論中央立法中村委會職能規(guī)定存在的問題

張麗琴

摘 要: 中央立法中關(guān)于村委會職能的規(guī)定是村委會開展日常工作的重要準(zhǔn)則,同時也是地方立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)立法的依據(jù)。但是,考察中央立法,我們發(fā)現(xiàn),由這些職能規(guī)定所反映的村委會性質(zhì)在不同立法中不能保持恒定;指導(dǎo)及協(xié)助關(guān)系不僅存在于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與村委會之間;立法中的某些職能設(shè)置沒有充分考慮村委會的適格性問題;個別法律條款的文字表達(dá)極易產(chǎn)生歧義,不利于實(shí)施,進(jìn)而影響中央立法的權(quán)威性及有效性。

關(guān)鍵詞:中央立法;村委會職能;問題

中圖分類號:D920.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-9107(2009)04-0095-05

對于被動進(jìn)入現(xiàn)代化的中國農(nóng)村而言,法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將更多依賴建構(gòu)性努力。這一過程中,立法無疑具有特殊的地位和價值。[1]辯證地看,如同其他實(shí)踐一樣,法律也是一種不斷完善的實(shí)踐,雖然可能因其缺陷而失效,甚至于根本失效,但它卻絕不是荒唐的玩笑。[2]作為由國家制定、認(rèn)可并依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范,法律必須具備某些固定的品質(zhì):態(tài)度恒定、前后一致、切合實(shí)際、語義明確等。如果立法者對事物性質(zhì)的判斷不能保持恒定;對某些關(guān)系的確認(rèn)前后矛盾;對權(quán)利、義務(wù)以及職責(zé)的設(shè)置脫離實(shí)際或者條文的措辭容易引人誤解,那么法律就不可能達(dá)到規(guī)范實(shí)踐的預(yù)期,立法者甚至可能造就一個法律越多而秩序越少的世界。在農(nóng)村法制建設(shè)中,中央立法中的村委會職能規(guī)定是規(guī)范村委會日常行為的重要依據(jù),理論上,更應(yīng)該具備以上法的品質(zhì),但事實(shí)不然。在十七屆三中全會召開、并通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》之際,我們將法律文本分析過程中發(fā)現(xiàn)的問題列舉如下,但有意將問題的對策留給諸位方家,以推動正在進(jìn)行的《村組法》及相關(guān)法律的修改活動。

一、由職能規(guī)定所反映的村委會性質(zhì)在不同立法中不能保持恒定

目前,研究中的主流觀點(diǎn)認(rèn)為,文本制度中村委會雖是群眾自治組織,但實(shí)踐運(yùn)作中,村委會是“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”或者“基層政府的派出機(jī)構(gòu)”。然而,在我們看來,村委會性質(zhì)的矛盾不僅存在于文本制度與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作之間,也存在于不同的文本制度里。

例如,現(xiàn)行《憲法》第111條規(guī)定,村委會是基層群眾自治組織,它的任務(wù)是“辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！庇纱丝梢哉J(rèn)為,村委會是“辦理本地區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)”的自治組織。在各類立法中,村委會這方面的性質(zhì)主要通過諸如:調(diào)解村民糾紛、實(shí)施民主管理、建立并維護(hù)村莊內(nèi)各種公益設(shè)施、開展精神文明建設(shè)等職能體現(xiàn)。另一方面,《村組法》盡管也規(guī)定了村委會的群眾性自治組織性質(zhì),但同時規(guī)定村委會應(yīng)該協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作,據(jù)此,村委會是“協(xié)助基層人民政府開展工作”的自治組織。為了具體列明村委會應(yīng)該如何協(xié)助基層人民政府開展工作,不同法律從不同的角度規(guī)定了多種需要村委會協(xié)助的事宜:例如,協(xié)助搞好治安工作、協(xié)助教育、幫助和監(jiān)督被依法剝奪政治權(quán)利的村民、協(xié)助租賃房屋的安全防范、進(jìn)行法制宣傳教育和治安管理工作、協(xié)助政府實(shí)施義務(wù)教育以及防治血吸蟲工作、協(xié)助開展有關(guān)艾滋病的宣傳和防治工作等等。

