村容整潔合力建設(shè)機(jī)制的形成邏輯與運(yùn)作

谷中原　嚴(yán)惠麒

摘 要: 村容建設(shè)中行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)意識上有共性和分歧;在建設(shè)能力上有優(yōu)勢和缺陷,是營建“行政村-基層政府”村容合力建設(shè)機(jī)制的客觀邏輯。合力建設(shè)機(jī)制產(chǎn)生凝結(jié)力的措施有統(tǒng)一建設(shè)思想、整合行政村和基層政府的建設(shè)能力、建立項目合作與任務(wù)分解的工作機(jī)制、尋求外援、合理分配建設(shè)共同體的群體角色;保障行政村和基層政府良性互動和密切合作的措施有群體溝通、群體決策、群體規(guī)范、強(qiáng)化角色意識、建立安全閥制度。利用合力建設(shè)機(jī)制開展村容建設(shè)工作,要正確認(rèn)識合力建設(shè)機(jī)制、充分尊重村民主體地位、明確利用目的、注重適應(yīng)性利用。

關(guān)鍵詞:村容整潔;合力建設(shè)機(jī)制;機(jī)制形成邏輯;機(jī)制運(yùn)作

中圖分類號:C913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-9107(2009)04-0006-08

村容整潔是農(nóng)村社區(qū)主體建設(shè)生產(chǎn)生活設(shè)施,使社區(qū)變成生態(tài)環(huán)境良好、生活環(huán)境優(yōu)美、人與自然和諧發(fā)展的過程。它是改善農(nóng)民生存狀態(tài)、展現(xiàn)農(nóng)村人與環(huán)境和諧發(fā)展的窗口。[1]村容建設(shè)主體有二:一是行政村,其建設(shè)行為通過村民活動來體現(xiàn);二是基層政府,其建設(shè)行為通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部活動來體現(xiàn)。村容建設(shè)目標(biāo)是使社區(qū)生態(tài)環(huán)境變好、村莊布局合理化、居民活動交通化、生活設(shè)施齊全化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水利化、私家庭院美化、村內(nèi)公共環(huán)境綠化。它們只能通過村容整潔工程來實現(xiàn)。村容建設(shè)不僅靠行政村也要靠基層政府,因為行政村是村容整潔的受益人;基層政府是貫徹黨中央村容建設(shè)意圖的實施人。行政村和基層政府在村容建設(shè)意識上的不同、在建設(shè)能力上的差異,決定著村容建設(shè)不能搞“單干”,須將這兩種建設(shè)主體結(jié)合起來,營建一種新型的村容合力建設(shè)機(jī)制。

為了論證該觀點(diǎn),筆者選取湖南邵陽市洞口縣石江鎮(zhèn)以及所轄的江潭村進(jìn)行實證調(diào)查。該村是湖南農(nóng)業(yè)廳確立的第一批鄉(xiāng)村清潔工程示范村和新農(nóng)村建設(shè)的示范村,村容建設(shè)已有一段時期,能直觀反映營建村容合力建設(shè)機(jī)制的必要性和可能性。該村地處320國道與洞口縣的黃泥江交匯處,總面積3.5平方公里,耕地1 950畝,工礦企業(yè)18家。有24個行政村小組,701戶,2 716人,分住于江潭、沖田、東洲、萬里、老寨、大橋等6個自然村。村勞力1 560人,村內(nèi)務(wù)工380人,村外務(wù)工460人。2006年全村GDP1 472萬元,人均純收入4 000元。筆者針對村民發(fā)放了68份調(diào)查問卷,回收65份,有效回收率95.59%;針對鎮(zhèn)干部發(fā)放了58份調(diào)查問卷,回收56份,有效回收率96.55%。并進(jìn)行了入戶訪談。

一、行政村和基層政府的村容建設(shè)意識與建設(shè)能力

(一)行政村與基層政府的村容建設(shè)意識

1.行政村的建設(shè)意識。行政村建設(shè)意識是行政村村民對村容整潔內(nèi)涵、建設(shè)項目以及建設(shè)方法的根本看法。主要包括村民對新農(nóng)村建設(shè)的態(tài)度、村容現(xiàn)狀的判斷、村容建設(shè)的重視程度、村容建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容的選定、村容工程項目建設(shè)順序的安排等。

就新農(nóng)村建設(shè)態(tài)度說,村民對新農(nóng)村建設(shè)特別是村容整潔建設(shè)的了解不夠。只有7.7%的村民較了解新農(nóng)村建設(shè)政策;78.5%的村民認(rèn)為不了解;甚至有12.3%的村民沒聽說過新農(nóng)村建設(shè)這種提法。不過84.6%的村民表示支持新農(nóng)村建設(shè);只有15.4%的村民的態(tài)度不明朗。

就新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容的重視度看,村民最重視“生產(chǎn)發(fā)展”和“生活寬裕”,不重視村容整潔的建設(shè)。調(diào)查顯示,55.4%村民重視之并主張將其作為新農(nóng)村的首建內(nèi)容,44.6%的村民持反對意見;在生活寬裕方面,84.6%的村民重視,主張將其作為首建內(nèi)容,15.4%的村民持反對意見;在生產(chǎn)發(fā)展方面,61.5%的村民很重視,主張將其作為首建內(nèi)容,38.5%的村民持反對意見。

