研究構(gòu)建和諧財(cái)政分權(quán)管理體制的對(duì)策

史　宏

內(nèi)容摘要:財(cái)政分權(quán)體現(xiàn)了各級(jí)政府之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系?，F(xiàn)行財(cái)政分權(quán)管理體制存在一定的弊端與不足,需要通過確立合理的原則和目標(biāo),深化和完善財(cái)政管理體制,構(gòu)建和諧的財(cái)政分權(quán)模式。

關(guān)鍵詞:財(cái)政分權(quán);財(cái)政體制;和諧財(cái)政;效率與公平

一、現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)管理體制的弊端與不足

(一)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不均衡,導(dǎo)致其在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用無法完全發(fā)揮出來。就財(cái)政的提供公共產(chǎn)品責(zé)任而言,由于諸多方面的原因,在無法脫離對(duì)傳統(tǒng)生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政依賴的情況下,必然導(dǎo)致財(cái)政支出在規(guī)?；蚪Y(jié)構(gòu)上對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的掣肘,無法滿足納稅人對(duì)基本公共需求的滿足。更值得關(guān)注的是,財(cái)政支出在轉(zhuǎn)型期內(nèi)由于既要兼顧原有體制框架下的支出需求,又要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共支出,使支出結(jié)構(gòu)更趨復(fù)雜,存在著不均衡的供給情況。

(二)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)拉大了區(qū)域差距。隨著財(cái)政分權(quán)的進(jìn)行,地方政府掌握了相當(dāng)大部分的財(cái)政自主權(quán),為獲得更多的財(cái)政收入并促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方政府往往會(huì)產(chǎn)生保護(hù)本地市場(chǎng)的沖動(dòng),并通過稅收競(jìng)爭(zhēng)等手段吸引投資。對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言,其原始的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為雄厚,對(duì)企業(yè)和投資的稅收優(yōu)惠較大,有利于本地企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)及投資的引入,進(jìn)一步促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言,其財(cái)力本來就相對(duì)匱乏,為獲得足夠的財(cái)政收入以完成正常的財(cái)政職能,無法給予企業(yè)較多的稅收優(yōu)惠,面臨比發(fā)達(dá)地區(qū)更加嚴(yán)重的財(cái)政壓力。

(三)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制滯后,沖抵了財(cái)政分權(quán)收益預(yù)期。在財(cái)政分權(quán)的體制下,由于各地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦有較大差異,產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展是不可避免的。為避免地區(qū)差異過大而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面作用,1994年的財(cái)政體制改革進(jìn)一步理清了中央和地方政府的關(guān)系,財(cái)權(quán)和事權(quán)得到了較為明確的劃分。但與此相配套的轉(zhuǎn)移支付體系并未能盡快建立并發(fā)揮應(yīng)有作用,甚至轉(zhuǎn)移支付本身加大了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡程度,一方面,稅收返還偏高;另一方面,一般性轉(zhuǎn)移支付比例偏低。

二、構(gòu)建和諧財(cái)政分權(quán)體制的一般性原則

(一)和諧財(cái)政分權(quán)體制構(gòu)建要以提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)為核心。公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政,其理論核心在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,建立包括財(cái)政主體在內(nèi)的公共服務(wù)和保障體系,提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù),維護(hù)社會(huì)公平。

(二)和諧財(cái)政需要實(shí)現(xiàn)效率與公平的協(xié)調(diào)。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須是建立在有效率的資源配置基礎(chǔ)上,但公平問題、特別是社會(huì)公平也需要擺在重要位置。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,人類社會(huì)已進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息化時(shí)代,技術(shù)進(jìn)步將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生極大的作用。在這種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景下的財(cái)政政策應(yīng)在縮小社會(huì)貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公平方面發(fā)揮作用。財(cái)政分權(quán)體制改革要以財(cái)政政策調(diào)控和構(gòu)建和諧財(cái)政體制為目標(biāo),在保證分權(quán)效率的前提下,促進(jìn)社會(huì)和諧,實(shí)現(xiàn)財(cái)政基本職能。財(cái)政分權(quán)體制改革需要在效率優(yōu)先的前提下,漸進(jìn)式地突出公平的地位。

(三)和諧財(cái)政要以增進(jìn)社會(huì)福利為出發(fā)點(diǎn)和前提。在政府與市場(chǎng)關(guān)系中,當(dāng)市場(chǎng)無法通過自發(fā)機(jī)制和手段來保證“福利和生活質(zhì)量”的時(shí)候,政府就會(huì)在可持續(xù)的社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)揮作用。政府的調(diào)控政策在一定程度上可有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,而財(cái)政效率和公平的均衡發(fā)展必將承擔(dān)重要作用。

三、構(gòu)建和諧財(cái)政分權(quán)體制要處理好的幾個(gè)關(guān)系

(一)處理好中央與地方、地方與地方間的關(guān)系。其一,中央與地方之間的關(guān)系其實(shí)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的全局和局部的關(guān)系,局部利益要服從全局利益,全局利益要兼顧局部利益。其二,中央與地方、地方與地方間還體現(xiàn)了增長與平衡的關(guān)系。分權(quán)會(huì)導(dǎo)致少數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長過快,導(dǎo)致地區(qū)間收入差距過大。其三,地方之間在分權(quán)體制框架下通過競(jìng)爭(zhēng)獲得經(jīng)濟(jì)增長,不斷提高經(jīng)濟(jì)效率。

