“碳關(guān)稅”：貿(mào)易保護(hù)的“新馬甲”？

趙愛玲

6月底，《美國(guó)清潔能源安全法案》獲得眾議院通過，該法案實(shí)質(zhì)就是從2020年起開始實(shí)施“碳關(guān)稅”——對(duì)進(jìn)口的排放密集型產(chǎn)品，如鋁、鋼鐵、水泥和一些化工產(chǎn)品，征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅。有關(guān)“碳關(guān)稅”的問題正迅速成為國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題?！疤缄P(guān)稅”也由此成為目前中美的一個(gè)新交鋒點(diǎn)。

中國(guó)商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅(jiān)日前明確表示，這種做法違反世界貿(mào)易組織的基本規(guī)則，是以環(huán)境保護(hù)為名，行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。

碳關(guān)稅實(shí)施將對(duì)我國(guó)出口行業(yè)究竟會(huì)產(chǎn)生什么影響?長(zhǎng)期來看，全球“低碳”經(jīng)濟(jì)是一種趨勢(shì)。中國(guó)又將如何應(yīng)對(duì)?

不公平在哪里

“威脅對(duì)發(fā)展中國(guó)家出口產(chǎn)品征收‘碳關(guān)稅，只會(huì)使聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)相關(guān)談判更加難以達(dá)成一致?！睔W盟輪值主席國(guó)瑞典的環(huán)境大臣安德烈亞斯·卡爾格倫說。他在7月24日的歐盟成員國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)非正式會(huì)議上拒絕了法國(guó)有關(guān)對(duì)發(fā)展中國(guó)家出口產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”的提議，并呼吁歐盟成員國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)拒絕有關(guān)征收“碳關(guān)稅”的提議。

在當(dāng)天的會(huì)議上，德國(guó)政府代表認(rèn)為，征收“碳關(guān)稅”是一種新形式的“生態(tài)帝國(guó)主義”，此舉將會(huì)發(fā)出錯(cuò)誤的信息。德國(guó)代表表示，征收“碳關(guān)稅”有可能讓發(fā)展中國(guó)家感到發(fā)達(dá)國(guó)家正在關(guān)閉其市場(chǎng)，這是發(fā)展中國(guó)家一直擔(dān)心的問題。印度等許多發(fā)展中國(guó)家均對(duì)征收“碳關(guān)稅”提議表示強(qiáng)烈反對(duì)，并認(rèn)為“碳關(guān)稅”只是發(fā)達(dá)國(guó)家為采取貿(mào)易保護(hù)主義措施而尋找的一個(gè)借口，在當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)背景下，征收“碳關(guān)稅”將對(duì)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重傷害。

“碳關(guān)稅”是指對(duì)高耗能的產(chǎn)品進(jìn)口征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅。據(jù)相關(guān)資料介紹，這個(gè)概念最早由法國(guó)前總統(tǒng)希拉克提出，用意是希望歐盟國(guó)家應(yīng)針對(duì)未遵守《京都議定書》的國(guó)家課征商品進(jìn)口稅，否則在歐盟碳排放交易機(jī)制運(yùn)行后，歐盟國(guó)家所生產(chǎn)的商品將遭受不公平的競(jìng)爭(zhēng)，特別是境內(nèi)的鋼鐵業(yè)及高耗能產(chǎn)業(yè)。

目前世界上并沒有征收“碳關(guān)稅”的范例，只是歐洲的瑞典、丹麥、意大利等一些國(guó)家在本國(guó)范圍內(nèi)征收碳稅。在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，“碳關(guān)稅”的提法雖早已出現(xiàn)，但從未如此接近付諸實(shí)施。美國(guó)眾議院此次通過的法案使“碳關(guān)稅”再次成為貿(mào)易談判領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。今年3月17日，美國(guó)能源部部長(zhǎng)朱棣文曾在美國(guó)眾議院科學(xué)小組會(huì)議上稱，為了避免使美國(guó)制造業(yè)處于不公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，美國(guó)計(jì)劃征收進(jìn)口商品的“碳關(guān)稅”。此消息一出，包括中國(guó)、印度在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家對(duì)此紛紛闡明立場(chǎng)，認(rèn)為這是變相的貿(mào)易保護(hù)舉措。