值得注意的是,按照《憲法》的規(guī)定,“居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！睂τ谶@句話,一般的理解應(yīng)該是,其他法律應(yīng)該在《憲法》業(yè)已界定的村委會的性質(zhì)以及職能的范圍內(nèi),對村委會與基層政權(quán)的關(guān)系進(jìn)行界定。而且,《憲法》以外的其他法律也僅能夠就兩者的關(guān)系立法,不應(yīng)涉及村委會的職能設(shè)定。如果這種理解具有合理性,那么,《村組法》關(guān)于村委會應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的規(guī)定就有違憲之嫌。因?yàn)?如前所述,《憲法》并沒有賦予《村組法》增加村委會的職能的權(quán)力。這進(jìn)而引發(fā)一個較為重要的問題:村委會能否依據(jù)《憲法》以上的規(guī)定,提出認(rèn)為《村組法》中關(guān)于“應(yīng)該協(xié)助基層人民政府開展工作”的條文違憲的訴求,籍以不履行協(xié)助行政的職能,并推翻其他立法中關(guān)于村委會協(xié)助政府工作以及直接實(shí)施行政性職能的種種規(guī)定?我們認(rèn)為,如果嚴(yán)格按照《憲法》的規(guī)定辦事,認(rèn)定《村組法》中關(guān)于村委會應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作是違憲的規(guī)定就不無理由——盡管這樣的認(rèn)定在當(dāng)前環(huán)境中不可能發(fā)生,也不宜發(fā)生。

然而,再從另一些立法的職能規(guī)定上看,村委會的性質(zhì)與上述兩種描述又有所不同,類似于能夠獨(dú)立作出行政行為的組織。這些職能主要體現(xiàn)《民法通則》16和17條關(guān)于未成年人及精神病人監(jiān)護(hù)人的規(guī)定中。依照法律條文,村委會具有依法審查監(jiān)護(hù)人資格、在存在爭議的多個當(dāng)事人之間指定監(jiān)護(hù)人、以及擔(dān)任未成年人及精神病人監(jiān)護(hù)人的職能。在這些場合,村委會所作出的行為事實(shí)上具備了與民政部門完全相同的權(quán)力,是典型的行政行為。

由此可見,不同立法中的職能規(guī)定所反映的村委會性質(zhì)是不一致的,最終使村委會的性質(zhì)莫衷┮皇恰

二、指導(dǎo)及協(xié)助關(guān)系不僅僅存在于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與村委會之間

按照《村組法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委實(shí)施村民自治,村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政工作。但通觀中央立法,村委會需要協(xié)助開展工作的部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的范疇。

例如,《未成年人保護(hù)法》第48條規(guī)定,居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門教育和挽救違法犯罪的未成年人,預(yù)防和制止侵害未成年人合法權(quán)益的違法犯罪行為。在這一規(guī)定中,所謂“有關(guān)部門”就不一定是指基層人民政府或其所屬部門。實(shí)踐中,基于職務(wù)之需而涉及未成年人犯罪預(yù)防以及教育、挽救工作的部門可能包括教育單位、監(jiān)獄行政部門、弱勢群體保護(hù)組織以及慈善機(jī)構(gòu)等?！段奈锉Ｗo(hù)法實(shí)施條例》第12條規(guī)定,文物保護(hù)單位有使用單位的,使用單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立群眾性文物保護(hù)組織;沒有使用單位的,文物保護(hù)單位所在地的村民委員會或者居民委員會可以設(shè)立群眾性文物保護(hù)組織。文物行政主管部門應(yīng)當(dāng)對群眾性文物保護(hù)組織的活動給予指導(dǎo)和支持。在上述規(guī)定中,協(xié)助和指導(dǎo)關(guān)系也可能存在于村委會以及各級文物保護(hù)關(guān)系中,并不特定是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府所設(shè)的文物保護(hù)辦公室與村委會之間。

還例如,《義務(wù)教育法》第13條規(guī)定,縣級人民政府教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織和督促適齡兒童、少年入學(xué),幫助解決適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的困難,采取措施防止適齡兒童、少年輟學(xué)。居民委員會和村民委員會協(xié)助政府做好工作,督促適齡兒童、少年入學(xué)。這里“協(xié)助政府做好工作”就有明顯的超出鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的范圍,蘊(yùn)含各級政府在內(nèi)。又如,《血吸蟲防治條例》第五條規(guī)定“血吸蟲病防治地區(qū)村民委員會、居民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助地方各級人民政府及其有關(guān)部門開展血吸蟲病防治的宣傳教育,組織村民、居民參與血吸蟲病防治工作”,中的“各級人民政府”,以及《艾滋病防治條例》第6條規(guī)定的“居民委員會和村民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助地方各級人民政府和政府有關(guān)部門開展有關(guān)艾滋病防治的法律、法規(guī)、政策和知識的宣傳教育,發(fā)展有關(guān)艾滋病防治的公益事業(yè),做好艾滋病防治工作”,中的“各級人民政府和有關(guān)部門”,都囊括了一切層級的政府及其下屬部門。