具體到哪些應(yīng)成為村容建設(shè)的重要內(nèi)容,村民的看法不一致。以“庭院美化、交通便捷化、公共環(huán)境綠化、生活設(shè)施建設(shè)、村莊布局、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)”為判斷指標(biāo),進(jìn)行調(diào)查,統(tǒng)計顯示,86.2%的村民認(rèn)為公共環(huán)境綠化應(yīng)成為村容建設(shè)的重要內(nèi)容;78.5%的村民認(rèn)為交通便捷應(yīng)成為村容建設(shè)的重要內(nèi)容;66.2%的村民認(rèn)為庭院美化應(yīng)成為村容建設(shè)的重要內(nèi)容。主張把村莊布局、生活設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等指標(biāo)作為村容整潔建設(shè)的重要內(nèi)容的占比不高。只有29.2%的村民主張把村莊布局作為村容建設(shè)的重要內(nèi)容;26.2%的村民主張把農(nóng)田水利設(shè)施和生活設(shè)施建設(shè)作為村容建設(shè)的重要內(nèi)容;13.8%的村民主張把生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為村容建設(shè)的重要內(nèi)容。

就對村容現(xiàn)狀認(rèn)識說,69%的村民滿意村內(nèi)交通設(shè)施,18%的村民不滿意;55%的村民滿意村內(nèi)水電設(shè)施,14%的村民不滿意;50%的村民滿意村內(nèi)公共環(huán)境整潔狀況,9%的村民不滿意;69%的村民滿意村內(nèi)通訊設(shè)施,11%的村民不滿意;38%的村民滿意村內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施,24%的村民不滿意。如果把反映村容整潔的5項指標(biāo)滿意度平均起來,其頻率達(dá)56%;把不滿意的比例平均起來,其頻率為15%。說明村民滿意村容現(xiàn)狀的人比不滿意村容現(xiàn)狀的要多41%。可見大多數(shù)村民滿意村容現(xiàn)狀。

為了了解村民對村容工程項目建設(shè)順序的看法,筆者選擇目前農(nóng)村急切需要建設(shè)的工程項目:交通道路工程、供應(yīng)排水工程、農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化工程、農(nóng)田水利工程、垃圾污水處理工程、修訂村莊規(guī)劃、路燈亮化、環(huán)境美化綠化工程等,來讓村民判斷哪些是需優(yōu)先建設(shè)的。調(diào)查統(tǒng)計顯示,村民在村容整潔工程項目建設(shè)順序上,比較一致的看法是應(yīng)先建設(shè)村內(nèi)交通道路、農(nóng)田水利工程、垃圾污水處理設(shè)施等三大項目。對于村內(nèi)道路工程,49.2%的村民認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先建設(shè),10.7%的村民認(rèn)為可緩建;對于農(nóng)田水利工程,7.7%的村民認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先,43.1%村民認(rèn)為可緩建;對于垃圾污水處理工程,23.1%的村民認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先建設(shè),15.4%的村民認(rèn)為應(yīng)緩建。從村民對村容整潔工程項目建設(shè)順序安排占比看,要優(yōu)先建設(shè)的是道路工程,其后是農(nóng)田水利工程,再后建設(shè)的是垃圾污水處理工程。這種順序安排較合理,符合當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀和農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求。

2.地方基層政府的建設(shè)意識。基層政府建設(shè)意識是基層政府干部對村容整潔內(nèi)涵、建設(shè)項目及其建設(shè)方法的根本看法。主要包括政府干部對村容整潔現(xiàn)狀的認(rèn)識、對村容整潔建設(shè)的認(rèn)識、政府與村民的互動情況的認(rèn)識等。

就村容整潔建設(shè)關(guān)注度看,鎮(zhèn)干部認(rèn)為村容整潔不應(yīng)為新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)。就“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”哪項內(nèi)容是新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn),進(jìn)行調(diào)查,結(jié)果顯示:91.1%的鎮(zhèn)干部認(rèn)為“生產(chǎn)發(fā)展”應(yīng)為新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn);69.6%的鎮(zhèn)干部認(rèn)為“生活寬裕”應(yīng)為新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn);50.0%的鎮(zhèn)干部認(rèn)為“鄉(xiāng)風(fēng)文明”應(yīng)為新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn);67.9%的鎮(zhèn)干部認(rèn)為“管理民主”應(yīng)為新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn);而48.2%的鎮(zhèn)干部認(rèn)為“村容整潔”應(yīng)為新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)。足見,在基層政府干部眼中,村容整潔問題不應(yīng)是新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)。

就村容整潔建設(shè)重要內(nèi)容看,87.5%的干部認(rèn)為“公共環(huán)境綠化”應(yīng)為村容整潔的重要內(nèi)容;78.6%的干部認(rèn)為“交通便捷化”應(yīng)為村容整潔的重要內(nèi)容;71.4%的干部認(rèn)為“村莊布局和庭院美化”應(yīng)為村容整潔的重要內(nèi)容;51.2%的干部認(rèn)為“生態(tài)環(huán)境建設(shè)”應(yīng)為村容整潔的重要內(nèi)容;50%的官員認(rèn)為“農(nóng)田水利設(shè)施”應(yīng)為村容整潔的重要內(nèi)容;30.4%的官員認(rèn)為“生活設(shè)施建設(shè)”應(yīng)為村容整潔的重要內(nèi)容。

就村容建設(shè)工程項目順序安排而言,49.2%的鎮(zhèn)干部認(rèn)為道路交通工程應(yīng)優(yōu)先建設(shè);10.7%的干部認(rèn)為可緩建;23.1%的認(rèn)為垃圾污水處理工程應(yīng)優(yōu)先建設(shè),15.4%的認(rèn)為可緩建;7.2%的認(rèn)為農(nóng)田水利工程應(yīng)優(yōu)先建設(shè),43.1%的認(rèn)為可緩建;6.2%的認(rèn)為優(yōu)先建設(shè)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化工程,3.1%的認(rèn)為可┗航ā

