杭州市城中村改造與工業(yè)企業(yè)搬遷的共贏研究

陳美麗

摘 要:城中村改造與工業(yè)企業(yè)搬遷是同屬于城市更新和舊城改造的重要城市建設(shè)工作。杭州市城中村改造工作正在大刀闊斧、勢如破竹地推進,但同時也不斷涌現(xiàn)出新的問題,如不及時解決將不可避免地影響城中村改造及城市更新的整體進程。文章旨在剖析涉及工業(yè)企業(yè)搬遷的城中村改造工作所面臨的關(guān)鍵問題及其根源所在,提出以利益相關(guān)者治理理論來引導(dǎo)各方利益的平衡,進而提出兼顧公平與效率的共贏機制相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞:城中村改造 工業(yè)企業(yè)搬遷 共贏機制

中圖分類號:F207 文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-256-02

目前城中村改造與工業(yè)企業(yè)搬遷過程中,不同做地主體間存在的諸多問題,都是緣于“如何分蛋糕”,即利益如何分配原則。城中村改造與工業(yè)企業(yè)搬遷形成共贏機制,則必須撇開如何分蛋糕的視角,而著眼于如何把蛋糕做大,即如何使土地增值收益最大化。例如,各個做地主體如果能夠形成合作,建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施,綜合各種其他因素,共同努力將土地價值最大化,這樣每個主體分配得到的最終利益也將比原來多。這就是著眼于做大蛋糕的價值所在,亦是個體利益服從整體利益的體現(xiàn)。

目前杭州市城中村改造與工業(yè)企業(yè)搬遷的利益分配與時序安排上的問題,已很難憑內(nèi)部力量進行協(xié)調(diào),急需外部力量介入進行推動。市政府在這其中起著重要的決策和引導(dǎo)作用,是外力的主要來源。

可以分別從短期、中期和長期三個層面來重點展開。

一、短期共贏機制建設(shè)的三個方案設(shè)計

在短期上建立共贏機制,可以從三個層面上如何統(tǒng)一做地主體來入手。具體來看有三個方案設(shè)計。

(一)方案一:市政府層面的合作

1.在市政府層面,重新制定一個做地主體,各部門共享利益分配。由市政府在綜合考慮各種影響因素后,重新確定一個做地主體。這個做地主體可以是單獨成立的股份經(jīng)營公司,由區(qū)城中村改造指揮部及市工業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司聯(lián)合組建,按照各自用地占比情況以及資金返還情況等,折算成相應(yīng)的股份。市政府可在適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有城中村改造“一村一方案”布點規(guī)劃的基礎(chǔ)上,指定該股份經(jīng)營公司統(tǒng)一實施國有企業(yè)和農(nóng)居拆遷、農(nóng)轉(zhuǎn)非居民拆遷安置房建設(shè)、出讓地塊整理等。在扣除規(guī)劃區(qū)內(nèi)道路、市政、綠化、小區(qū)級配套等建設(shè)成本后,土地出讓金收益按區(qū)城中村改造指揮部和市工業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司的股份比例在兩個單位之間核算分配。

2.優(yōu)缺點。優(yōu)點:由市政府出面組建單獨的股份制經(jīng)營公司,由市工業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司和區(qū)城中村改造指揮部聯(lián)合入股,統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一配套,可切實解決目前建設(shè)項目中配套難和進度難以協(xié)調(diào)等問題。缺點:對現(xiàn)有體制沖突較大,可能需要調(diào)整現(xiàn)有城中村改造“一村一方案”規(guī)劃布點,對現(xiàn)行工作造成較大影響。必須在市政府層面重力推行,且需認清目標(biāo)、堅定決心、排除質(zhì)疑,從根源上解決利益沖突問題。

3.操作性。從長遠上是解決問題的最佳選擇,但在短期內(nèi)難具操作性。

4.難點。其難點在于如何設(shè)計該股份制經(jīng)營公司體制結(jié)構(gòu),市工業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司與區(qū)城中村改造指揮部如何確定原始股份等。

