國際森林生態(tài)補償制度創(chuàng)新的比較與借鑒

蔡艷芝 劉　潔

摘 要: 系統(tǒng)地介紹和比較了美國、德國和日本在森林生態(tài)補償方面的制度創(chuàng)新活動,并積極借鑒國際經(jīng)驗,針對中國森林生態(tài)補償制度存在補償責(zé)任承擔(dān)公平性不足、補償主體過于單一、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償對象范圍不夠?qū)挿?、補償資金潰乏等問題提出解決方案。建議中國政府:重新設(shè)計補償制度,以受益者承擔(dān)原則打破公共責(zé)任原則,確保補償責(zé)任公平分擔(dān);以政府補償為主,以市場補償為輔,改變補償主體單一現(xiàn)狀;在明確林權(quán)的同時,考慮增加對其他國有公益林乃至私有林的補償;采取成本補償與機會成本補償相結(jié)合原則,提高補償標(biāo)準(zhǔn)并實施有差別補償;通過開征生態(tài)稅、設(shè)立風(fēng)險準(zhǔn)備金、實施碳匯交易和開通生態(tài)交易服務(wù)市場等,以獲得穩(wěn)定的補償資金├叢礎(chǔ)

關(guān)鍵詞:森林生態(tài)補償;制度創(chuàng)新;國際比較;美國;德國;日本

中圖分類號:F307.26 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-9107(2009)04-0035-06

在歷史發(fā)展過程中,世界各國幾乎都發(fā)生過“生態(tài)欠賬”——以掠奪式、粗放型的開發(fā)利用方式過度利用森林資源,造成森林生態(tài)承載力下降,破壞了森林的生態(tài)平衡與物種的多樣性。但是,森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體,其生態(tài)價值對于維持一個生態(tài)平衡的、可持續(xù)發(fā)展的未來至關(guān)重要。為了糾正錯誤、保障發(fā)展,包括中國在內(nèi),世界上已有近四分之一的國家建立起森林生態(tài)補償制度,希望通過經(jīng)濟利益引導(dǎo)和法律制度規(guī)范,來改善森林生態(tài)環(huán)境。所謂生態(tài)補償制度,指調(diào)整相關(guān)利益者因保護或破壞生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益分配關(guān)系、具有經(jīng)濟激勵作用的制度安排。[1]由于社會、法律、文化和政治環(huán)境的不同,各國具體選擇的森林生態(tài)補償制度的方式存在一定的差異。

“他山之石,可以攻玉”,為了借鑒國際森林生態(tài)效益補償制度創(chuàng)新的經(jīng)驗,以下選擇對美國、德國和日本三個國家的森林生態(tài)補償制度進行分析和比較,之所以采取這種選擇,一方面這三個國度都屬于發(fā)達國家,森林生態(tài)建設(shè)的政策制度和立法活動較多,并且它們分別屬于英美法系和大陸法系,從中可大致比較兩大法系在森林生態(tài)補償立法上的差異,為我國森林生態(tài)建設(shè)建立更完整的參考系。

一、美德日森林生態(tài)效益補償?shù)闹贫葎?chuàng)新與實踐

以下主要從創(chuàng)新活動和制度內(nèi)容兩方面,分析美德日三國森林生態(tài)效益補償?shù)闹贫葎?chuàng)新。

(一)美國的森林生態(tài)效益補償制度創(chuàng)新

1.制度創(chuàng)新。1960年,美國頒布了《森林多種利用及永續(xù)生產(chǎn)條例》,標(biāo)志著美國的森林經(jīng)營思想由生產(chǎn)木材為主的傳統(tǒng)森林經(jīng)營走向經(jīng)濟、生態(tài)、社會多效益利用的現(xiàn)代林業(yè)。1980年美國通過《環(huán)境綜合性反應(yīng)、補償和責(zé)任法》(又名《超級基金法》(SUPERFUND ACT))1993年成立了“森林生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營評價工作組”,對森林的經(jīng)濟管理向現(xiàn)代生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營轉(zhuǎn)變。同年克林頓接受戈爾的建議擬提出了BTU稅法,這實質(zhì)上是一部生態(tài)稅草案,但是受到了共和黨人以及石油和天然氣生產(chǎn)州議員的反對,最后擱淺。[2]此后美國再沒有提出生態(tài)稅法案,但是專家認(rèn)為這種情況遲早會改變。[2]2006年針對過去十幾年美國政府對于森林生態(tài)環(huán)境管理的政策缺陷所造成的嚴(yán)重后果,布什簽署了一份關(guān)于保護森林生態(tài)環(huán)境的法令。