從選擇工程項目為首選項目占比看,應(yīng)先建設(shè)的工程項目是道路交通工程,順次是垃圾污水處理、農(nóng)田水利工程、農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化工程。說明干部的村容整潔工程建設(shè)順序與村民設(shè)計的建設(shè)順序基本┮恢隆

就對村容現(xiàn)狀看法說,該鎮(zhèn)干部的認(rèn)識差別較大。在“您認(rèn)為農(nóng)村村容狀況最不滿意的地方在那些方面?”的調(diào)查中,33.9%的干部最不滿意“村莊規(guī)劃不合理”;30.4%的干部最不滿意“垃圾、污水沒地方倒”;26.8% 的干部最不滿意“道路設(shè)施不健全”。顯然,這與村民的看法有較大出入。

就依靠什么力量才能順利完成村容整潔建設(shè)任務(wù)的判斷看,該鎮(zhèn)干部都認(rèn)為不依靠村民僅靠政府是不可能搞好村容整潔建設(shè)的。91.1%的鎮(zhèn)干部認(rèn)為村民對政府制定的村容整潔方面的政策是支持的;只有5.4%的干部認(rèn)為村民不太支持政府的工作。而且在“您認(rèn)為目前實現(xiàn)村容整潔最大的困難”的調(diào)查中,有41.1%的干部認(rèn)為“農(nóng)民理解、配合不夠”是完成村容整潔建設(shè)任務(wù)的最大障礙。可見,在村容建設(shè)過程中,基層政府與行政村間還存在溝通障礙。

(二)行政村與基層政府的村容建設(shè)能力

1.行政村的建設(shè)能力。行政村建設(shè)能力是指在村容建設(shè)過程中,村民所擁有的能量。包括用工能力、籌資能力、配合能力等。

從用工能力看,76.9%的村民表示愿意在村容建設(shè)上出力,18.5%的村民表示不愿意。說明村民的用工能力較強(qiáng),搞好村容建設(shè)不愁勞力。況且多數(shù)村民身體素質(zhì)較好,勤勞肯干,在建設(shè)用工能力方面具有優(yōu)勢。少數(shù)不樂意出工的村民表示愿出錢雇工替自己勞動。

就籌資能力看,61.5%的村民認(rèn)為投資是建設(shè)村容整潔工程的關(guān)鍵。52.3%的村民表示愿意不僅可出力而且愿出錢支持村容建設(shè);18.5%的村民表示不出力但愿出錢,這兩項加起來,達(dá)到70.3%。說明村民有出資進(jìn)行村容建設(shè)的愿望。但村民支持村容建設(shè)的出資能力不強(qiáng)。據(jù)調(diào)查,目前該村村容建設(shè)的資金絕大部分來自于國家投資,村民自籌資金很少。目前村民在村莊水利、道路、電網(wǎng)、引水工程中所籌資金分別占所籌資金總和的10.7%、33.3%、58%、35%。

就建設(shè)配合能力看,52.3%的村民支持政府村容建設(shè)意圖和相關(guān)政策,不支持只占24.6%,足見新農(nóng)村建設(shè)有群眾基礎(chǔ)。村民對村容整潔的具體建設(shè)工作的響應(yīng)度較高,對“您愿意為村容整治拆除不合理建筑嗎”的調(diào)查來看,87.7%的村民表示愿配合政府的建設(shè)工作,將自覺拆除不合理建筑。但是在深度調(diào)查中發(fā)現(xiàn),村民配合政府工作是有條件的。因為當(dāng)問到“如果沒有補(bǔ)償,您愿意拆除自家的建筑物嗎”,結(jié)果有78.5%的村民表示不愿意。

2.地方基層政府的建設(shè)能力?；鶎诱ㄔO(shè)能力是指在村容建設(shè)過程中,政府通過宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌兼顧,籌集人力、物力、財力進(jìn)行村容建設(shè)所具有的力量?；鶎诱迦萁ㄔO(shè)能力應(yīng)體現(xiàn)在籌資、制定規(guī)劃、行政執(zhí)行、監(jiān)督管理等指標(biāo)上。[2]。

就籌措村容建設(shè)資金說,因村容建設(shè)項目大部分屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品,而公共產(chǎn)品的供給應(yīng)是政府的責(zé)任和義務(wù),政府應(yīng)起主導(dǎo)作用。受財政稅收制約,地方基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財源小,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能為村容整潔提供建設(shè)資金。據(jù)對村干部調(diào)查,江潭村村容建設(shè)所需資金主要來自兩個渠道:中央政府投資和村民集資,該村水利建設(shè)、或是道路建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)、引水工程等所需資金,全部來自國家投資和村內(nèi)集資,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分文未投。說明基層政府建設(shè)投資能力很弱。

就村容建設(shè)規(guī)劃來說,基層政府應(yīng)積極參與。因為村容整潔作為農(nóng)村社區(qū)的一種享受性公共產(chǎn)品,須科學(xué)規(guī)劃,否則,村莊布局難以合理、難以達(dá)到宜居性、人文性、先進(jìn)性、美觀性和地域性要求。村民的居住分散性、關(guān)心私家超過公益的心理、規(guī)劃專業(yè)知識和社會資本的缺乏導(dǎo)致他們不具備對住區(qū)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃的能力。村容建設(shè)規(guī)劃的重任就落在基層政府上?；鶎诱粌H有開展村容建設(shè)規(guī)劃的社會資本,也有這方面的見識和能力。據(jù)調(diào)查,江潭村91%的村民沒有村容建設(shè)規(guī)劃觀念,村干部也不知道如何進(jìn)行規(guī)劃,該村的村容建設(shè)規(guī)劃是鎮(zhèn)政府出面請專家做的。

