淺探風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建

王鵬翔　童紅霞

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)概念是由德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪擞?986年在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》(Risk Society)一書(shū)中首次提出的。他在《從工業(yè)社會(huì)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)(下篇)———關(guān)于人類(lèi)生存、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生態(tài)啟蒙等問(wèn)題的思考》一文中指出:一項(xiàng)決策可能毀滅地球上的所有生命,僅此一點(diǎn)就足以說(shuō)明當(dāng)今時(shí)代與人類(lèi)歷史上的任何時(shí)代都有著根本的區(qū)別,已經(jīng)呈現(xiàn)出從工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)過(guò)渡的種種跡象。而一系列的事實(shí),如切爾諾貝利核泄露事件、英國(guó)的瘋牛病、中國(guó)的SARS危機(jī),以及現(xiàn)在令全球恐慌的甲型H1N1流感,一再證實(shí)了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的到來(lái)。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”對(duì)政府的公共管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái),政府只關(guān)注對(duì)社會(huì)的常態(tài)管理,對(duì)社會(huì)非常態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)盲目樂(lè)觀,從而致使在公共事務(wù)的管理過(guò)程中積聚和出現(xiàn)了很多問(wèn)題。在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”里,如何防范和化解風(fēng)險(xiǎn),成為政府公共管理急需解決的問(wèn)題。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征

人類(lèi)社會(huì)的歷史就是與風(fēng)險(xiǎn)作斗爭(zhēng)的歷史。隨著社會(huì)的發(fā)展,風(fēng)險(xiǎn)的深度和廣度也日益擴(kuò)展,風(fēng)險(xiǎn)成為了現(xiàn)代社會(huì)的重要特征,這就使我們陷入到前所未有的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境之中,各個(gè)領(lǐng)域潛藏危機(jī)。風(fēng)險(xiǎn)管理是個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的過(guò)程,傳統(tǒng)對(duì)危機(jī)的管理,著重于災(zāi)難發(fā)生后的救治。為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)前國(guó)際上管理實(shí)踐的傾向卻是轉(zhuǎn)為整合或全方位的途徑,著重于危機(jī)管理與社會(huì)的全面發(fā)展。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理要從社會(huì)整體管理出發(fā),不僅要關(guān)注人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展,也要關(guān)注自然環(huán)境的演化,做到可持續(xù)發(fā)展。從風(fēng)險(xiǎn)的演變周期看,要從風(fēng)險(xiǎn)源頭開(kāi)始管理,在風(fēng)險(xiǎn)未演化為危險(xiǎn)、災(zāi)難前進(jìn)行緩解、化解。對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管理,減少社會(huì)沖突,對(duì)不確定性因素進(jìn)行及時(shí)管理。如果只是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行逐一管理,只會(huì)使政府管理疲于奔命,政府所面臨的也只會(huì)是從一個(gè)危機(jī)轉(zhuǎn)到另一個(gè)危機(jī)。所以政府的戰(zhàn)略選擇是對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的全面管理,而不是只注重風(fēng)險(xiǎn)事件的管理,政府管理的重心是防范風(fēng)險(xiǎn)、避免風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)社會(huì)存在的不確定性因素進(jìn)行整體監(jiān)控、預(yù)警,及時(shí)化解不確定因素。

二、風(fēng)險(xiǎn)管理的新理念

超越危機(jī)管理是風(fēng)險(xiǎn)管理的新理念。貝克認(rèn)為,風(fēng)險(xiǎn)是安全和毀滅之間的一個(gè)特定的中間狀態(tài),是一種真實(shí)的虛擬,它表現(xiàn)為可能性,當(dāng)這種可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性時(shí)就構(gòu)成了危機(jī)事件。他曾區(qū)分了三類(lèi)歷史性風(fēng)險(xiǎn),即前工業(yè)時(shí)代的災(zāi)難、古典工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)和晚期工業(yè)社會(huì)的大規(guī)模災(zāi)難。具體地說(shuō),它們分別體現(xiàn)為地震、颶風(fēng)等外部風(fēng)險(xiǎn),職業(yè)事故風(fēng)險(xiǎn),以及大規(guī)模的生態(tài)、核、化學(xué)和基因風(fēng)險(xiǎn)。從工業(yè)社會(huì)時(shí)期轉(zhuǎn)到晚期工業(yè)社會(huì)時(shí)代,人類(lèi)所處的社會(huì)已經(jīng)轉(zhuǎn)型,如果政府管理未能及時(shí)轉(zhuǎn)型,那么政府管理本身也將成為風(fēng)險(xiǎn)源頭。而以政府風(fēng)險(xiǎn)管理取代傳統(tǒng)的政府危機(jī)管理,進(jìn)行全面社會(huì)管理,實(shí)現(xiàn)政府管理模式的轉(zhuǎn)變和超越,已經(jīng)成為十分緊迫的任務(wù)。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn),政府所要做的是“確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)”、“防范風(fēng)險(xiǎn)”、“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”、“化解風(fēng)險(xiǎn)”,把風(fēng)險(xiǎn)造成的損失控制在最小范圍。但傳統(tǒng)政府管理的重心是對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的管理,而忽略對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理。同時(shí),政府對(duì)社會(huì)的管理力量投入也很有限。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,現(xiàn)代政府公共管理必須高度重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理這已成為一種趨勢(shì)。風(fēng)險(xiǎn)理論的意義在于對(duì)現(xiàn)代化的反思?，F(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公共管理提出的挑戰(zhàn)首先是在指導(dǎo)思想上的反思,進(jìn)而是對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能的重新定位。