2.制度內(nèi)容。由于美國是一個聯(lián)邦制國家,國家與各州均有獨立立法權(quán),因此具體關(guān)于生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)范較雜,最基本的有:(1)退耕計劃政策。美國采用保護性退耕政策來強化生態(tài)環(huán)境保護,由政府提供補償資金,購買生態(tài)效益,以成本分?jǐn)偡ê怂?對原先種地的農(nóng)民為開展生態(tài)保護放棄耕作所承擔(dān)的機會成本損失進行補償,約占農(nóng)民所需成本的50%-75%,合同期10-15年。補償中的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,主要依據(jù)環(huán)境評價體系來確定各地補償費。[3](2)超級基金法。它為排放到環(huán)境中的有害物質(zhì)的責(zé)任、賠償、清理和緊急反應(yīng)以及棄置不用的有害廢物處置場所的清理作了規(guī)定,還專門設(shè)立了“危險物質(zhì)信托基金”,用以支付環(huán)境損害引起的遷移和補償行為。雖然該法不是生態(tài)效益補償法,但從負(fù)向補償角度形成了美國環(huán)境損害反應(yīng)和責(zé)任制度。(3)服務(wù)市場戰(zhàn)略。對私有林地實施生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場戰(zhàn)略,以有效提高生態(tài)服務(wù)質(zhì)量。例如,在美國南部以及中西部上游區(qū)域,政府允許林木所有者對外有償提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),讓他人入林狩獵野兔,作為交換條件,林地所有者必須擔(dān)當(dāng)好森林管護人角色,保證向兔子提供生存林地。[4]四是引入競爭機制。美國在生態(tài)補償中不采取統(tǒng)一的固定標(biāo)準(zhǔn),通過競標(biāo)機制來確定與當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟條件相適的補償標(biāo)準(zhǔn)。

(二)德國的森林生態(tài)補償法律制度

1.制度創(chuàng)新。1975年,德國公布了《聯(lián)邦保護和發(fā)展森林法》,并正式制定了森林經(jīng)濟、生態(tài)和社會三大效益一體化的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。1991年,德國設(shè)立了生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付基金,其主體是州際財政平衡基金,專門用于解決生態(tài)補償資金的地理空間分配問題。[5]經(jīng)過長達20年的爭論,1999年4月1日德國通過了生態(tài)稅改革草案,并于2000年1月1日通過《持續(xù)生態(tài)稅改革法案》。此外,德國林業(yè)委員會主席團進一步提出建設(shè)“生態(tài)賬戶”的補償政策建議。

2.制度內(nèi)容。德國《聯(lián)邦保護和發(fā)展森林法》確立了森林多效益永續(xù)利用的原則。德國聯(lián)邦森林法規(guī)定:森林采伐量不得大于生長量;對于采伐跡地必須進行更新,私有林主不按時更新的,由林業(yè)部門組織更新,費用由私有林主承擔(dān);林地不得隨意改變用途等。德國通過征收生態(tài)稅,開辟了穩(wěn)定的資金渠道,獲得了選民的支持,對于提高稅民的環(huán)保意識、提高環(huán)境質(zhì)量也有巨大的促進作用。[6]當(dāng)前德國國有林全部由政府投入、專門管護,聯(lián)邦及各州政府對林業(yè)的投入占政府財政預(yù)算額1%左右,德國政府也以政策鼓勵和引導(dǎo)私有林向生態(tài)功能型方向發(fā)展。