就村容建設(shè)的行政執(zhí)行說,是基層政府的職責(zé)?；鶎诱诖迦萁ㄔO(shè)上積極肯干,不僅制定了相應(yīng)的任務(wù)執(zhí)行計劃,且把具體任務(wù)進(jìn)行了分解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有這方面的能力,可集中人力、物力、財力組織村容建設(shè)。在右江鎮(zhèn)政府努力下,江潭村村容建設(shè)取得了成效,得到上級肯定。但也存在不足之處。如村民反映強(qiáng)烈的垃圾、污水處理問題尚未解決、村莊整治補(bǔ)償方案未擬定等。

就村容建設(shè)監(jiān)管來說,鎮(zhèn)政府在村容建設(shè)中采取了以下監(jiān)管措施:一是對村級財務(wù)進(jìn)行清理整頓,確保建設(shè)資金到工程項目上,嚴(yán)防資金被挪用;二是查處群眾舉報的違紀(jì)違法案件;三是健全管理體制,舉辦書記培訓(xùn)班并組織駐村隊員下村幫扶。表現(xiàn)了較強(qiáng)的監(jiān)督能力。但該鎮(zhèn)政府未制定村容建設(shè)的指標(biāo)評價體系,評估驗收工作未進(jìn)入運(yùn)作程序。

二、行政村與基層政府在村容建設(shè)上的一致與差異

(一)兩種建設(shè)主體的一致性

1.村民與干部都擁護(hù)黨中央和中央政府對新農(nóng)村建設(shè)偉大部署,都對新農(nóng)村建設(shè)抱有強(qiáng)烈的希望,都積極支持新農(nóng)村建設(shè)工作。

2.村民與干部對村容建設(shè)內(nèi)容的認(rèn)識是一致的。絕大數(shù)村民和政府干部都認(rèn)為環(huán)境優(yōu)美、交通道路建設(shè)、住房寬敞應(yīng)成為村容建設(shè)的重要內(nèi)容。

3.村民與干部對村容整潔工程項目的建設(shè)順序設(shè)計是一致的。他們都認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)的道路交通是要最先建設(shè)的、其次是農(nóng)田水利設(shè)施、順次是垃圾污水處理系統(tǒng)。而且他們對其它建設(shè)項目的安排順序也是一樣的。

4.行政村與基層政府的籌措建設(shè)資金的能力一樣。行政村的籌措建設(shè)資金的能力較弱;基層政府的籌措建設(shè)資金能力也很差。

5.村民與干部都認(rèn)為要搞好村容建設(shè)工作必須依靠對方,僅靠自身力量是不可能完成村容建設(shè)任務(wù)的。

(二)兩種建設(shè)主體的差別

1.村民和干部對村容建設(shè)政策的理解程度不同。目前絕大多數(shù)村民對新農(nóng)村建設(shè)政策并不了解,有所了解的,只是少數(shù)農(nóng)村精英分子,如黨員和村干部,其了解渠道以電視為主。而政府干部對新農(nóng)村建設(shè)政策和村容建設(shè)指標(biāo)都有準(zhǔn)確的把握。造成這種差別的原因主要是村民的認(rèn)知能力沒有政府干部高、政府干部相對村民來說具有職業(yè)信息優(yōu)勢。

2.村民與干部對村容整潔在新農(nóng)村建設(shè)中的地位認(rèn)識不同。村民認(rèn)為村容建設(shè)工作在五大新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)中,沒有“生活寬余”和“生產(chǎn)發(fā)展”建設(shè)任務(wù)重要,村容建設(shè)在村民心目中只能排第三位。而政府干部認(rèn)為“村容整潔”在整個新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)中是最不重要的一項任務(wù)。他們對五大新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的地位安排是:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、管理民主、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔。故他們在這方面的工作熱情沒有村民高,在這方面的投入沒有村民多。造成這種差異和矛盾的原因主要是村民生活在本村,而地方基層政府干部不生活在本村;另外村民和干部的工作職責(zé)不同、身份不同,地方基層政府干部是農(nóng)村工作的管理者,而村民是被管理者。

3.村民與干部對村容建設(shè)重點(diǎn)的安排也不同。村民認(rèn)為重點(diǎn)建設(shè)項目應(yīng)是垃圾污水處理設(shè)施。而基層政府干部認(rèn)為重點(diǎn)建設(shè)項目是農(nóng)村道路交通。造成這種差異的主要原因是村民深受工業(yè)污染之害,現(xiàn)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨意排放“三廢”,對村民生產(chǎn)和生活帶來嚴(yán)重影響。而政府干部的這種認(rèn)識是受中央政府的建設(shè)意圖制約的,因為中央政府把“村村通”工程作為近年新農(nóng)村建設(shè)的中心工作├醋ァ

4.村民與干部對村容現(xiàn)狀的看法不同。村民較滿意目前本村村容現(xiàn)狀,認(rèn)為本村的村容較干凈和整潔。而地方基層政府干部認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)還存在道路設(shè)施差、垃圾到處亂扔、村莊房屋布局不合理現(xiàn)象。造成這種差異的主要原因是村民與政府干部對村容整潔的評價標(biāo)準(zhǔn)不同。