(二)方案二:同一區(qū)域?qū)用婧献?/p>

1.在現(xiàn)有體系框架下,整體合作,統(tǒng)一做地主體,共享利益分配。由受委托的建設(shè)單位根據(jù)“一村一方案”布點規(guī)劃,統(tǒng)一實施國有企業(yè)和農(nóng)居拆遷、農(nóng)轉(zhuǎn)非居民拆遷安置房建設(shè)、出讓地塊整理等。土地出讓金收益按市屬國有企業(yè)用地、區(qū)屬國有企業(yè)用地及集體土地量所占用的比例共同分擔(dān)片內(nèi)規(guī)劃道路、市政、綠化用地及小區(qū)級配套服務(wù)用地。

關(guān)于土地出讓金收益比例的確定:以出讓地塊征地紅線范圍為基數(shù)(包含代征部分),由市國土局確定征地范圍的市屬國有企業(yè)用地、區(qū)屬國有企業(yè)用地、集體土地的數(shù)量和比例,市財政局依此比例,按不同政策分別予以返還土地出讓金收益。

2.優(yōu)缺點。優(yōu)點:由一家單位統(tǒng)一實施祥符片城中村改造,可切實解決目前建設(shè)項目存在的配套難問題。配套道路、小學(xué)等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)進度,均可依據(jù)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民拆遷安置房、土地出讓等計劃同步實施,較大程度地避免了已入住居民的出行難、排污難、就學(xué)難等問題。缺點:工業(yè)企業(yè)搬遷計劃的銜接中還存在一些不可預(yù)見因素。如由一家單位統(tǒng)一實施祥符片城中村改造,市屬國有企業(yè)所在地塊出讓時間與原搬遷計劃存在一定差異,可能會導(dǎo)致資金時間價值上的損失。

3.操作性。方案二是目前最有利、可行性最大的方案設(shè)計,是比較折中的選擇。但由于涉及到利益如何分配的問題,而難以在短期內(nèi)達成一致共識而獲得實施,因此其操作難度較大。

4.難點。其難點在于如何確定統(tǒng)一的做地主體,以及后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)成本如何分擔(dān)等問題。

(三)方案三:具體宗地層面合作

1.在具體宗地層面進行合作,共享利益分配,其余按照原政策。市屬國有企業(yè)用地、區(qū)屬國有企業(yè)用地、集體土地分別由不同的做地主體實施項目建設(shè);對集體土地與市屬國有企業(yè)用地不可分割部分,集體土地所占比例高的由拱墅區(qū)城中村改造指揮部統(tǒng)一實施,市屬國有企業(yè)用地做地主體配合;市屬國有企業(yè)用地所占比例高的由市屬國有企業(yè)用地做地主體實施,拱墅區(qū)城中村改造指揮部配合;土地出讓金收益按各自比例分攤。

規(guī)劃道路、市政、綠化用地及小區(qū)級配套項目,按地塊相鄰原則,由臨近地塊一并實施。初步計劃如下:(1)杭州藍孔雀化纖公司地塊:小區(qū)級配套及綠化(C-R22-12、C-R24-8地塊)由市屬國有企業(yè)用地做地主體承擔(dān)。(2)杭州萬里塑料制品廠和杭州萬馬藥業(yè)公司地塊:小區(qū)級配套及綠化(C-R22-9、C-R24-5、C-R22-8地塊)由市屬國有企業(yè)用地做地主體承擔(dān)。(3)藍天環(huán)保高科技公司哈佛化工廠北側(cè)地塊:小區(qū)級配套小學(xué)暫無法確定實施主體。(4)杭州中策橡膠永固分廠地塊:小區(qū)級綠地(C-R24-4)由市屬國有企業(yè)用地做地主體承擔(dān)。(5)杭華油墨廠地塊:小區(qū)級綠地(C-R24-2)由拱墅區(qū)城中村改造指揮部承擔(dān)。(6)永明樹脂廠地塊:配套小學(xué)(C-R22-1)、幼兒園(C-R22-1)由市屬國有企業(yè)用地做地主體承擔(dān)。(7)杭州中法化學(xué)公司地塊:小區(qū)級配套(C-R22-4)建設(shè)主體無法明確。(8)杭州紅綠生源保健品公司地塊:小區(qū)級配套(C-R22-4)建設(shè)主體由市屬國有企業(yè)用地做地主體承擔(dān)。(9)鑒于規(guī)劃道路建設(shè)涉及城中村改造地塊、出讓地塊等不同建設(shè)單位,存在一條道路分別有不同實施主體的情況,建議統(tǒng)一由所占道路周邊地塊比例高的建設(shè)單位實施建設(shè),最終各建設(shè)單位按比例承擔(dān)相關(guān)費用。