目前，發(fā)達(dá)國(guó)家多數(shù)沒有切實(shí)遵守《京都議定書》，發(fā)展中國(guó)家又暫時(shí)無力承擔(dān)減排份額，這使得碳關(guān)稅征收缺少現(xiàn)實(shí)支撐。事實(shí)上，美國(guó)國(guó)內(nèi)也—直在爭(zhēng)議此事，此次法案也是以219對(duì)212的微弱優(yōu)勢(shì)在眾議院通過。《華盛頓郵報(bào)》就直言指出，這項(xiàng)法案目的是保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，使其產(chǎn)品較進(jìn)口產(chǎn)品具有較高的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。

有專家表示，WTO中目前關(guān)于環(huán)境保護(hù)應(yīng)用于貿(mào)易談判的具體條款表述還十分模糊，該專家認(rèn)為征收“碳關(guān)稅”違反了WTO的基本原則。最惠國(guó)待遇原則是關(guān)貿(mào)總協(xié)定的基本原則之一。一旦開始征收“碳關(guān)稅”，各國(guó)的關(guān)稅結(jié)構(gòu)就會(huì)變得復(fù)雜。比如對(duì)日本和中國(guó)的產(chǎn)品，美國(guó)征收平等的關(guān)稅，但是一旦涉及碳排放問題，兩國(guó)的環(huán)境政策和環(huán)保措施都不同，導(dǎo)致關(guān)稅征收額度不同，就直接違反了最惠國(guó)待遇原則。因此，如果實(shí)施“碳關(guān)稅”必將改變國(guó)際貿(mào)易中的一些具體細(xì)則。

尤其令人關(guān)注的是，今年年底在丹麥哥本哈根舉行的聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)可能是繼1997年《京都議定書》之后，世界最重要的一次氣候談判大會(huì)，各國(guó)將討論對(duì)2012年后的氣候協(xié)議達(dá)成新一輪共識(shí)。

針對(duì)美國(guó)征收“碳關(guān)稅”的呼聲，中國(guó)方面表達(dá)了強(qiáng)烈反對(duì)。中國(guó)發(fā)改委氣候司司長(zhǎng)蘇偉公開表示，美國(guó)這種做法將會(huì)導(dǎo)致報(bào)復(fù)性措施。印度也一直警告西方不要搞“綠色保護(hù)主義”。印度氣候談判專家喬蒂·帕里克上月接受CBN采訪時(shí)也表示，雖然她支持任何減排的努力，但是“碳關(guān)稅”顯然不是個(gè)好主意，將對(duì)印度的產(chǎn)業(yè)造成重大打擊。

商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅(jiān)在目前舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，“碳關(guān)稅”征收違背《京都議定書》原則，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的減排責(zé)任具有“區(qū)別”。姚堅(jiān)還說，美國(guó)的做法嚴(yán)重?fù)p害發(fā)展中國(guó)家利益?！疤缄P(guān)稅”只會(huì)擾亂國(guó)際貿(mào)易秩序，引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。在世界各國(guó)同舟共濟(jì)，攜手應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，同時(shí)為今年年度氣候變化國(guó)際會(huì)議作出努力的形勢(shì)下，提出實(shí)施“碳關(guān)稅”是不合時(shí)宜的。

中國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)陳德銘7月15日在會(huì)見來華訪問的美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝時(shí)明確指出，中方反對(duì)在國(guó)際貿(mào)易中實(shí)行征收“碳關(guān)稅”的做法，此舉違背了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書》確定的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在氣候變化領(lǐng)域“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。事實(shí)上，該法案將成為貿(mào)易保護(hù)主義的新借口。

“美國(guó)能源部長(zhǎng)朱棣文最近想出一個(gè)‘好主意，對(duì)來自別國(guó)的商品征收‘碳關(guān)稅，因?yàn)闉榱私档蜏厥覛怏w的排放，美國(guó)決定采用一些‘低碳技術(shù)?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是，各國(guó)必須為此展開多邊對(duì)話以確保公平貿(mào)易，否則‘碳關(guān)稅不過是一句空話而已?！惫鸫髮W(xué)法學(xué)院助理教授拉賽爾·布雷斯特說。他認(rèn)為，第一，此舉并不能解決全球氣候變暖問題。事實(shí)上，每個(gè)國(guó)家都會(huì)挑選對(duì)自己有利的規(guī)則，而決不會(huì)認(rèn)同“美國(guó)的家規(guī)”，這樣在氣候控制問題上還是各行其是；第二，“碳關(guān)稅”對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有害的政策，一方面增加了關(guān)稅壁壘，另一方面又搞亂了全球商業(yè)秩序。第三，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下，各國(guó)很容易把“碳關(guān)稅”視作貿(mào)易保護(hù)主義的旗號(hào)。