5.村民與干部對雙方在村容建設(shè)配合程度的看法不同。村民認(rèn)為自己是非常配合政府工作的,是按照政府的意圖和設(shè)計來進(jìn)行村容建設(shè)工作的。而政府干部認(rèn)為村民的配合程度不夠,沒有按照政府的統(tǒng)一部署來開展工作。如他們認(rèn)為村民自身在村容建設(shè)中的主體性不強(qiáng),大多數(shù)村民在村容建設(shè)中不能及時響應(yīng)政府號召,在村中建房統(tǒng)一規(guī)劃問題上,有1/3以上的村民不配合。造成這種差異的主要原因是他們的建設(shè)利益和工作出發(fā)點(diǎn)不同。村民往往從家庭生計角度建設(shè)村容,對村容建設(shè)最關(guān)注的是與家庭利益相關(guān)的方面,對社區(qū)的公共事業(yè)、集體利益不太關(guān)心。但政府干部更多從全村整體利益出發(fā)設(shè)計村容建設(shè),較重視村莊發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)籌┘婀恕

6.行政村與基層政府的建設(shè)優(yōu)勢能力不同。行政村的優(yōu)勢能力主要是體力勞動;基層政府的優(yōu)勢能力主要是規(guī)劃能力、執(zhí)法能力、監(jiān)督能力。這種差異是由各自的主體性質(zhì)和職業(yè)稟賦決定的。

(三)兩種建設(shè)主體的缺陷

1.行政村的主體缺陷表現(xiàn)在:第一,過于強(qiáng)調(diào)私家利益。受傳統(tǒng)文化影響,村民具有從私家利益出發(fā)設(shè)計個人活動的偏好,往往從家庭需要出發(fā)尋求村容建設(shè)的途徑,想借助村容建設(shè)滿足自家需要。據(jù)江潭村調(diào)查,95%的村民表示只要對自家的發(fā)展有利的事情會參與。但一旦家里有事,村民都不參加村內(nèi)公共事務(wù)的勞動。村民總把家務(wù)放在第一位,將村務(wù)放在第二位。第二,主人公意識淡薄。村民生活于機(jī)械性社會,對公共產(chǎn)品的依賴度不高,在村容建設(shè)問題上,都抱著置身事外的態(tài)度,缺乏主人公意識、建設(shè)的主動性、積極性。如江潭村96%的村民認(rèn)為只要把自家的衛(wèi)生搞好就行了,對村內(nèi)的公共衛(wèi)生并不關(guān)心。第三,群體力量自生能力較差。受追求私家利益偏好、置身事外態(tài)度以及散漫習(xí)性影響,村民的自我組織能力較差,難以形成分工明確、職責(zé)分明、高度協(xié)調(diào)配合的工作群體。據(jù)村干部反映,在村內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)中,總有人找各種借口不參加。第四,缺乏建設(shè)知識和技術(shù)。大多數(shù)農(nóng)民未接受高等教育和相關(guān)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn),普遍缺乏村容建設(shè)知識和技術(shù)。據(jù)調(diào)查,99%的江潭村民承認(rèn)不懂村容建設(shè)規(guī)劃的專業(yè)技術(shù),只能在項目施工中做“笨工夫”。第五,村內(nèi)強(qiáng)壯勞力少。江潭村在家務(wù)農(nóng)的青壯農(nóng)民很少,留守的是“38619945部隊”(即由婦女、兒童、老人和無文化、無資金、無勞力、無技能的殘疾人組成的群體)。該村只有14%的強(qiáng)壯勞力在村內(nèi)工礦企業(yè)務(wù)工,村容建設(shè)缺乏青年農(nóng)民的參與。

2.基層政府的主體缺陷表現(xiàn)在:第一,過于強(qiáng)調(diào)公共利益。基層政府在村容建設(shè)中更多從全鄉(xiāng)利益出發(fā),易忽視村民的主體地位和村民的利益訴求、從主觀意愿出發(fā)開展工作,缺乏與村民的互動,易造成與村民的矛盾。據(jù)江潭村村民反映,鎮(zhèn)政府對村民反映強(qiáng)烈的垃圾污水處理問題重視不夠。而且在村莊整治過程中,鎮(zhèn)政府一直沒有出臺拆遷補(bǔ)償方案,造成78.5%的村民抵制拆遷工作。第二,處于掌握建設(shè)點(diǎn)信息的弱勢地位。根據(jù)信息不對稱原理,基層政府干部無法準(zhǔn)確了解“建設(shè)村”每家農(nóng)戶和每個農(nóng)民的真實信息,增加了他們收集相關(guān)信息和組織村民參加工程建設(shè)的難度。第三,缺乏籌措建設(shè)資金的能力。由于我國采取分稅制的財政分配體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣政府代管的地方財政管理辦法,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方基層政府沒有多余的財政支持村容建設(shè)工程。

(四)兩種建設(shè)主體的優(yōu)勢

1.行政村的建設(shè)優(yōu)勢表現(xiàn)在四方面:第一,擁有勞動力資源優(yōu)勢。村民身體素質(zhì)較好,勤勞肯干,在建設(shè)用工能力上有優(yōu)勢。而且,據(jù)調(diào)查,97%的江潭村民愿出勞力參加村容建設(shè),即便自己不能參加勞動,也愿出錢雇工。第二,掌握本村信息。作為村容建設(shè)主體,村民更熟悉村容現(xiàn)狀、建設(shè)需求與不足,對村容建設(shè)方式的理解貼近社區(qū)實情、符合村民利益需求。第三,是農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求者和受益者。雖然村民對公共產(chǎn)品供給不關(guān)心,但村內(nèi)公共設(shè)施建起后,他們高興,因為他們是農(nóng)村公共產(chǎn)品的真正需求者和受益者,具有積極參與村容建設(shè)的充足理由,其積極性易被激活。尤其先選擇與村民家庭利益密切相關(guān)的工程項目,村民更會積極參加。從這個角度說,村民更比政府具有搞好村容建設(shè)的內(nèi)┣力。