三、完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

風(fēng)險(xiǎn)管理是個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的過(guò)程。傳統(tǒng)對(duì)危機(jī)的管理,著重于災(zāi)難發(fā)生后的救治,當(dāng)前國(guó)際上的傾向是轉(zhuǎn)為整合或全方位的途徑,著重于危機(jī)管理與社會(huì)的全面發(fā)展。結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)際趨勢(shì)與我國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)管理存在的不足,要加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的全面建設(shè)。

(一)健全風(fēng)險(xiǎn)管理制度

風(fēng)險(xiǎn)管理制度是通過(guò)國(guó)家的基本制度、法律、法規(guī)體現(xiàn)的,它是進(jìn)行各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度體系可以分為兩大類(lèi)和四個(gè)層次。兩大類(lèi)是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的預(yù)防制度和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的減災(zāi)、救治、恢復(fù)制度。四個(gè)層次是指全面的風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃與戰(zhàn)略、風(fēng)險(xiǎn)管理法律、風(fēng)險(xiǎn)管理的行政條例以及各個(gè)管理部門(mén)的具體規(guī)章。從我國(guó)的現(xiàn)狀看,風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃與戰(zhàn)略還處于起步、探索階段,這對(duì)我國(guó)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)施可能造成一些制度上的沖突。這幾年隨著國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的重視,涉及風(fēng)險(xiǎn)管理的法律、法規(guī)的出臺(tái)量將不斷增加。目前的當(dāng)務(wù)之急是在識(shí)別主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的基礎(chǔ)上,制訂全面的風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃與戰(zhàn)略,同時(shí)理順各種制度的關(guān)系,清理有沖突的部分法律、法規(guī)條文,補(bǔ)充完善一些急需的但缺少的管理制度。前文已經(jīng)討論了風(fēng)險(xiǎn)與法律問(wèn)題,這里所要強(qiáng)調(diào)的是,在今后的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法或是行政機(jī)關(guān)立法過(guò)程中,必須包含對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的劃分以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策民主化的詳細(xì)規(guī)定。

(二)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)與機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)管理作用主要體現(xiàn)在危機(jī)發(fā)生前的有效預(yù)警。因此,為防止風(fēng)險(xiǎn)損失的再次發(fā)生,應(yīng)對(duì)未預(yù)料事件風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā),必須做好風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)工作。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)在政府風(fēng)險(xiǎn)管理中至關(guān)重要。實(shí)際上“警戒型國(guó)家”就是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)之上的。要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)必須做好以下工作。一是要建立全國(guó)性的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu),開(kāi)展有序的風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估、預(yù)警。二是建立靈活、準(zhǔn)確的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。三是建立反饋體制,找出風(fēng)險(xiǎn)管理中薄弱的環(huán)節(jié)和缺陷。四是使預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)作長(zhǎng)期處于警覺(jué)狀態(tài),保持強(qiáng)大的回應(yīng)力。五是在預(yù)警系統(tǒng)遭到破壞時(shí),預(yù)警系統(tǒng)有能力恢復(fù)和重建能力。

(三)建立風(fēng)險(xiǎn)的全過(guò)程監(jiān)控與反饋機(jī)制

由于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有不確定性、突發(fā)性等特征,而且很多都是首發(fā)的,政府沒(méi)有歷史經(jīng)驗(yàn)可借鑒,沒(méi)有現(xiàn)成的方案可以采用,同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)展趨勢(shì)也是難以預(yù)料的,因此政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施也存在很大的不確定性。隨著風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)展,政府所采取的策略、手段也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。政府必須高度重視反饋環(huán)節(jié),對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)控,建立靈敏、迅速的反饋機(jī)制,根據(jù)反饋信息,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的方案進(jìn)行及時(shí)的應(yīng)對(duì)性改動(dòng),減少風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與損失性,最終達(dá)到消除風(fēng)險(xiǎn)。政府風(fēng)險(xiǎn)管理是個(gè)全過(guò)程的管理,對(duì)已發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件的反饋有利于下一階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別以及風(fēng)險(xiǎn)信息管理和風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)案的建立,使風(fēng)險(xiǎn)管理能進(jìn)行良性循環(huán),提高行政效率。

(王鵬翔,1966年生,西南交通大學(xué)北京研究院。童紅霞,1983年生,西南交通大學(xué)北京研究院)