城市社區(qū)發(fā)展中所凸顯的問題。但是事實上，我國還沒有形成一部較完整的城市社區(qū)管理方面的法律規(guī)范，社區(qū)管理活動仍舊依靠行政命令，缺乏充足的法律依據(jù)，同時，在執(zhí)法過程中也存在著執(zhí)法隊伍不健全、缺乏專業(yè)化人員、執(zhí)法主體多元化等問題。我國法制建設(shè)的實際情況和城市社區(qū)立法的復(fù)雜性，決定了當(dāng)前城市社區(qū)立法滯后的狀況。由于城市社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理還是一個新生事物，理論知識和實踐經(jīng)驗都有所欠缺，并且我國幅員遼闊，民族眾多，又是處在高速發(fā)展、高速變化的時期，所以想要制定一套適合于我國城市社會的社區(qū)管理法律制度，是需要經(jīng)過長時間的理論研究和實踐探索的。

5、社會中介組織發(fā)育不成熟、發(fā)展不規(guī)范、功能不健全

社會中介組織的發(fā)育不成熟給有關(guān)部門的管理工作帶來較大困難，已有社會中介組織中專業(yè)化的社會中介機構(gòu)數(shù)量少，不能滿足社區(qū)發(fā)展的要求；家政、房產(chǎn)中介、勞務(wù)中介等組織雖然數(shù)量較多，但很多存在收費不合理、服務(wù)不到位的問題；社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站、社區(qū)文化站存在設(shè)備陳舊、服務(wù)項目少的問題。

二、對策思考：解決我國城市社區(qū)建設(shè)問題的途徑

1、正確定位政府和居民委員會在社區(qū)管理中的角色

首先，我國的社區(qū)管理體制改革是在政府的領(lǐng)導(dǎo)和推動下進(jìn)行的，適合現(xiàn)階段國情的應(yīng)該是一種政府主導(dǎo)和社區(qū)自治相結(jié)合的社區(qū)管理。政府是當(dāng)前社區(qū)管理的重要主體之一，它的職能是宏觀性的，主要在于制定社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、培訓(xùn)社區(qū)管理人員、幫助社區(qū)完善必要的服務(wù)配套設(shè)施、培育社區(qū)中介組織和整合社區(qū)資源以促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，代表區(qū)政府行使行政管理職能，它主要發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能。居民委員會是基層群眾自治組織，不是街道辦事處的下屬機構(gòu)，擁有社區(qū)自治權(quán)和對政府部門及其派出機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，履行管理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的職能。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理觀念和管理方法，改變慣用的領(lǐng)導(dǎo)、命令、控制等行政化管理手段，改變因襲舊體制的“本位主義”，繼續(xù)將應(yīng)由市場和社會組織行使的職能剝離出來。街道辦事處應(yīng)回收本應(yīng)由其承擔(dān)的卻已轉(zhuǎn)移給居民委員會的行政工作，下放一部分社會管理權(quán)給居民委員會。街道辦事處與居民委員會的關(guān)系應(yīng)界定在指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，居民委員會“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的內(nèi)涵和外延應(yīng)在法律上加以明確界定。此外，要切實改變居民委員會“經(jīng)常工作突擊做，突擊工作經(jīng)常做”的狀況，使居委會工作制度化、規(guī)范化。

其次，明確界定居民委員會的職責(zé)。首先，將居委會原先的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，居委會只作為議事和決策機構(gòu)，由居民選舉產(chǎn)生，成員兼職且是義務(wù)的；其次，成立社區(qū)工作站，作為專門的執(zhí)行機構(gòu)，為居民提供服務(wù)。我們可以看到深圳鹽田為了讓居委會的自治功能得以實現(xiàn)，進(jìn)一步推行了“居站分設(shè)”，也就是成立社區(qū)工作站作為行政代理機構(gòu)，專門承擔(dān)原先由居委會承擔(dān)的行政事務(wù)，這樣居委會承擔(dān)的行政事務(wù)就可以剝離出來，從而可以專門發(fā)揮自治功能。居委會的改革關(guān)鍵的問題是：能否為居民的參與提供廣泛而暢通的渠道；能否真正整合和體現(xiàn)社區(qū)居民的意志；能否真正起到溝通政府與社區(qū)居民的橋梁和紐帶作用。政府部門可以對居委會承擔(dān)的事務(wù)進(jìn)行分類，屬于自治事務(wù)的，由居委會自行負(fù)責(zé)；屬于行政事務(wù)的，政府可以與其簽訂協(xié)議，實行行政代理，不需要另外成立專門的行政代理機構(gòu)，而且在現(xiàn)階段居委會可以通過承擔(dān)部分行政事務(wù)提高自治的能力。