德國州際財政平衡基金設(shè)立的目的,在于實現(xiàn)富裕地區(qū)向貧窮地區(qū)直接進行生態(tài)資金的轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付基金由兩種資金組成:一是扣除了劃歸各州的銷售稅的25%后,余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州;二是財政較富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計算撥給貧困州的補助金。

《持續(xù)生態(tài)稅改革法案》的實施采取逐步推進方式,至2003年前在已有的燃油稅里每年每英里增加征收3分,并引入電力稅,2003年前每千瓦征收0.5分;由此第一年度德國獲得43億,至2003年約增至170億。Kohlhaas認(rèn)為生態(tài)稅之所以能夠在德國取得成功,就在于它實施了多改革步驟,而未讓工業(yè)和商業(yè)的負(fù)擔(dān)過重。[2]德國林業(yè)委員會通過的決議案,承認(rèn)林主在過去自由運作時期取得的成績,對按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營森林的業(yè)主,以具體的草案形式把森林效益的經(jīng)濟化和森林經(jīng)營措施轉(zhuǎn)換到實踐中去,執(zhí)行在生態(tài)賬戶框架內(nèi)的生態(tài)林效益銷售,以及土地的合伙經(jīng)營。[7]

(三)日本的森林生態(tài)效益補償法律制度

1.制度創(chuàng)新。1993年通過《環(huán)境基本法》,確立了受益者負(fù)擔(dān)原則。2003年修訂了《森林?林業(yè)基本法》,該法對森林生態(tài)價值予以確認(rèn)。2006年修改了《森林法》,該法建立了保育林制度以及相應(yīng)林地使用補償制度。

2.制度內(nèi)容。通過立法,確認(rèn)了森林的生態(tài)價值范圍和形式。根據(jù)日本《森林?林業(yè)基本法》的解釋,生態(tài)價值范圍具體包括國土保持、水源蓄養(yǎng)、自然環(huán)境保護、公民保健、防止地球溫室效應(yīng)、供給林業(yè)產(chǎn)品等。根據(jù)《森林法》按達成的目的劃分,森林生態(tài)價值體現(xiàn)為:蓄養(yǎng)水源,防止土砂流失,防止土砂崩蹋,防止飛塵,防止風(fēng)、水、潮、旱、雪和霧災(zāi),防止落石危險,防止火災(zāi),養(yǎng)魚,保存航向標(biāo),公眾保健,保存名勝古跡風(fēng)致等。

確立了日本保育林制度和水源稅制度兩種森林生態(tài)效益補償制度。規(guī)定保育林有七大法定種類,包括森林生態(tài)系保護地域、森林生物遺產(chǎn)資源保擴林、林木資源保護林、植物群落保護林、特定動物生息保護林、特定地理保護林、鄉(xiāng)土保護林。該法第三十五條規(guī)定:日本國家和都道府縣,在推行政令時,必須對因指定保育林遭受損失的森林所有者或使用林地賴以收益者進行補償。并規(guī)定由農(nóng)林水產(chǎn)大臣對于以上未列出、但確屬必要的可加以確認(rèn),海岸管理者有權(quán)對協(xié)議的海岸保護區(qū)內(nèi)的公益林進行指定。但以上費用并非全部由國家負(fù)擔(dān),其第三十六條確立了受益者負(fù)擔(dān)原則,即由于公益林的指定獲得利益的地方公共團體等,在所受利益的限度內(nèi),也應(yīng)承擔(dān)根據(jù)前條應(yīng)該補償金額總額的一部分。此外還通過設(shè)立水源稅,拓展補償渠道。[8]

二、國外森林生態(tài)效益補償制度比較

基于特定的政策選擇需求,不同國家的森林生態(tài)效益補償制度創(chuàng)新實踐存在差異,主要體現(xiàn)在補償主體、補償資金來源、補償對象、補償原則和補償標(biāo)準(zhǔn)等方面。