(二)處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。集權(quán)和分權(quán)的核心在于事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分,因此,要確定合理的中央與地方在政府責(zé)任和收入權(quán)力上的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府“收——支”的合理匹配。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,并不存在嚴(yán)格意義上的集權(quán)或分權(quán),特別是在中國這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中國家,中央政府也不可能包攬所有的公共產(chǎn)品和服務(wù),即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也存在一定程度的事權(quán)的下放,所有的公共產(chǎn)品也不可能由哪一個(gè)地方政府獨(dú)立承擔(dān)。地方政府在本轄區(qū)范圍內(nèi)具有相對(duì)事權(quán),而事權(quán)范圍依其管轄范圍而定。在筆者看來,處理中央和地方的集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系,關(guān)鍵在于界定政府間的職責(zé)范圍,以法律的形式規(guī)范各級(jí)政府的權(quán)責(zé)利,分別承擔(dān)其責(zé)任和使用其權(quán)力,在漸進(jìn)化分權(quán)過程中不斷提高分權(quán)效率。

(三)處理好財(cái)政支出和收入的關(guān)系。處理好財(cái)政支出與收入的關(guān)系需要從以下幾方面著手:其一,要關(guān)注政府間財(cái)政收支規(guī)模。地方為自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展,充分挖掘本地區(qū)稅源,以推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。然而,地方財(cái)力在規(guī)模上畢竟存在著局限性,其收入規(guī)模無法滿足支出需求。中央有義務(wù)在地方出現(xiàn)資金缺口的情況下,在合理范圍內(nèi)通過必要的機(jī)制進(jìn)行資助。其二,要關(guān)注各級(jí)政府的支出結(jié)構(gòu)。中央從全局利益出發(fā),以避免地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理狀況,兼顧財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)和一般,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置;地方通過意愿表達(dá)機(jī)制和信息溝通機(jī)制,向中央反饋地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)需求,以利于經(jīng)濟(jì)效率的全面提高。其三,要關(guān)注財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和協(xié)調(diào)。在稅收的制度性約束和中央財(cái)政增加財(cái)力的前提下,地方存在著不斷擴(kuò)大預(yù)算外收入甚至制度外收入規(guī)模,以非稅收入彌補(bǔ)稅收收入不足的沖動(dòng),從而會(huì)弱化分權(quán)化改革的效率。

四、構(gòu)建和諧財(cái)政分權(quán)體制的策略選擇

(一)進(jìn)一步規(guī)范政府間事權(quán)和支出范圍。1994年財(cái)政分權(quán)體制改革雖然規(guī)定了中央與地方政府的事權(quán)和支出范圍,但卻沒有將事權(quán)具體化,省以下地方政府的事權(quán)劃分仍舊含糊不清,容易導(dǎo)致職責(zé)劃分不明確,甚至出現(xiàn)相互干擾的情況。因此,需要進(jìn)一步規(guī)范政府間事權(quán)范圍,相應(yīng)對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

(二)合理劃分政府間財(cái)權(quán),規(guī)范地方政府的非稅收入。從立法權(quán)來看,參照一些國家實(shí)行徹底的分權(quán)做法,賦予省級(jí)以下政府部門適度的稅收立法權(quán),根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況籌集財(cái)政收入。從收入權(quán)來看,本著“精簡(jiǎn)、高效”的原則,從現(xiàn)有模式逐漸過渡到由一套機(jī)構(gòu)同時(shí)征收兩級(jí)稅款,在財(cái)政或銀行部門按照稅種或者分享機(jī)制分別劃轉(zhuǎn)到中央和地方兩級(jí)收入的管理體系;同時(shí),建立比較精干的(稅務(wù))稽查和(財(cái)政)審計(jì)機(jī)構(gòu),對(duì)納稅人的完稅情況進(jìn)行檢查,保證稅法執(zhí)行和各級(jí)稅收收入實(shí)現(xiàn)。從稅收分配權(quán)來看,進(jìn)一步完善分享和共享并存的機(jī)制,一方面,確保中央財(cái)政在總規(guī)模中所占比例;另一方面,適當(dāng)增加地方政府收入,滿足地方支出需求。

(三)建立和完善各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付制度。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既是財(cái)政分權(quán)體制框架下調(diào)整縱向和橫向財(cái)政收支不平衡的基本手段,也是通過必要機(jī)制引導(dǎo)和平衡地方政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要手段。因此,進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度形式尤顯必要和迫切。其一,建立一般性轉(zhuǎn)移支付制度,實(shí)行中央向地方無條件的資金轉(zhuǎn)移。其二,建立規(guī)范化的特殊轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)于不可預(yù)期情況在縱向?qū)嵭兄醒胝膶ｍ?xiàng)撥款,在橫向?qū)嵭械貐^(qū)之間的橫向援助,以降低由此所導(dǎo)致的收入差距擴(kuò)大情況。其三,加強(qiáng)和完善省以下的轉(zhuǎn)移支付體系建設(shè)。