2.優(yōu)缺點。優(yōu)點:不同宗地根據(jù)具體情況,如集體土地與市屬國有企業(yè)用地各自所占比例,而選擇不同的做地主體,對現(xiàn)有的制度框架沖擊最小,無需專門再報市政府討論,操作成本較低。各個做地主體比較容易達成一致。缺點:做地主體確定較為復(fù)雜,談判成本較高。正因為其不改變現(xiàn)有制度框架,因而其僅能解決進度安排等片面問題,而未能解決整體方面問題,所解決的程度也僅是治標(biāo)不治本,利益協(xié)調(diào)等問題依然存在。

3.操作性。在短期內(nèi)容易達成共識而獲得實施。但其治標(biāo)不治本,未能解決根源的利益分配問題。

4.難點。在于就宗地做地主體形成有規(guī)則性的選擇機制,并如何協(xié)調(diào)分擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施配套等成本。

二、中期共贏機制建設(shè)的大項目推動設(shè)想

(一)祥符片改造的必要與緊迫性

祥符片改造包括了兩個方面,一方面是城中村改造,另一方面則是工業(yè)企業(yè)搬遷。目前祥符片面臨著城中村改造與工業(yè)企業(yè)搬遷的必要性:

1.土地利用效率低下。祥符片地處杭州市區(qū),寸土寸金。然而,根據(jù)土地優(yōu)化利用模型,祥符片目前土地用途價值并未被顯化,土地利用效率低下。

2.周邊環(huán)境污染嚴(yán)重。祥符片是工業(yè)企業(yè)聚集地,化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為迅速,在一方面為地方提供財稅來源的同時,另一方面卻嚴(yán)重污染環(huán)境,不利于秀美拱墅的建設(shè)。

3.基礎(chǔ)設(shè)施較為不足。祥符片公共服務(wù)設(shè)施水平低,項目不全,公共服務(wù)設(shè)施、教育、文體等用地嚴(yán)重缺乏。目前周邊如萬家花城項目已入住,急需大力改善周邊基礎(chǔ)設(shè)施配套。

4.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化。拱墅區(qū)目前企業(yè)自主創(chuàng)新能力不強,缺少帶動能力強的支柱型龍頭企業(yè),第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)需進一步提升檔次,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)需要進一步優(yōu)化升級。必須對祥符片等工業(yè)企業(yè)集聚區(qū)加以改造。

5.城區(qū)形象必須提升。拱墅區(qū)城市化的任務(wù)還很艱巨,城區(qū)面貌與“現(xiàn)代化大都市中心城區(qū)”的要求還有距離,城區(qū)形象需要進一步提升。為實現(xiàn)“建設(shè)秀美新拱墅、扮靚杭州北大廳”,十分有必要對祥符片進行改造。

(二)可爭取列為舊城改造大項目

祥符片改造具有必要性和緊迫性,是一件利城利民的大事,可借鑒西溪濕地國家公園建設(shè)等項目,將祥符片改造列為舊城改造大項目,從而按照大項目推進政策,帶動城中村改造與工業(yè)企業(yè)搬遷工作。其可行性分析如下:

1.祥符片改造可造福整個城北區(qū)域。如上所述,祥符片是工業(yè)企業(yè)集聚區(qū),周邊環(huán)境污染嚴(yán)重,基礎(chǔ)設(shè)施配套不足,它的改造存在著必要性。祥符片的改造可造福整個城北區(qū)域,改善環(huán)境,提高土地利用效率,提升基礎(chǔ)設(shè)施配套,推動“秀美拱墅”和“杭州北大廳”的建設(shè)。

2.祥符片改造涉及利益相關(guān)者眾多。祥符片改造內(nèi)容豐富,涉及面廣,總體而言可歸納為舊城改造。因此,祥符片改造可列入杭州市大項目建設(shè),從面上推動城中村改造和工業(yè)企業(yè)搬遷。