(一)補償原則

國際上,森林生態(tài)效益補償原則主要有:一是公共負(fù)擔(dān)原則(public-pays-principle),世界絕大多數(shù)國家在生態(tài)效益補償中采用這種原則, 在操作中以政府作為一般補償主體,通過征稅或收費獲得補償資金,再經(jīng)由財政支出實施補償,其實質(zhì)是每個公民都有責(zé)任付費[9];二是污染者承擔(dān)原則(polluter-pays-principle),由于噪音、粉塵、有害氣體等對健康和財富有害,污染侵害者理應(yīng)對此承擔(dān)法律責(zé)任,但是由于森林具有降低以上危害、緩解人類精神壓力的生態(tài)價值,面對不特定的受害者與受益者,可以對侵權(quán)賠償責(zé)任進行延伸,由污染者承擔(dān)森林生態(tài)效益補償責(zé)任[10];三是受益人承擔(dān)原則(benefitor-pays-principle),因為自然資源和外部環(huán)境對于人類健康和財富具有重要價值,從森林生態(tài)價值中獲得利益的相關(guān)者,應(yīng)承擔(dān)部分森林生態(tài)效益補償成本。

在美德日三國,政府都是最主要的森林生態(tài)效益補償主體,由此可見公共負(fù)擔(dān)原則是最主要的森林生態(tài)效益補償原則。但是在具體實施中,三個國家都納入了其他補償原則作為補充,如德國的生態(tài)稅征收工作剛剛啟動時,采取的是污染者負(fù)擔(dān)原則,漸進地提高標(biāo)準(zhǔn),從燃油與電力工業(yè)設(shè)備設(shè)施中征稅;而美國的大量森林在私有林業(yè)主手中,因此強調(diào)政府與經(jīng)營者的責(zé)任分擔(dān),采用了受益人承擔(dān)原則;日本的森林生態(tài)效益補償制度立法,基于國家負(fù)擔(dān)與受益人負(fù)擔(dān)相結(jié)合的原則,明確要求受益者承擔(dān)部分補償責(zé)任。

(二)補償主體

美德日三國的森林生態(tài)效益補償主體具有非單一性,包括政府和市場兩類補償,其中占據(jù)主導(dǎo)地位的仍然是政府。為了在生態(tài)補償中引入市場交易機制和市場競爭機制,要求對森林產(chǎn)權(quán)進行清晰界定。由于美德日三國都是私有制國家,因此產(chǎn)權(quán)制度都十分清晰,這種情況有利于市場補償模式的運作。美國由于森林生態(tài)服務(wù)市場發(fā)育較早,在森林生態(tài)效益補償中還引入了市場競爭機制,市場作為補償主體的特征明顯;德國和日本都將政府作為最主要的補償主體。德國在國有林的投入和管護部分由公共財政支付;在私有林的其他生態(tài)效益補償上,采取征收生態(tài)稅方式,由政府通過財政轉(zhuǎn)移支付提供補償;在生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付上,體現(xiàn)了一定的市場補償特征,但仍具有較強的政府干預(yù)色彩。日本無論是直接動用財政預(yù)算推行保安林制度,還是通過收取水源稅實施森林生態(tài)補償,政府都以補償主體的身份出現(xiàn)。但是日本在將政府作為補償主體時,要求中央與地方的嚴(yán)格補償配套,按4∶1的比例承擔(dān)補償責(zé)任。從補償原則看,德國和日本都貫徹受益者補償原則,將部分森林生態(tài)利益獲得者也作為補償主體。如德國在易北河生態(tài)治理中,由作為主要生態(tài)受益者下游區(qū)域向上游區(qū)域進行補償轉(zhuǎn)移支付;日本《森林法》規(guī)定,地方公共團體等從公益林指定中獲益者也作為補償主體,承擔(dān)有限補償責(zé)任。