“情況如此不讓人樂觀，然而更糟糕的則是：從目前來看，WTO對(duì)各國(guó)之間圍繞溫室氣體排放的爭(zhēng)吵沒有表現(xiàn)出任何興趣。因此，對(duì)于國(guó)際間達(dá)成協(xié)議的愿望，我們還要等待許多年。但有一點(diǎn)卻是明確的，‘碳關(guān)稅不但不會(huì)讓我們達(dá)成協(xié)議，相反還會(huì)成為障礙?！辈祭姿固卣f。

美國(guó)“一箭雙雕”

美國(guó)近日提出的“碳關(guān)稅”這一構(gòu)想正是由美國(guó)新任能源部長(zhǎng)朱棣文倡導(dǎo)的?！兜谝回?cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》分析認(rèn)為：從表面上看，這是美國(guó)國(guó)內(nèi)政治博弈的結(jié)果。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬上任以來，白宮一直在討論如何控制排放量。但是，這遭到了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及其游說集團(tuán)的抵制。能源密集型工業(yè)、工會(huì)團(tuán)體組成的一個(gè)強(qiáng)大的聯(lián)盟，呼吁保護(hù)國(guó)內(nèi)商品免受“高碳”進(jìn)口商品影響。而國(guó)會(huì)尋求“邊界調(diào)節(jié)稅”或“碳關(guān)稅”的立法，反映的主要是國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和政治勢(shì)力的訴求。

“從中長(zhǎng)期角度看，奧巴馬政府試圖以綠色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，進(jìn)而著眼在危機(jī)過后搶占未來產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)?！缄P(guān)稅可以說是實(shí)現(xiàn)這一系列目標(biāo)的備選手段。不過，‘碳關(guān)稅的背后，反映的是奧巴馬政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)與氣候變化的內(nèi)外戰(zhàn)略，其影響超越美國(guó)國(guó)界范圍?！薄兜谝回?cái)經(jīng)

日?qǐng)?bào)》分析說。在布什執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)一向?qū)p少溫室氣體排放持消極態(tài)度，在氣候變化談判中扮演“拖后腿”的角色。奧巴馬上臺(tái)后，美國(guó)改弦更張，提出到2020年在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減排17％的積極措施，并在聯(lián)合國(guó)氣候變化談判的波恩會(huì)議上采取了以往少有的合作態(tài)度。從某種意義上講，美國(guó)決策者試圖將國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)“戰(zhàn)場(chǎng)”通盤考慮：在國(guó)內(nèi)反擊傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)勢(shì)力，為新能源與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色改造保駕護(hù)航；在國(guó)際上為氣候談判增加籌碼，迫使中國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中大國(guó)讓步。更通俗地說，美國(guó)將減排與保護(hù)性關(guān)稅“捆綁銷售”，試圖搞“一箭雙雕”。

專家人士稱，中方的反對(duì)態(tài)度讓美國(guó)新任商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝頗感該法案對(duì)中國(guó)的嚴(yán)重影響，這也可能為駱家輝訪華開啟的中美貿(mào)易關(guān)系投入陰影。

而就在美國(guó)眾議院以微弱優(yōu)勢(shì)通過上述法案后，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬警告說，開征“碳關(guān)稅”可能會(huì)發(fā)出一種保護(hù)主義信號(hào)，“我認(rèn)為也許有其它途徑達(dá)到目的，而不需要采取征收關(guān)稅的方法。”該法案現(xiàn)在提交至參議院，在那里可能由于溫和派民主黨人的意見而面臨更艱難的批準(zhǔn)過程。

或引發(fā)中美新一輪貿(mào)易戰(zhàn)

如果征收“碳關(guān)稅”，將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生怎樣的影響?據(jù)了解，根據(jù)目前全球碳減排平均成本約每噸碳70美元的水平，如果征收30美元／噸碳的關(guān)稅，將導(dǎo)致我國(guó)進(jìn)口總額下降0.517％，出口總額下降0.715％。顯然影響出口的程度更大些。