3.是解決現(xiàn)有矛盾的有效途徑之一。若祥符片能夠爭取列為市級大項目,則可參照大項目建設(shè)優(yōu)惠政策,從外力上破解城中村改造與工業(yè)企業(yè)搬遷陷入的困局。

4.已有的操作模式可與大項目對接。祥符片目前正在進行的工作可以與“大項目”建設(shè)較好地對接,不會存在大程度的排斥。

(三)大項目帶動祥符片效益分析

第一,有利于祥符片改造項目快速推進;第二,有利于整體推進、不留死角;第三,有利于資金籌措與平衡;第四,有利于推進征地拆遷、企業(yè)搬遷。借助大項目實施的機遇,輔以必要的配合手段,如加大宣傳、擴大聲勢、營造氛圍,可以在大項目周邊區(qū)域形成大規(guī)模的征地拆遷和企業(yè)搬遷的推動氛圍。同時,由于大項目帶動能給城中村改造和工業(yè)企業(yè)搬遷帶來實惠,各市級單位、區(qū)(管委會)對大項目實施均能給予積極的支持與配合,從而也將有利于拆遷工作的順利推進,有效地推進大項目的實施。第五,有利于加快基礎(chǔ)設(shè)施配套。祥符片改造遇到的另一個問題就是基礎(chǔ)設(shè)施配套難落實的問題。城中村改造和工業(yè)企業(yè)搬遷可隨著大項目推進,及時跟進配套基礎(chǔ)設(shè)施配置,降低了小區(qū)級設(shè)施配套接入大市政配套的成本,并為小區(qū)的交付入住創(chuàng)造了基本條件。

三、長期共贏機制建設(shè)的政策措施建議

(一)政府決策:發(fā)揮其主導(dǎo)功能

1.政策引導(dǎo)。城市舊工業(yè)區(qū)的更新離不開政府的組織、管理和支持,政府對舊工業(yè)區(qū)的更新應(yīng)該保持著積極主動態(tài)度,重視發(fā)展策略的選擇,積極制定各種政策來引導(dǎo)參與各方,通過相關(guān)法規(guī)的制定來明確責(zé)權(quán)利的分配,運用各種調(diào)控手段促使舊工業(yè)區(qū)的更新能達到預(yù)期的效果,從而帶動城市的社會、經(jīng)濟、文化等各方面的進步與發(fā)展。

2.制定相關(guān)條例和實施細則。國家和地方政府在對舊工業(yè)區(qū)更新的實施過程中,應(yīng)該制定相關(guān)的條例和實施細則,以加強對開發(fā)建設(shè)的約束和控制作用。近年來,隨著建設(shè)和經(jīng)濟的發(fā)展,各項相關(guān)法規(guī),規(guī)劃管理辦法,實施細則紛紛出臺,在《土地管理法》、《城市房屋搬遷管理條例》、《房地產(chǎn)法》等法規(guī)完善的基礎(chǔ)上,各城市也在借鑒國外經(jīng)驗,總結(jié)我國實踐的基礎(chǔ)上進一步完善了城市更新的法規(guī)體系。

3.成立開發(fā)公司。在實施開發(fā)時,政府一般都會成立專門的派出機構(gòu),對項目進行行政管理,同時成立相應(yīng)的開發(fā)公司。如在武漢結(jié)合傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)更新發(fā)展?jié)h正街都市工業(yè)區(qū)時,就成立了武漢市研口區(qū)開發(fā)辦負責(zé)相應(yīng)的拆遷、安置、房屋評估等工作。

(二)合作組織:促進多方齊合作

1.相關(guān)部門。國內(nèi)舊工業(yè)區(qū)更新涉及的相關(guān)部門包括發(fā)改委、建委、規(guī)劃局、財政局、外經(jīng)貿(mào)局、高新辦公室、國土資源局等。發(fā)改委主要負責(zé)項目的立項,規(guī)劃負責(zé)審批、實施管理等工作,而土地儲備中心則會根據(jù)國有企業(yè)體制改革的具體情況,逐步收購、儲備國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)的土地,組織出讓拍賣,以分期分批用于房地產(chǎn)開發(fā)和城市各項配套設(shè)施的建設(shè)。