(三)補償資金的來源

政府的公共財政提供,在幾個國家都是森林生態(tài)效益補償資金的主要來源渠道。雖然美國在過去選擇“‘由政府購買生態(tài)效益,提供補償資金的政策手段來促進生態(tài)效益的提高”[3],但很明顯這不是唯一的補償途徑。于政府財政補償之外,美國是一個市場經(jīng)濟高度發(fā)達國家,其補償資金也有一部分來自森林生態(tài)效益商品化渠道。德國最鮮明的補償資金來源,在于征收生態(tài)稅,首先針對污染者,再然后及于社會公眾,此時稅收財政是森林生態(tài)補償最重要的資金來源;其次采取“橫向轉(zhuǎn)移支付”策略,或者通過州際財政平衡基金,由富裕地區(qū)向貧困地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償金,或者由下游地區(qū)向上游地區(qū)承擔(dān)補償責(zé)任。日本將公共財政預(yù)算作為補償資金重要來源,并有針對性地征收水源稅以獲得部分資金,此外,還從公益林劃定中受益的地方公共團體等提供有限補償資金。

(四)補償對象

雖然國有林是生態(tài)效益供給的主體,發(fā)揮著生態(tài)主體調(diào)整功能,私有林以追求經(jīng)濟效益為主,生態(tài)效益供給能力較差。但是,無論是否實施森林生態(tài)補償制度,國有林也是全部由政府投入、專門管護的。之所以設(shè)計森林生態(tài)補償制度,目的在于對私有林因為管護及限制經(jīng)營所造成的經(jīng)濟損失予以補償,所以私有林應(yīng)作為補償制度對象。從補償對象結(jié)構(gòu)看,三個國家的補償對象均為私有林。美國大部分森林在私有林業(yè)主手中,德國有約46%的私有林,日本的保安林50%以上為民有林。[8]美國和德國的森林生態(tài)效益補償對象,均為私有林主或農(nóng)民。日本的保安林制度和水源稅制度補償?shù)膶ο蠖际敲裼辛?私有林),另外民間設(shè)立的“綠色羽毛基金”目的也在于對私有林建設(shè)提供資金支持。[8]

(五)補償標(biāo)準(zhǔn)

不同的國家由于經(jīng)濟水平和補償內(nèi)容的差異,森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)存在一定差異,但各個國家都進行過調(diào)整,以提供更為合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。對于森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn),美國不采取統(tǒng)一的固定標(biāo)準(zhǔn),而依據(jù)環(huán)境指標(biāo)或公共團體評定,采取成本分?jǐn)偡ㄟM行生態(tài)補償,當(dāng)前補償標(biāo)準(zhǔn)大致為每公頃116美元[3];同時,美國的森林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)極具彈性,還通過引入競標(biāo)機制來確定與當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟條件相適的補償標(biāo)準(zhǔn)。德國的森林生態(tài)補償采取機會成本法核算,因此補償標(biāo)準(zhǔn)較高。日本在保安林制度中,采用了損失補償、稅制優(yōu)惠、財政補貼、政策性貸款和項目支持五種補償形式,各種形式的補償標(biāo)準(zhǔn)是獨立的、多層次的,其中對于保安林管護,采取了高于一般造林1倍的財政補貼。[8]

三、中國森林生態(tài)補償制度的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

中國森林是個森林覆蓋較廣的國家,一般重視森林生態(tài)建設(shè),相關(guān)補償制度早已成形,并不斷發(fā)展,但是還存在一系列懸而未決的問題。

(一)創(chuàng)新制度

1998年中國修訂《森林法》,以法律形式確立了森林生態(tài)效益補償基金制度,規(guī)定補償范圍和對象,并于2001年設(shè)立森林生態(tài)效益補助資金,將之正式納入國家公共財政預(yù)算支出體系。2003年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》,明確森林生態(tài)效益補償按照“事權(quán)劃分”的原則,決定以財政預(yù)算方式實行中央和地方政府資金配套。此后,2004年和2007年,國家財政部和國家林業(yè)局又先后頒布《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》及《關(guān)于印發(fā)<中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法>的通知》,明確中央與地方生態(tài)補償基金的來源與管理辦法,進一步確定和調(diào)整森林生態(tài)補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)。