2.基層政府的建設(shè)優(yōu)勢表現(xiàn)在六方面:第一,擁有政策資源優(yōu)勢?；鶎诱菄艺到y(tǒng)中的最低層管理機(jī)構(gòu),不僅有比村民更了解中央政府的政策意圖,且是中央政府溝通民意的中介。擁有制定轄區(qū)村容建設(shè)的方針政策的資質(zhì)和權(quán)力,能掌握村容建設(shè)的主動權(quán)。第二,農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)資金的傳遞者?；鶎诱m沒有村容建設(shè)資金供應(yīng)的能力,但它是中央政府和高一級政府農(nóng)村公共產(chǎn)品資金供給的傳遞者,負(fù)責(zé)中央政府村容建設(shè)資金使用的落實,保證中央撥付的村容建設(shè)資金產(chǎn)生使用效率。第三,村容整潔建設(shè)的組織者?；鶎诱茏龅揭陨鐣б婧蜕鷳B(tài)效益為村容整潔建設(shè)的效益目標(biāo),組織村民或其他社會力量進(jìn)行村容建設(shè),能在短期內(nèi)集中大規(guī)模人力、物力,完成各項村容建設(shè)工程。第四,擁有建設(shè)知識和技術(shù)?；鶎诱刹坑懈邔W(xué)歷,接受過高等教育,具備自學(xué)村容建設(shè)相關(guān)知識和技術(shù)的能力。易利用政府信譽(yù)和社會資本聘請相關(guān)專家進(jìn)行村容建設(shè)的規(guī)劃、具體項目的設(shè)計。第五,擁有管理監(jiān)督經(jīng)驗?；鶎诱邆涔芾砀深A(yù)的經(jīng)驗,能協(xié)調(diào)各方利益、應(yīng)對突發(fā)事件、解決村民反映的問題。也善于監(jiān)督建設(shè)資金使用情況、查處各種違紀(jì)違法現(xiàn)象,保障村容建設(shè)工作的正常進(jìn)行。

三、“行政村—基層政府”村容合力建設(shè)機(jī)制及其運(yùn)作

兩種建設(shè)主體在村容建設(shè)上的分歧和主體缺陷說明單純依靠行政村和基層政府都不能完成村容整潔任務(wù),應(yīng)建立一種合作的建設(shè)機(jī)制,在建設(shè)中相互配合,相互支持,求同存異,克服自身能力缺陷,才能完成村容建設(shè)任務(wù)。另外,他們在村容建設(shè)上的共同點(diǎn)和建設(shè)優(yōu)勢說明建立“行政村-基層政府”合力建設(shè)機(jī)制是完全可能的。

(一)“行政村-基層政府”合力建設(shè)機(jī)制的內(nèi)涵

“行政村-基層政府”合力建設(shè)機(jī)制是將行政村和基層政府的建設(shè)力量結(jié)合起來,達(dá)到既能消除兩種主體在村容建設(shè)上的分歧又能克服各自建設(shè)能力的缺陷,出色完成村容建設(shè)任務(wù)的建設(shè)模式。這是一種消除兩種建設(shè)主體在建設(shè)意識上的分歧和克服兩種建設(shè)主體能力缺陷的不足又能發(fā)揮他們的積極性和建設(shè)優(yōu)勢的合作機(jī)制。其本質(zhì)是在建設(shè)意識上求同存異;在建設(shè)能力上取長補(bǔ)短。目的是克服“行政村建設(shè)”主體和“基層政府建設(shè)”主體的局限性,將兩類建設(shè)主體的建設(shè)意識和建設(shè)能量集中在合力點(diǎn)上,優(yōu)化村容整潔建設(shè)力量,為出色完成村容整潔建設(shè)任務(wù)建立一種可靠的保障。

(二)“行政村-基層政府”合力建設(shè)機(jī)制的┯造

行政村和基層政府在合力進(jìn)行村容建設(shè)過程中,如何形成建設(shè)合力呢?行政村與基層政府如何和諧互動、通力合作呢?這是合力機(jī)制發(fā)揮效能的關(guān)鍵。

1.凝結(jié)合力的主要措施:第一,統(tǒng)一建設(shè)思想。村民與鎮(zhèn)干部都擁護(hù)黨中央的新農(nóng)村建設(shè)決策,都贊同進(jìn)行村容整潔建設(shè),只是對村容建設(shè)政策的理解不同、對村容整潔在新農(nóng)村建設(shè)中的地位認(rèn)識不同而已。況且村民與干部對村容建設(shè)內(nèi)容和工程項目的建設(shè)順序安排是一致的,只不過在村容建設(shè)重點(diǎn)的安排上存在分歧而已。村民與干部在村容建設(shè)上不存在根本對立,只是操作上的分歧,可通過協(xié)調(diào)達(dá)到思想統(tǒng)一。只要事先確立一個雙方都能接受的決定建設(shè)項目孰重孰輕的依據(jù),再在建設(shè)資金短缺的情況下決定最先建設(shè)的重點(diǎn)項目,就能消除分歧。決定重點(diǎn)的依據(jù)應(yīng)是“先滿足生產(chǎn)需要,后滿足生活需要”的原則,因為生產(chǎn)不發(fā)展起來,提高生活水平和質(zhì)量就沒有物質(zhì)基礎(chǔ)。這是一個自然法則,村民和干部都會接受。根據(jù)這個原則,村容建設(shè)的優(yōu)先項目和重點(diǎn)項目依次是“道路交通”、“農(nóng)田水利設(shè)施”、“生產(chǎn)污染治理”、“農(nóng)電供應(yīng)”等;村容建設(shè)的后緩項目和次要項目依次是“村莊規(guī)劃”、“庭院美化”、“環(huán)境優(yōu)美”、“路燈亮化”、“使用清潔能┰礎(chǔ)鋇取