2、努力實現(xiàn)城市社區(qū)管理由政府主導(dǎo)向主體自主過渡

由于歷史原因和我國社會轉(zhuǎn)型的特殊背景，政府在我國現(xiàn)階段的社區(qū)管理中的主導(dǎo)地位是不可避免也是客觀需要的。但是，政府的這種主導(dǎo)地位不能永久持續(xù)下去。因為如果政府總是保持其在社區(qū)管理中的主導(dǎo)地位，那么，理想狀態(tài)的社區(qū)管理所要求的最重要的主體——社區(qū)自治組織的地位就會被邊緣化。理想狀態(tài)的社區(qū)管理是一種自組織過程，政府只能在其中起輔助作用而不是主導(dǎo)作用。只有具有自組織性質(zhì)的社區(qū)自治組織，才有資格成為理想狀態(tài)的社區(qū)管理的最重要主體。因此，在由社區(qū)管理的現(xiàn)狀向其理想狀態(tài)的逼近過程中，應(yīng)當(dāng)逐步完成由政府主導(dǎo)向社區(qū)自治組織自主的過渡。這其中就要求我們進(jìn)行社區(qū)管理體制改革，規(guī)范街道辦事處的職能，進(jìn)而使街道辦事處從工作量過大、經(jīng)常處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)中解脫出來。

3、提升居民民主意識，加強社區(qū)民主建設(shè)

具有自組織性質(zhì)的社區(qū)自治組織的形成，一方面需要政府的培育，另一方面也以居民的民主意識為基礎(chǔ)。社區(qū)自治組織要代表社區(qū)居民的意志和利益，就只能通過民主途徑產(chǎn)生。但傳統(tǒng)體制下基層社會群眾希望有人“為民做主”的思維慣性，仍然在相當(dāng)一部分社區(qū)居民中根深蒂固。這樣的思維慣性，在一定程度上牽制了社區(qū)自治組織的自組織性質(zhì)和功能的形成及完善。因此，為了向理想的社區(qū)管理狀態(tài)逼近，為了形成真正具備自組織性質(zhì)和功能的社區(qū)自治組織，一項最為基本的任務(wù)就是要提升居民的民主意識。在提升社區(qū)居民民主意識的基礎(chǔ)上普遍實行民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督，通過這樣的民主建設(shè)，不僅社區(qū)居民的民主意識會得到鞏固和加強，而且，社區(qū)也將實現(xiàn)真正的自治。同時，超越邊界的政府行為也會因失去其現(xiàn)實基礎(chǔ)而難以繼續(xù)存在。

4、加強城市社區(qū)法制建設(shè)，明朗社區(qū)資源來源

首先，在全國層面上加強城市街道辦事處的立法力度，或者在地方上徹底撤銷街道辦事處的建制。全國有些城市在這方面作了積極的探索，如上海、武漢、青島都積極進(jìn)行了不設(shè)街道的社區(qū)建設(shè)探索，南京市在老街道基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整轄區(qū)規(guī)模的探索。但是，從全國街道辦事處當(dāng)前的具體規(guī)模和資源的擁有量來看，撤銷街道辦事處在具體實踐過程會存在很大的阻力，在局部地區(qū)撤銷街道辦事處可以通過其他區(qū)域的協(xié)調(diào)來緩解甚至消除其壓力。其次，加強城市社區(qū)居委會組織法的建設(shè)力度，特別是在居委會組織與政府組織之間一定要有較為明確的職責(zé)權(quán)限劃分。這些關(guān)系的厘定可以在居民委員會組織法中進(jìn)行框架性的界定，在地方法規(guī)中進(jìn)行具體的界定。在城市居委會組織法中進(jìn)一步明朗化城市社區(qū)居委會的經(jīng)費來源問題，使居委會的收入相對的穩(wěn)定化和獨立化。

5、大力發(fā)展社區(qū)非營利組織與志愿組織

所謂非營利組織就是指那些以服務(wù)大眾為宗旨，不以營利為目的，組織所得不為任何個人牟取私利，組織自身具有合法的免稅資格和提供捐贈人減免稅的合法地位的組織[4]。非營利組織在解決那些政府和市場不便解決的問題，維護(hù)社會的公平，促進(jìn)社會整合等方面具有其重要作用。社區(qū)非營利組織和志愿組織不僅是社區(qū)服務(wù)可以利用的資源，也是培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)整合的力量。培育和發(fā)展社區(qū)非營利組織和志愿組織，充分發(fā)揮它們在社區(qū)建設(shè)過程中的作用，我們有必要借鑒發(fā)達(dá)國家對這些組織的支持方式，逐步增加政府對它們的投入。這種投入應(yīng)該以“項目經(jīng)費”的方式撥付，并把競爭機制引入經(jīng)費分配過程，運用“項目經(jīng)費”這個杠桿來有效地控制社區(qū)非營利組織的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量。同時，對非營利組織從其他渠道獲得的收入，只要能夠再投入社會公益事業(yè)，政府應(yīng)該采取適當(dāng)?shù)臏p免稅政策。此外，政府還應(yīng)在全社會大力提倡社區(qū)志愿活動，成立社區(qū)志愿組織，促成各方積極參與社區(qū)服務(wù)與社區(qū)管理的良好風(fēng)氣。

[參考文獻(xiàn)]

[1]鄭杭生．社會學(xué)概論新修[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002．

[2]向德平．社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析[J]．學(xué)海，2006，（3）．

[3]竇澤秀．社區(qū)行政——社區(qū)發(fā)展的公共行政學(xué)視點[M]．山東人民出版社，2003．

[4]梁廷．城市社區(qū)非營利組織發(fā)展障礙和對策研究[J]．天津職業(yè)院校聯(lián)合學(xué)報，2006，（4）．

[作者簡介]

譚志軍，男，中共廣東省委黨校碩士研究生，研究方向為行政管理．

黃建宏，男，中共廣東省委黨校碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化．