由于我國(guó)包括石油和化工行業(yè)在內(nèi)的高含碳產(chǎn)業(yè)受的沖擊較大，從短期看“碳關(guān)稅”必然導(dǎo)致這些行業(yè)困境加劇。哈爾濱商業(yè)大學(xué)金融工程研究所所長(zhǎng)田立分析認(rèn)為，如果美國(guó)征收“碳關(guān)稅”(其他國(guó)家必然效仿)，那就意味著低效率、高能耗、生產(chǎn)工藝落后的經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭(zhēng)力將大幅下降，而這些經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的生產(chǎn)者(企業(yè))的價(jià)值也將隨之大幅縮水。反之，那些高效率、低能耗的經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭(zhēng)力不但加強(qiáng)了，更重要的是其企業(yè)的價(jià)值也將隨即膨脹。美國(guó)是我國(guó)最大的單一國(guó)家出口市場(chǎng)。去年，我國(guó)對(duì)美國(guó)出口額達(dá)2523億美元，約占全年總出口14285.5億美元的17.7％。我國(guó)產(chǎn)品在美國(guó)市場(chǎng)總份額約15.7％。如果美國(guó)對(duì)所有“中國(guó)制造”征收國(guó)別關(guān)稅，那么我國(guó)產(chǎn)業(yè)必將受到整體打擊，程度將由關(guān)稅稅率和實(shí)施范圍決定。去年，我國(guó)對(duì)美國(guó)出口機(jī)電產(chǎn)品1528.6億美元，約占我國(guó)對(duì)美國(guó)出口總額的60.6％，約占我國(guó)機(jī)電產(chǎn)品出口總額5386.6億美元的31.5％——而這恰恰是“碳關(guān)稅”劍鋒所指的“高碳產(chǎn)品”。中國(guó)出口到美國(guó)的鋼鐵制品、電解鋁、電解銅等產(chǎn)品將會(huì)受到較大的影響。家電出口也不能幸免。中國(guó)機(jī)電設(shè)備商會(huì)的調(diào)研顯示，目前我國(guó)家電出口行業(yè)平均利潤(rùn)率一般在3％～5％左右。

更令人擔(dān)憂的是，“碳關(guān)稅”或許將引發(fā)歐洲采取類似措施。歐盟一直是防止氣候變化的“急先鋒”，其領(lǐng)導(dǎo)人也曾表態(tài)提議做出類似碳關(guān)稅的貿(mào)易安排。倘若歐洲仿效美國(guó)，將使我國(guó)外需“雪上加霜”——去年我國(guó)對(duì)歐洲出口2928.8億美元，約占全年總出口額的20.5％，美歐相加則是38.2％。

中國(guó)應(yīng)積極開展“環(huán)境外交”

當(dāng)前實(shí)施“碳關(guān)稅”的可能性不是很大，但長(zhǎng)期來看，全球“低碳”經(jīng)濟(jì)是一種趨勢(shì)。中國(guó)拿什么來反制“碳關(guān)稅”?WTO或許是中國(guó)反制“碳關(guān)稅”的機(jī)制。WTO相關(guān)條款明確規(guī)定，任一締約國(guó)的政府措施，應(yīng)對(duì)來自其他締約國(guó)的輸入貨品給予與本國(guó)產(chǎn)品相同的待遇。不過，關(guān)貿(mào)總協(xié)定第20條規(guī)定，一國(guó)凡為“公共秩序”或重要合法政策目的而采取的措施，可背離GATT／WTO的基本規(guī)范。

這為“綠色保護(hù)主義”留出了一條門縫。

有專家建議，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)同國(guó)際社會(huì)就“碳關(guān)稅”等問題的溝通，積極參與包括“碳關(guān)稅”內(nèi)各項(xiàng)國(guó)際環(huán)境公約和國(guó)際多邊協(xié)定中環(huán)境條款的討論和談判，主動(dòng)成為規(guī)則的參與者、制定者，制定利于多贏的新規(guī)則，使我國(guó)從一開始就處于更為有利的地位，突破壁壘，為企業(yè)生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

當(dāng)前我國(guó)碳排放中有很大一部分是由于貿(mào)易、投資、國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引起的，由于國(guó)際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，發(fā)達(dá)國(guó)家把這些高污染的企業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，產(chǎn)品最終入口到發(fā)達(dá)國(guó)家，污染卻留在發(fā)展中國(guó)家，不只僅是污染者買單，消費(fèi)者也應(yīng)該買單。

“對(duì)于如何應(yīng)對(duì)類似的碳關(guān)稅問題。中國(guó)最根本的應(yīng)對(duì)手段是可持續(xù)地?cái)U(kuò)大內(nèi)需，減少出口依賴度，特別是高耗能產(chǎn)品的出口依賴度。加強(qiáng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的研究，聯(lián)合其他發(fā)展中國(guó)家適時(shí)提出有利于自己的新主張，通過國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制維護(hù)自己正當(dāng)?shù)臋?quán)益。