此外,在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理因防治非典型肺炎引起的矛盾和糾紛的通知》的通知中第1條規(guī)定,各地區(qū)、各部門要從實(shí)踐“三個代表”重要思想的高度,妥善處理因防治非典型肺炎引發(fā)的矛盾和糾紛…………充分發(fā)揮各單位、居民委員會、村民委員會和工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織的作用,努力把矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)。從這個規(guī)定中,我們可以看出,村委會有化解和協(xié)助化解非典型肺炎引發(fā)的矛盾和糾紛的職能,其協(xié)助對象也是極具廣泛性的“各地區(qū)、各部門”。

村委會協(xié)助對象在立法中泛化,反映不同部門對這一組織的無限需求,這與村委會有限的資源及能力之間形成鮮明的對比,也產(chǎn)生嚴(yán)重的沖突。

三、某些職能設(shè)置沒有考慮村委會適格性問題

村委會只有具備履行某種職能的資格及能力時,才能勝任于這種職能,由此,法律在規(guī)定村委會職能時就產(chǎn)生適格性問題。所謂不適格是指考慮其能力、權(quán)限以及性質(zhì)等因素,由村委會執(zhí)行某項(xiàng)工作不合理的情形。由中央立法所規(guī)定的村委會職能中,我們認(rèn)為不適格的情形包括:

(一)《民法通則》第16、17條的規(guī)定

在民事制度中,監(jiān)護(hù)是對得不到親權(quán)保護(hù)的未成年人和精神病人,設(shè)定專人以管理和保護(hù)其人身權(quán)利和財產(chǎn)利益的法律制度。[3]按照《民法通則》第16條,未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人。未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的,由下列人員中有監(jiān)護(hù)能力的人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人:(一)祖父母、外祖父母;(二)兄、姐;(三)關(guān)系密切的其他親屬、朋友愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任,經(jīng)未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會同意的。對擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議的,由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定。對指定不服提起訴訟的,由人民法院裁決。沒有第一款、第二款規(guī)定的監(jiān)護(hù)人的,由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。第17條規(guī)定,無民事行為能力或者限制民事行為能力的精神病人,由下列人員擔(dān)任監(jiān)護(hù)人:(一)配偶;(二)父母;(三)成年子女;(四)其他近親屬;(五)關(guān)系密切的其他親屬、朋友愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任,經(jīng)精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會同意的。對擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議的,由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定。對指定不服提起訴訟的,由人民法院裁決。沒有第一款規(guī)定的監(jiān)護(hù)人的,由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。

由上可知,未成年人以及無民事行為能力、限制民事行為能力的精神病人在得不到親權(quán)和近親屬監(jiān)護(hù)的情況下,關(guān)系密切的其他親屬、朋友可以作為監(jiān)護(hù)人,但須獲得未成年人父母所在單位、精神病人所在單位或者居委會、村委會的同意。對擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議的,由包括住所地村委會在內(nèi)的上述主體在近親屬中指定;對指定不服的可以提出訴訟,沒有前述監(jiān)護(hù)人的,由村委會等基層組織或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。我們認(rèn)為,這樣的規(guī)定是不完善的。