(二)制度內(nèi)容

中國的森林生態(tài)效益補償基金管理,貫徹中央與地方兩級事權(quán)配套的原則,國家財政部建立“中央財政森林生態(tài)效益補償基金”,各省、自治區(qū)和直轄市設(shè)立地方森林生態(tài)效益補償基金。在補償方式上,規(guī)定重點公益林所有者或經(jīng)營者為個人,中央財政補償基金支付給個人;平均每畝補償額度5元,對直接管護者的補償標(biāo)準(zhǔn)為4.75元。從補償對象看,《森林法》將防護林和特種用途林的營造、撫育、保護和管理,歸入中國政府補償?shù)姆秶?這些防護林包括水源涵養(yǎng)林,水土保持林,防風(fēng)固沙林,農(nóng)田、牧場防護林,護岸林,護路林;特種用途林包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林,名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木,自然保護區(qū)的森林。但實際補償范圍要比上述窄得多,根據(jù)2004年《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》規(guī)定,“中央補償基金的補償范圍為國家林業(yè)局公布的重點公益林林地中的有林地,以及荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的疏林地、灌木林地、灌叢地?！睘榇?2007年《關(guān)于印發(fā)<中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法>的通知》,進一步將重點公益林林地中的宜林地、灌木林地、苗圃地等非國有林地,以及林業(yè)重點工程在重點公益林區(qū)域內(nèi)造林未成林林地,也被列入中央財政補償范圍。

(三)存在問題

中國森林生態(tài)效益補償基金按照事權(quán)劃分,分別由中央政府和地方政府承擔(dān),政府是我國森林生態(tài)效益補償制度唯一的補償主體,市場的補償功能沒有得到充分的發(fā)揮。補償資金的唯一來源渠道系政府財政收入,通過年度公共財政預(yù)算獲得,資金來源渠道過窄,森林生態(tài)效益受益方長期脫離在補償責(zé)任之外。作為森林生態(tài)效益補償對象的公益林只有公有林(包括國有林和集體林),沒有私有林。現(xiàn)有補償對象只包含特定的“防護林和特殊用途林”,一些重點公益林,如防護林中的農(nóng)田和牧場防護林,特殊用途林中的實驗林、母樹林等,無法進入保護范圍,但它們卻具有重要的生態(tài)安全和生態(tài)景觀價值。此外,中國執(zhí)行統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn),沒有考慮林分質(zhì)量、起源、年齡和地類等差異;且標(biāo)準(zhǔn)偏低,所補償?shù)慕o付依據(jù)僅是公益林管護支出,而不對因被劃入公益林的林木所有者的機會成本損失進行補償,也不對公益林的生態(tài)價值進行補償,導(dǎo)致中國森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)比其他國家低。

四、對國外森林生態(tài)補償制度的借鑒

通過以上對國外森林生態(tài)補償立法的分析,反思我國森林生態(tài)補償制度,有以下經(jīng)驗值得我們借鑒:

(一)納入受益者承擔(dān)原則

森林生態(tài)效益的占有應(yīng)合乎公意,需要受益者公平分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任。森林生態(tài)效益作為公共產(chǎn)品,具有強外部性,部分受益人可以免費的“搭便車”,易導(dǎo)致生態(tài)資源的管護成本支付困難,以及使用效率低下問題。因此國外森林生態(tài)補償制度創(chuàng)新中,極為重視受益人承擔(dān)原則的應(yīng)用。但是中國森林生態(tài)效益補償一直貫徹公共負(fù)擔(dān)原則,如采取國家財政預(yù)算形式支付中央森林生態(tài)效益補償基金,實際上是由全國人民共同承擔(dān)補償責(zé)任。建議打破現(xiàn)有補償原則,針對國內(nèi)不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和森林生態(tài)資源分布的不平衡狀況,從受益者承擔(dān)視角,規(guī)定社會中不同經(jīng)濟實體根據(jù)森林生態(tài)獲益承擔(dān)補償責(zé)任,具體制度設(shè)計可以借鑒德國橫向轉(zhuǎn)移支付基金的運作模式,以及日本要求森林生態(tài)受益者承擔(dān)有限補償責(zé)任的方式。