第二,整合建設(shè)能力,組建村容建設(shè)共同體。行政村和鎮(zhèn)政府的建設(shè)能力差別很大,要形成建設(shè)合力,要對其進(jìn)行取長補(bǔ)短的整合。行政村的勞動用工能力強(qiáng),村內(nèi)信息把握準(zhǔn)確,有村容建設(shè)的原始動力;鎮(zhèn)政府擁有政策資源、建設(shè)知識和技術(shù)、組織管理和監(jiān)督經(jīng)驗。把他們組合起來,形成一個新的村容建設(shè)群體,就能克服各自的不足,擴(kuò)大村容建設(shè)能力。從調(diào)查來看,村民與干部都認(rèn)為“搞好村容建設(shè)須依靠對方”,說明進(jìn)行建設(shè)能力整合有較好的思想基礎(chǔ)。整合行政村和基層政府的建設(shè)能力必然產(chǎn)生一種結(jié)果:形成一種新型的具有更大建設(shè)能力的村容建設(shè)共同體。這個共同體不是政府管理村容整潔建設(shè)工作的管理機(jī)構(gòu),而是村容建設(shè)的新型┲魈濉

第三,建立項目合作與任務(wù)分解的工作機(jī)制。這是建設(shè)合力和村容建設(shè)共同體形成的關(guān)鍵措施。這個措施的操作過程是:首先,村容建設(shè)共同體依據(jù)村情和“輕重緩急”原則,確立每項村容建設(shè)內(nèi)容以及具體工程項目的建設(shè)順序;其次,把每項建設(shè)內(nèi)容的具體工程項目任務(wù)分解為項目設(shè)計、項目招標(biāo)、項目施工、項目監(jiān)理、工程驗收、工程產(chǎn)品的使用和維修等具體任務(wù)。再次,據(jù)建設(shè)能力,把工程項目的設(shè)計、監(jiān)理、驗收任務(wù)分配給基層政府;把工程項目的施工和工程產(chǎn)品的使用與維修分配給行政村。這種在“項目合作”基礎(chǔ)上的“任務(wù)分解”辦法,真正做到了組合基層政府和行政村的有效建設(shè)能力,形成了分工明確又密切配合的工作機(jī)制。

第四,尋求外援。村容建設(shè)共同體有一個致命缺陷,就是雙方都缺乏籌資能力。故這個群體的功能發(fā)揮還需外界——上級政府和其他投資外群體注入建設(shè)資金。這要求村容建設(shè)共同體主動積極地爭取中央或省政府的投資、通過經(jīng)濟(jì)手段吸收市場上的流動資金。

第五,合理分配群體角色。合力建設(shè)共同體是一個為了出色完成村容建設(shè)任務(wù)而建立起來的一個新型工作群體,要使它產(chǎn)生“大于個體能力機(jī)械相加之和”的建設(shè)能力,就須對進(jìn)入這個群體的每個成員進(jìn)行合理的角色分工。一般先要根據(jù)村容建設(shè)的必要內(nèi)容設(shè)立各種崗位;然后根據(jù)成員的素質(zhì)、特長和工作興趣將他們分配到適合的崗位上;最后明確崗位上的每個工作角色的責(zé)、權(quán)、利,并學(xué)習(xí)角色期望,了解角色履職程序和行為規(guī)則。這樣就能產(chǎn)生建設(shè)合力。

2.兩種主體互動合作保障措施。村容建設(shè)共同體建立后,需要行政村和鎮(zhèn)政府保持日常的和諧互動,進(jìn)行密切合作。其保障措施主要有:

第一,進(jìn)行群體溝通。群體溝通是使合力建設(shè)共同體的成員相互進(jìn)行日常的情感、思想和信息交流,產(chǎn)生和諧互動和密切合作效果的保障措施。群體溝通可由合力建設(shè)共同體的領(lǐng)袖組織,也可讓群體成員自發(fā)進(jìn)行。為了加強(qiáng)合力建設(shè)共同體的運(yùn)行效果或完成村容建設(shè)任務(wù),共同體的領(lǐng)袖應(yīng)常召開建設(shè)情況通報會,在會上傳信息和聽意見;也應(yīng)常舉辦聯(lián)誼會,給群體成員提供寬松的、自由的交流情感和思想的機(jī)會。

第二,采取群體決策。群體決策是把村容建設(shè)的重要問題交給合力建設(shè)共同體的成員來討論,達(dá)成共識,形成決策的保障措施。它可把每個成員掌握的知識和情報結(jié)合起來,成員間相互啟發(fā)、相互補(bǔ)充,提出較多的可行選擇的實施方案。更重要的是通過群體成員參加建設(shè)決策,滿足其自尊心,增強(qiáng)其責(zé)任感,使其接受并自覺執(zhí)行建設(shè)決策。這種措施可通過三個環(huán)節(jié)實施:第一環(huán)節(jié)叫導(dǎo)向環(huán)節(jié),它引導(dǎo)群體成員交換情報和看法以達(dá)到對建設(shè)問題的清晰了解;第二環(huán)節(jié)叫評估環(huán)節(jié),它要求群體成員發(fā)表意見、并對各種意見進(jìn)行分析;第三環(huán)節(jié)叫控制環(huán)節(jié),它將所有意見或行動方案按某個依據(jù)進(jìn)行優(yōu)劣排序,控制成員在擇優(yōu)思維方向上進(jìn)行互動,促使成員意見趨于一致而形成科學(xué)決策。[3]