首先,在“關(guān)系密切的其他親屬、朋友愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任”的情況下,最終能否如愿獲得監(jiān)護(hù)權(quán),還須取決于被監(jiān)護(hù)人住所地的村委會是否同意的規(guī)定欠缺嚴(yán)謹(jǐn)。因?yàn)?從法律條文的內(nèi)容看,立法者的意圖可能是:在以上特殊民事主體得不到近親屬或者親權(quán)監(jiān)護(hù),并且基于其固有缺陷,沒有足夠能力去考察那些自愿承擔(dān)監(jiān)護(hù)工作者的實(shí)際能力的前提下,為使其生活獲得最佳維護(hù),立法賦予另一個主體對申請者的某些主要方面,諸如財產(chǎn)狀況、人品素質(zhì)等因素進(jìn)行必要評價與估量以作出最優(yōu)選擇。就出發(fā)點(diǎn)而言,應(yīng)該說這種立法意圖是可取的,尤其是當(dāng)申請者和被監(jiān)護(hù)人同屬一個村委會時,村委會申請人以及被監(jiān)護(hù)人的情況都較為熟悉,村委會的介入和評價將十分有利于保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益。但問題在于,假設(shè)被監(jiān)護(hù)人和申請人不在同一村委會,那么,有權(quán)對申請者進(jìn)行以上考察的村委會,究竟應(yīng)是被監(jiān)護(hù)人所在地的村委會較為適合,還是申請者所在的村委會更加可靠?毫無疑問,后者必然較之于前者更了解申請人的具體狀況,尤其是人品素質(zhì)方面的問題,因此,法律將這種審查權(quán)賦予前者就顯得不適格。在我們看來,更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龇☉?yīng)該是,區(qū)分不同情形,對于被監(jiān)護(hù)人和申請人分處異地的監(jiān)護(hù)申請,應(yīng)由被監(jiān)護(hù)人住所地的村委會根據(jù)申請者住所地村委會或民政部門的考察意見作出同意或者不同意的決定,而不是由其直接對異地申請人行使考察權(quán)。同時,在申請被拒絕的情況下,申請人如有異議,以上立法沒有賦予申請人提出異議的權(quán)利,這就等于使申請人失去了依法獲得申訴及救濟(jì)的途徑,換句話說,村委會同意或者不同意的態(tài)度成為終極有效的決定。我們認(rèn)為,立法賦予村委會的權(quán)力顯然┕大。

此外,在實(shí)踐中還可能出現(xiàn)的情況是:當(dāng)有兩個或兩個以上的申請人同時提出監(jiān)護(hù)要求時,村委會的工作就是在申請人之間作出選擇。此時有兩個值得注意的方面:其一,村委會作為民間自治組織,是否有作出這種甑別性選擇的技能?這是村委會的能力問題。其二,村委會應(yīng)該依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)作出決定?這是判斷標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)問題。如果這些問題在立法中不能明確,那么,村委會在實(shí)施這一職能時就不能避免爭議,其實(shí)施效果也不能保證公允。

其次,在監(jiān)護(hù)人就監(jiān)護(hù)產(chǎn)生爭議時,由村委會指定監(jiān)護(hù)人的規(guī)定也是值得商榷的。一方面如前所述,村委會可能不具有考察和判定特定民事主體有或沒有監(jiān)護(hù)能力以及監(jiān)護(hù)能力強(qiáng)弱的技能,這樣一來,即使村委會對爭議的審查或者對監(jiān)護(hù)人的指定沒有遭到當(dāng)事人異議,也可能存在事實(shí)上的不得當(dāng)。

另一方面,在監(jiān)護(hù)制度實(shí)施的過程中,監(jiān)護(hù)人的工作主要是代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施法律行為,保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財產(chǎn)以及其他合法權(quán)益;保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的身體健康;對被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行管理和教育;代理被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行訴訟活動等[3],所以,主流觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)護(hù)權(quán)對監(jiān)護(hù)人而言是“有權(quán)利之名而無權(quán)利之實(shí)”。如果有關(guān)當(dāng)事人對監(jiān)護(hù)權(quán)的爭議是相互推諉,《民法通則》將監(jiān)護(hù)義務(wù)的設(shè)定權(quán)賦予村委會,即是允許一個民事主體對另一民事主體設(shè)定一項(xiàng)沉重或甚是歷時較長的義務(wù),這種規(guī)定對于非自愿承受監(jiān)護(hù)義務(wù)當(dāng)事人是不合理的。再者,如果爭議的多方當(dāng)事人不在同一村委會管轄的范圍內(nèi),村委會就有可能作出有利于本村村民的指定,或者直接將監(jiān)護(hù)義務(wù)科以另一村村民,從而造成不公平。而且,理論上被指定的另一村的村民亦可能不服從,甚至聯(lián)合其所在村的村委會進(jìn)行抵制,因?yàn)?依《村組法》規(guī)定,各村村委會都有維護(hù)本村村民合法權(quán)利和利益的義務(wù),這種局面必然使得監(jiān)護(hù)關(guān)系混亂不堪,對被監(jiān)護(hù)人造成損害。