(二)實現(xiàn)補償主體多元化

國外的森林生態(tài)效益補償主體較為多元。一種方式是由政府主導(dǎo)的公共財政預(yù)算支付,它是世界上應(yīng)用最廣泛的模式,德國與日本比較傾向采用這種補償手段,并且這兩個國家設(shè)立了專門的生態(tài)稅種。另一種是引入競爭機制和市場法則,通過購買或行政合同等實施市場化補償,美國政府非常強調(diào)發(fā)揮這一渠道的作用,通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場戰(zhàn)略等,實施彈性補償。但是中國森林生態(tài)效益補償制度以政府為唯一補償主體,靈活性偏小,建議通過明晰森林與林地的產(chǎn)權(quán)、建設(shè)森林生態(tài)服務(wù)市場、引入森林生態(tài)商品市場的交易和競爭機制等,發(fā)揮市場補償?shù)妮o助作用。

(三)調(diào)整補償對象范圍

各國設(shè)計森林生態(tài)補償制度的初衷,在于就私有林部分因為劃入公益林所造成的損失予以補償,而國有林的管護成本本來就由政府承擔(dān),因此均不存在通過補償制度實施生態(tài)補償?shù)膯栴}。但是,中國森林生態(tài)補償制度卻僅將國有重點公益林列為補償對象,并不承擔(dān)對私有林的補償責(zé)任。不僅如此,現(xiàn)有重點公益林的補償范圍也不夠?qū)挿?。建議進一步調(diào)整和界定我國的林木和林地產(chǎn)權(quán),逐步改變對國有林發(fā)展的財政資助渠道,逐步關(guān)注對私有林的生態(tài)補償;同時擴大現(xiàn)有公益林的補償保護范圍。

(四)實施更靈活的補償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國情采取靈活的政策,不同國家生態(tài)公益林的界定范圍存在差異,美德日三國對不同種類生態(tài)公益林的補償力度不同,對于不同權(quán)屬的公益林的資金給付方式存在差異。像美國那樣引入市場補償模式,甚至采取由私有林主自行訂價的競爭型運作方式,可以使得補償標(biāo)準(zhǔn)更縣有彈性。而像德國那樣采取機會成本核算辦法,會明顯提高補償標(biāo)準(zhǔn)。建議中國改變現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的情況、減少補償力度不到位的問題,科學(xué)地劃定補償標(biāo)準(zhǔn),對于存在明顯的投入成本和機會成本差異、存在明顯的管護質(zhì)量和產(chǎn)出效益差異的,應(yīng)設(shè)置不同的補償標(biāo)準(zhǔn),具體制定補償標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)考慮進生態(tài)區(qū)位因素差異和森林管護質(zhì)量不同,也可將機會成本損失也計量進去。

(五)拓寬補償渠道

從國外經(jīng)驗看,即使以政府為主導(dǎo)的森林生態(tài)補償,也可采取多種方式。如德日等國通過生態(tài)稅、水源稅等專門的稅種,美國開通森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場,以期開拓穩(wěn)定的補償資金來源渠道。此外,美國可建設(shè)類似于“危險物質(zhì)信托基金”之類的強制生態(tài)保險準(zhǔn)備金,以減少作業(yè)企業(yè)的破壞性行為。德國通過橫向轉(zhuǎn)移支付基金,較好地實施了富裕和貧窮地區(qū)補償資金的再分配。建議中國從以下四條途徑改變單純依靠國家財政預(yù)算支付的現(xiàn)狀:(1)開征生態(tài)稅,為森林生態(tài)補償建立一個來源穩(wěn)定、來向清晰,并且數(shù)額巨大的資金庫;(2)設(shè)置風(fēng)險準(zhǔn)備金,對于過度資源依賴、經(jīng)營方式比較粗放的經(jīng)濟實體,要求提交森林生態(tài)風(fēng)險準(zhǔn)備金,其生產(chǎn)經(jīng)營活動所致破壞森林生態(tài),必須恢復(fù)原有價值;(3)實施碳匯交易,形成碳交換機制,彌補森林生態(tài)補償?shù)墓藏斦緩劫Y金不足的弊端;(4)參照美國建構(gòu)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場,挖掘森林生態(tài)的經(jīng)濟價值,以之反饋和保護森林的生態(tài)價值。

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