第三,制定群體規(guī)范。群體規(guī)范是利用共同觀念和行為準(zhǔn)則來直接制約群體成員的個體行為,使之形成建設(shè)合力的保障措施。實施這個措施的關(guān)鍵是確立合理的規(guī)章制度和價值觀念。然后通過宣傳學(xué)習(xí)使它們內(nèi)化為合力建設(shè)共同體成員的行動信念和行為慣性。[4]

第四,強(qiáng)化角色意識。強(qiáng)化角色意識是使合力建設(shè)共同體成員對自己擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ鹘巧男再|(zhì)和重要性、角色期望、角色行為模式、角色成功扮演所需方法的進(jìn)一步領(lǐng)悟和體認(rèn)。通過角色領(lǐng)悟尤其是在工作中對角色的進(jìn)一步認(rèn)識,群體成員才能清楚自己承擔(dān)的崗位角色的重要意義、更清楚知曉角色的根本性質(zhì)。

第五,建立安全閥制度。人們在群體中工作,不可能不出現(xiàn)不滿情緒和不發(fā)生矛盾,有了矛盾和情緒就要排泄掉,否則,日漸積累,會變成內(nèi)部沖突。其辦法有:建立領(lǐng)導(dǎo)接待日、公布領(lǐng)導(dǎo)郵箱、設(shè)置群眾意見收集員,為群眾表達(dá)敵對情緒、發(fā)泄不滿提供一種渠道。這些辦法能達(dá)到增強(qiáng)群體內(nèi)聚力、促進(jìn)和諧互動、加強(qiáng)密切合作的效果。

(三)村容合力建設(shè)機(jī)制的利用

1.正確認(rèn)識合力建設(shè)機(jī)制。利用村容合力建設(shè)機(jī)制,首先要正確認(rèn)識它。從性質(zhì)上講,村容合力建設(shè)機(jī)制只是一種手段而非目的。這個機(jī)制是為了克服行政村和基層政府在村容建設(shè)過程中的分歧和能力缺陷而建立起來的一種新型建設(shè)模式,不是為了提高基層政府和行政村的行政能力而設(shè)置的行政管理組織。[5]村容建設(shè)共同體不應(yīng)被賦予行政權(quán)力,沒有管理村民和基層干部的資質(zhì)。故利用者只能把村容合力建設(shè)機(jī)制當(dāng)作保障村容建設(shè)任務(wù)出色完成的建設(shè)工具來利用。從實踐上講,村容合力建設(shè)機(jī)制是一種立足村容建設(shè)實際困難探索出來的新型建設(shè)模式,相對依靠行政村“單干”和基層政府“單干”的建設(shè)模式來說,建設(shè)能力較大,具有推廣價值,可以廣泛地應(yīng)用在全國各地的村容建設(shè)當(dāng)中。

2.明確利用目的。由于村容合力建設(shè)機(jī)制是為完成村容建設(shè)任務(wù)而建立的,故利用時要保證它確實為村容建設(shè)服務(wù)。只能把它用在解決村民生產(chǎn)生活困難和建設(shè)各種村容整潔工程上,不能把它作為搞形象工程、政績工程的工具。如果利用目的不對,不僅傷害廣大農(nóng)民的積極性和期望,而且會因脫離廣大農(nóng)民的實際需要,而給村容建設(shè)帶來危害,有損村容合力建設(shè)機(jī)制的功效。

3.注重適應(yīng)性利用。利用合力建設(shè)機(jī)制要考慮到當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。因為全國各地的鄉(xiāng)村擁有的村容建設(shè)能力和資源并不相同,村民和干部素質(zhì)也有一定差別。只有因地制宜地利用合力建設(shè)機(jī)制才能收到良好效果。

4.充分尊重村民主體地位。由于行政村村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的社會權(quán)力、活動能力不同,建設(shè)共同體的運(yùn)行必然導(dǎo)致村民和干部的地位分化,一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于強(qiáng)勢地位,村民處于弱勢地位。但要使建設(shè)共同體一直保持合力效果,就必須具有防止和消除群體成員地位分化的措施。其措施是在村容建設(shè)過程中,充分尊重村民主體地位,不斷調(diào)動村民參與村容建設(shè)的積極性和主動性,尊重村民的合理意愿,提高建設(shè)項目決策的透明度,基層政府自覺地實現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

結(jié)語

村容合力建設(shè)機(jī)制是為克服行政村與基層政府相互脫離、各自為陣開展村容建設(shè)的弊端而建立起來的建設(shè)模式。它有成形的客觀邏輯,回應(yīng)了村容建設(shè)的實際困難,克服了單干建設(shè)模式的局限、統(tǒng)一了村民與干部在村容建設(shè)上的分歧,克服了新農(nóng)村建設(shè)特別是村容建設(shè)缺乏普適性建設(shè)模式的缺陷。由于這種建設(shè)模式消除了不同建設(shè)主體的分歧、彌補(bǔ)了基層政府和行政村建設(shè)能力的不足,產(chǎn)生了“大于個體能力機(jī)械相加之和”的能力效應(yīng),因而它比“單干模式”具有較大的建設(shè)優(yōu)勢。村容合力建設(shè)機(jī)制是通過感性到理性的加工制作、上升到理性具體層面而形成的,有較強(qiáng)解釋力和較大推廣價值,值得重視。

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