(二)《繼承法》23條的規(guī)定

繼承是發(fā)生在近親屬之間的、轉(zhuǎn)移死者遺留財產(chǎn)的法律現(xiàn)象。[4]在被繼承人死亡的事實(shí)發(fā)生后,繼承人盡快展開繼承活動是促進(jìn)民事法律關(guān)系依法產(chǎn)生、變更、消滅的重要手段,因此,通知有繼承權(quán)的民事主體行使權(quán)利在繼承中顯得非常必要。依據(jù)《繼承法》第23條規(guī)定,繼承開始后,知道被繼承人死亡的繼承人應(yīng)當(dāng)及時通知其他繼承人和遺囑執(zhí)行人。繼承人中無人知道被繼承人死亡或者知道被繼承人死亡而不能通知的,由被繼承人生前所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會負(fù)責(zé)通知。由上可見,在所有繼承人都不知道或者知道被繼承人死亡的而由于種種原因不能履行通知義務(wù)時,(在農(nóng)村)由村委會履行通知義務(wù)。

過往農(nóng)村人口流動量不大,被繼承人死亡,繼承人等不知情的其死亡事實(shí)的情況甚少,要求村委會依照上述法律規(guī)定履行通知義務(wù)的情形也并不多見。所以,即使有這樣的法定職能,村委會也不一定就因此而增加工作量或在實(shí)施中陷入困局。但是,應(yīng)該看到,近年以來,由于農(nóng)村外出務(wù)工人員數(shù)量逐年增多,留守農(nóng)村者自然或意外死亡的消息不能及時被家人、親戚了解的事實(shí)經(jīng)常發(fā)生;同時,外出務(wù)工者也可能在不為其住所地村委會以及親屬知悉的情況下自然或以外死亡。在這些情形下,村委會原本不經(jīng)常發(fā)生的職能就可能頻繁地出現(xiàn),以上規(guī)定的不適當(dāng)之處也逐漸體現(xiàn):

首先,從《繼承法》23條的內(nèi)容來看,法律共規(guī)定兩個主體對被繼承人死亡的事實(shí)負(fù)有通知義務(wù),一是知情的繼承人;另一是村委會,但對兩者的要求不同。繼承人所承擔(dān)的通知義務(wù)以知情為基礎(chǔ),不知情的可以免于履行。知情然而客觀上存在不能通知情形的,也可以免于履行。然而對于村委會,法律規(guī)定,假如出現(xiàn)繼承人不知情或者通知不能的情況下,不管村委會是否也存在通知不能的情形都有義務(wù)通知。言則,在立法者的意念中,村委會的通知職能是必須的,不以知道被繼承人死亡的事實(shí)為基礎(chǔ),也不考慮客觀上是否有可能。這樣,規(guī)定本身顯得過于絕對,對村委會尤其過分苛刻。

事實(shí)上,村委會有可能基于以下兩種情況而對被繼承人的死亡不知情。例如,按照《村組法》的規(guī)定,村委會不一定依照自然村設(shè)立,一個村委會可能管理幾個不同的自然村。對于某些偏僻自然村中,村民死亡的事實(shí),村委會及其成員不一定能夠及時知道。另外一些偌大村,村委會管理范圍過大,同樣的情形也可能出現(xiàn)。又例如,民事主體可能在住所地之外的其他地方死亡,村委會對這些事實(shí)也不一定能夠了解。由此可見,客觀上,村委會履行通知義務(wù)也是以知情為前提的。當(dāng)然,村委會即使知道被繼承人死亡的事實(shí),也可能出現(xiàn)一些客觀情況而導(dǎo)致通知不能或者延遲。例如交通、通訊等等因素的阻隔。

此外,如果說,在被繼承人死亡的事實(shí)客觀存在后,法律為村委會設(shè)置以上職能的初衷是為了及時開展繼承活動,以盡快“結(jié)束以被繼承人為中心的民事法律關(guān)系”的話,那么,為了能夠很好地實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo),同樣是對于被繼承人死亡的事實(shí),究竟誰負(fù)有及時通知村委會的義務(wù)?