2.企業(yè)的積極參與。工業(yè)區(qū)的更新是在面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整的背景下產(chǎn)生的,原址的工業(yè)企業(yè)積極主動參與是工業(yè)區(qū)更新的動力和決定性因素。同時,搬遷也不是企業(yè)一廂情愿就能實現(xiàn)的,需要把企業(yè)的發(fā)展和市場的需求結(jié)合在一起,才能實現(xiàn)企業(yè)的成功轉(zhuǎn)型和地區(qū)的全面更新。在市場經(jīng)濟中,工業(yè)區(qū)的更新最終要靠企業(yè)去完成而作為獨立預(yù)算的經(jīng)營實體,追逐利潤最大化是企業(yè)的行為準(zhǔn)則,這是企業(yè)積極參與工業(yè)區(qū)更新的前提,也是規(guī)劃必須尊重和服從的原則之一。

(三)公眾參與:增強意識與能力

公眾參與包括了民智結(jié)合、智智結(jié)合、權(quán)智結(jié)合等多種參與形式。在舊工業(yè)區(qū)更新的過程中,參與的形式是通過多種途徑實現(xiàn)的,如召開各相關(guān)機構(gòu)參加的會議,通過媒體(電視、報紙)等及時進行項目公示,召開公眾聽證會,舉行由市民、專家、管理人員等參加的評審會,鼓勵建設(shè)性意見的提出等。

1.民智結(jié)合。在參與過程中占主導(dǎo)地位和作用的是廣義的使用者和規(guī)劃者。這種參與形式最出色的是“社區(qū)發(fā)展中心”的組織模式,一般由職業(yè)人員和大學(xué)組成咨詢或服務(wù)性機構(gòu)為特定的社區(qū)服務(wù),幫助他們解決舊城中的問題,與政府部門就市民的權(quán)利、責(zé)任和利益進行溝通。大量開展參與性規(guī)劃的私人業(yè)務(wù)也屬于此類。

2.智智結(jié)合。在不削弱政府和市民作用的前提下,最大限度發(fā)揮專家的作用最常見的做法是就某個問題成立跨學(xué)科專家顧問組,通過制定政治建議、經(jīng)費估算、法案修訂、鼓勵措施等實現(xiàn)資源的合理利用。

3.權(quán)智結(jié)合。在參與過程中占主導(dǎo)地位和作用的仍是政府,只是對傳統(tǒng)規(guī)劃方法進行了局部調(diào)整,在組織機制、程序安排中考慮了部分參與內(nèi)容。主要目的是加強鄰里組織,擴大鄰里的自決權(quán)力,引導(dǎo)市民的直接參與。

(四)資金管理:多渠道籌集資金

舊工業(yè)區(qū)的更新往往需要巨額的投資,一般來說,更新計劃的資金應(yīng)該來自不同的渠道。這里所指的個人及企業(yè)不參與做地。

1.引導(dǎo)個人投資?？梢越梃b西方國家的“公共投資建設(shè)引導(dǎo)個人投資”方式,在提升城市品質(zhì)的同時降低社會成本。同時,政府應(yīng)該制定相關(guān)政策,使土地真正成為企業(yè)經(jīng)營的資產(chǎn),防止國有資產(chǎn)流失。成立土地轉(zhuǎn)讓專業(yè)公司,打破現(xiàn)在單位的用地界限,采用以土地使用權(quán)入股的方式與外資合作開發(fā)。

2.吸引社會資金。對于難度較大、市場不確定的更新項目,政府部門可以考慮負擔(dān)前期可行性研究費用,通過委托相關(guān)單位對舊工業(yè)區(qū)做好更新計劃及可行性評估,給開發(fā)企業(yè)提供一個明確、直觀的判斷標(biāo)準(zhǔn),從而吸引開發(fā)企業(yè)的投資熱情,推動整個更新計劃的進程。

3.公共工程貸款。在以往的開發(fā)中,政府部門會通過降低地價、減免稅收、提供公共設(shè)施等方式降低部分開發(fā)成本,隨著經(jīng)驗的不斷積累、更新規(guī)模的擴大及問題的復(fù)雜化,可以考慮類似公共工程貸款、發(fā)行公債、提供前期研究經(jīng)費等方法。

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(作者單位:杭州市城中村改造辦公室 浙江杭州 310006)

(責(zé)編:賈偉)