其次,除了知道被繼承人死亡的事實(shí)之外,在履行通知義務(wù)時,村委會還以知道遺屬執(zhí)行人及確切的繼承人究竟是誰及他們的聯(lián)系方式為基礎(chǔ)。在遺屬繼承中,繼承人的范圍是由被繼承人依據(jù)其意志決定,遺囑的內(nèi)容就只有相對有限的人才知道,或者甚至除被繼承人之外沒有其他人知道。按照現(xiàn)行立法的規(guī)定,村委會顯然不具備了解被繼承人遺屬的權(quán)力,進(jìn)而不可能知悉繼承人的范圍以及遺屬執(zhí)行人的具體情況,因此,法律要求村委會履行以上職能是沒有根據(jù)的。

(三)其他規(guī)定中的不適格問題

《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》第8條關(guān)于健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的保障機(jī)制的規(guī)定,也出現(xiàn)村委會職能不適格情況。該條指出,農(nóng)民工戶籍所在地的村民委員會,在組織換屆選舉或決定涉及農(nóng)民工權(quán)益的重大事務(wù)時,應(yīng)及時通知農(nóng)民工,并通過適當(dāng)方式行使民主權(quán)利。在我們看來,假如現(xiàn)有法律沒有關(guān)于村委會必須保證外出務(wù)工者行使權(quán)利的強(qiáng)制性規(guī)定;而且外出務(wù)工者沒有法定義務(wù),也沒有可能必須向其戶籍所在地的村委會報告其工作地點(diǎn)以及變動情況或者聯(lián)系方式的話,那么,要求村委會履行上述職能就是不切實(shí)際的。類似的規(guī)定還表現(xiàn)在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中,該條例第21條規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會具有定期評定基本農(nóng)田地力等級的權(quán)力。基本農(nóng)田是根據(jù)一定時期人口和國民經(jīng)濟(jì)對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設(shè)用地的預(yù)測而確定的,在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)不得占用的耕地?；巨r(nóng)田地力等級的評定應(yīng)該建立在對農(nóng)田地力信息大量收集的基礎(chǔ)之上,由此而涉及的地力測量與探測、評價工作,也是村委會能力所不及。

四、因文字表達(dá)問題而產(chǎn)生的內(nèi)容歧義

確定性是法律具有的另一必備要素之一。作為人們不斷重復(fù)的行為規(guī)則,應(yīng)該語義明確,易于理解,如果法律沒有確定性則其難于被重復(fù)適用,從而也難以保障法的穩(wěn)定與安全。以此為標(biāo)準(zhǔn),我們發(fā)現(xiàn),規(guī)定村委會職能的法律條文,由于確定性不足,在操作上經(jīng)常引起爭議。典型的例如《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》第32條規(guī)定,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及村民委員會應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)村醫(yī)生開展工作和學(xué)習(xí)提供條件,保證鄉(xiāng)村醫(yī)生接受培訓(xùn)和繼續(xù)教育。那么,究竟應(yīng)該由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府還是村委會為鄉(xiāng)村醫(yī)生提供接受培訓(xùn)和繼續(xù)教育?村委會為鄉(xiāng)村醫(yī)生提供工作和學(xué)習(xí)條件、保證鄉(xiāng)村醫(yī)生接受培訓(xùn)和繼續(xù)教育的程度以及標(biāo)準(zhǔn)如何界定?如果這些問題在立法上不明確,村委會的這一職能就不可能擺脫不確定狀態(tài)。

在立法中,還有一些法律條文由于文字表達(dá)不精確,容易產(chǎn)生歧義。例如,在《禁止使用童工規(guī)定》第3條規(guī)定,不滿16周歲的未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)保護(hù)其身心健康,保障其接受義務(wù)教育的權(quán)利,不得允許其被用人單位非法招用。不滿16周歲的未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人允許其被用人單位非法招用的,所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、城市街道辦事處以及村民委員會、居民委員會應(yīng)當(dāng)給予批評教育。在我們看來,以上條文的內(nèi)容之一便是:用人單位不得使用16周歲以下的童工,在農(nóng)村,村委會對違反規(guī)定,同意用人單位招用其未滿16周歲未成年人的父母和監(jiān)護(hù)人應(yīng)該予以批評。但是行文中“不得允許其被用人單位非法招用”的表述,似乎暗示了16周歲以下的未成年人還有被用人單位“合法招用”的情形,而且這種情形是為法律允許的,村委會對于可能存在的“合法招用”亦無需批評教育未成年人的父母或者監(jiān)護(hù)人。這顯然和立法者的初衷矛盾,因?yàn)樵摲ǖ?條同時規(guī)定,國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位或者個體工商戶均不得招用不滿16周歲的未成年人。從這一原則性規(guī)定來看,就不存在合法以及非法使用童工問題。

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