農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與社會中介組織建設

鄧　君

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題歸根結(jié)底是土地問題,土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料。在市場經(jīng)濟條件下,土地作為一種資源和生產(chǎn)要素,必然要求合理流動和優(yōu)化配置。然而,農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題一直沒有得到根本解

決,其制約因素是多方面的,但為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務的社會中介組織發(fā)展滯后是其重要原因。

一、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

(一)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

縱觀新中國歷史,我國的土地流轉(zhuǎn)歷經(jīng)了一個從禁止→限制→開放的發(fā)展軌跡。1978年改革開放,農(nóng)村集體土地實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的經(jīng)營體制。30多年的實踐證明,這種土地經(jīng)營體制在當時不僅充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性,提高了農(nóng)民收入,也有效地解決了多數(shù)人的溫飽問題。但是近年來,隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進,農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快,規(guī)模不斷擴大,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)由沿海發(fā)達地區(qū)向內(nèi)地擴張趨勢十分明顯,土地流轉(zhuǎn)形式也日趨多樣化。世界銀行一份研究報告指出:當人均GDP小于500美元時,農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營土地為主,這種傳統(tǒng)方式的目標實現(xiàn)只能是單純循環(huán)的自然經(jīng)濟。只有當人均GDP大于1000美元之后,農(nóng)村土地的商業(yè)運用和市場價值才能顯現(xiàn)出來,表現(xiàn)在土地擁有者有轉(zhuǎn)移土地的強烈愿望,而土地經(jīng)營者又有擴張規(guī)模的迫切需求,二者共同作用促進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。早在2003年,我國人均GDP就已達到1090美元,但時至今日我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于較低的水平,這是值得我們深入研究的課題。2008年黨的第十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這一政策無疑順應了經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律,被認為是新中國的第三次土地革命。

(二)制約農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的因素分析

首先,經(jīng)濟發(fā)展水平以及農(nóng)村勞動力就業(yè)限制是制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素。勞動力的轉(zhuǎn)移是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提,農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為與經(jīng)濟發(fā)展水平及勞動力轉(zhuǎn)移密切相關(guān)。有些學者通過對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn):第二、三產(chǎn)業(yè)比重越大的地區(qū)、農(nóng)村勞動力非農(nóng)化就業(yè)水平越高的地區(qū),農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也越大。姚洋認為一個經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),農(nóng)民會因非農(nóng)收入的不同而對土地的估價不同,使土地交易成為可能,并會涌現(xiàn)出經(jīng)營上百畝土地的大戶;而在一個經(jīng)濟較落后的地區(qū),由于缺少農(nóng)業(yè)外部的就業(yè)機會,加之從事農(nóng)業(yè)的邊際收入效用相對較高,因而每個農(nóng)戶都想得到更多的土地,從而抑制了土地市場的發(fā)育。

其次,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場缺乏規(guī)范管理,經(jīng)營機制不健全。主要表現(xiàn)在:一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)范不健全。農(nóng)戶大都是通過私下的口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地,很少簽訂書面合同,對承包戶、經(jīng)營戶、村集體三方的權(quán)利、義務界定不清。二是土地流轉(zhuǎn)范圍小、流轉(zhuǎn)形式單一。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在親戚之間、鄰居之間以及朋友之間,大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主,向科研單位、企業(yè)和村外人員流轉(zhuǎn)的很少。而且土地流轉(zhuǎn)形式單一,大多數(shù)都是以轉(zhuǎn)包的形式進行流轉(zhuǎn),通過鄉(xiāng)村集體組織、龍頭企業(yè)或社會中介組織牽頭進行的流轉(zhuǎn)很少。三是由于土地經(jīng)營收益不高,也導致了流轉(zhuǎn)面積小,規(guī)模化經(jīng)營程度低。由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度欠缺,農(nóng)業(yè)技術(shù)應用水平不高,土地生產(chǎn)經(jīng)營效益低下,導致了土地對潛在需求者的吸引力也不高。據(jù)調(diào)查,有62.5%的調(diào)查戶認為種田效益低是影響土地流轉(zhuǎn)的主要原因。

第三,為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務的社會中介組織發(fā)展滯后抑制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶,但由于受地域和階層的限制,承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出的流轉(zhuǎn)信息渠道不暢通,制約了土地流轉(zhuǎn)。一個健全的社會中介組織體系能夠打破區(qū)域和階層的局限,促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流通。然而,社會中介組織的缺位,限制了承包經(jīng)營權(quán)的大范圍、長期的流轉(zhuǎn)。由于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)社會中介服務體系尚未建立,供需信息尚未形成區(qū)域網(wǎng)絡,供需雙方的信息不能及時溝通,呈現(xiàn)出“想轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出,想要的得不到”這一矛盾,因此難以形成有效流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查,有20%的調(diào)查戶認為引導和服務不夠是影響土地流轉(zhuǎn)的主要原因。

最后,農(nóng)民的收入不穩(wěn)定、社會保障體系不健全,也導致農(nóng)民不愿將土地進行流轉(zhuǎn)。時至今日,我國大多數(shù)農(nóng)民還是以土地作為生存和就業(yè)的保障。由于農(nóng)民的就業(yè)渠道有限,就業(yè)崗位也不穩(wěn)定。同時農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)偏低,轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力較差,而目前針對農(nóng)民的職業(yè)培訓、就業(yè)指導、維權(quán)服務等機制還不完善,再加上農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全,大多數(shù)農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養(yǎng)老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障來看待,對于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。

二、社會中介組織在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的功能定位

農(nóng)村社會中介組織存在的合理性源自它對社會、國家和農(nóng)村的功能。社會中介組織在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的功能主要體現(xiàn)在:

首先,社會中介組織是連接農(nóng)民與政府、農(nóng)民與市場的橋梁和紐帶。農(nóng)村社會中介組織介于政府、企事業(yè)單位、社會團體以及農(nóng)民個人相互之間,是連接農(nóng)民與政府、農(nóng)民與市場的橋梁和紐帶。建設農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,其最主要的參與者是政府、企業(yè)和農(nóng)戶。由于他們都有著追求自身收益最大化的趨向,這些利益主體在激烈的市場競爭中需要有新的組織形式來維護其利益,同時,政府也需要有一個中介性組織來溝通與他們之間的聯(lián)系,這不僅有利于減少政府搜集信息的成本,也有利于社會和諧和農(nóng)村穩(wěn)定。農(nóng)村社會中介組織的產(chǎn)生和發(fā)展在很大程度上順應了這種需求。由于社會中介組織的社會性、中介性和服務性等特點,可以在政府和農(nóng)民之間形成一個交流對話的平臺和直接溝通政府與農(nóng)民的橋梁。因為,“政策制定過程是一個不同利益團體相互博弈的過程,參與博弈的團體越多,考慮的因素越周全,政策也就越有可能不侵犯弱勢群體的利益,更富有生命力”。

其次,社會中介組織是建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不可或缺的主體。社會中介組織能平衡社會資源在農(nóng)村合理配置。農(nóng)村社會中介組織作為政府、農(nóng)民與市場的中間地帶,在配置社會資源,推動農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高,推進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展都發(fā)揮著積極作用。首先,社會中介組織信息集成度高,資源豐富,可以有效地整合社會資源,溝通交流渠道,是建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不可或缺的主體。其次,社會中介組織能夠通過社會捐助,動員社會各方面資源參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設和發(fā)展。再次,社會中介組織能動員社會的力量、組織更多的民眾參加到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設中,并成為推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設和發(fā)展的主體,配合政府、監(jiān)督政府實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的合理資源配置。

第三,社會中介組織能提升不同市場主體的服務需求。市場經(jīng)濟是多元化經(jīng)濟,市場供求變化多端,使得農(nóng)村土地使用權(quán)市場各環(huán)節(jié)出現(xiàn)時間差,農(nóng)民僅靠自身封閉的系統(tǒng)是難以適應的。何況在市場經(jīng)濟中充斥著大量的各種各樣的錯綜復雜的信息,這需要專門的人才和機構(gòu)運用現(xiàn)代化手段去綜合、開發(fā)利用,從而形成信息商品,產(chǎn)生價值和使用價值。而這些都可以依靠辦事公正快捷、熟悉情況、成本低廉的社會中介組織去完成,社會中介組織能提升不同市場主體的服務需求。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的逐步完善,市場競爭更加激烈,經(jīng)濟發(fā)展更加復雜化和動態(tài)化,在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場中,不同層次需求的利益主體迫切需要社會中介組織為其發(fā)展提供多種形式的服務。

三、我國農(nóng)村社會中介組織發(fā)展現(xiàn)狀

當前我國農(nóng)村社會中介組織發(fā)展較快,在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用,但是農(nóng)村社會中介組織的發(fā)展還處于初始階段,缺乏有效的引導、扶持、服務和規(guī)范,發(fā)展中還存在諸多問題。我國農(nóng)村社會中介組織目前存在的問題主要有:一是政府對發(fā)展社會中介組織認識不到位,沒有把發(fā)展農(nóng)村社會中介組織當作農(nóng)村改革的一個主要環(huán)節(jié)來抓;二是缺乏法律規(guī)范和保障。農(nóng)村社會中介組織中的法律地位還不明確,例如專業(yè)合作經(jīng)濟組織,在法人登記、征繳稅收、獲取貸款等方面缺乏法律依據(jù)和保障;三是支持力度不夠,農(nóng)村社會中介組織一般力量比較薄弱,如果得不到資金、信息和技術(shù)等要素支持,就很難發(fā)展壯大;四是農(nóng)村社會中介組織內(nèi)部缺乏規(guī)范管理,經(jīng)營機制不健全。由于農(nóng)村社會中介組織經(jīng)營機制不健全,自身開拓市場能力欠缺,再加上工作基本條件較差、經(jīng)費不足,使得農(nóng)村社會中介組織在發(fā)展中缺少動力和活力。與此同時,許多農(nóng)村社會中介組織并沒有意識到自身是一個社會性、非營利性組織,不能充分利用自身的民間特性,整合內(nèi)部資源和外部力量,因此表現(xiàn)在社會服務中質(zhì)量不高,市場領(lǐng)導能力欠缺,不能獲取農(nóng)民認同的不利局面。五是欠缺公平有序的市場競爭環(huán)境和法制環(huán)境。

四、建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場必須培育和發(fā)展社會中介組織

農(nóng)村社會中介組織是社會分工和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物,是社會主義市場經(jīng)濟體系的重要組成部分。農(nóng)村社會中介組織是否發(fā)展及其規(guī)范程度,標志著農(nóng)村市場體系的發(fā)育成熟程度。建立農(nóng)村土地使用權(quán)的市場制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢,而完善社會中介組織體系是實行農(nóng)地市場化的關(guān)鍵。因此建設農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,必須培育和發(fā)展社會中介組織。

首先,要求政府在政策上給予足夠的支持。各級政府以及村級組織應當積極扶持建立土地流轉(zhuǎn)社會中介組織,圍繞土地流轉(zhuǎn)的管理及中介,認真做好土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查研究,掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動態(tài),收集發(fā)布土地供求信息,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,指導辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù),協(xié)調(diào)處理流轉(zhuǎn)各方關(guān)系,積極探索新形勢下政府對社會中介組織的扶持形式。主要包括:一是以行業(yè)協(xié)會為主體,加強農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)的建設。二是資金扶持。把農(nóng)村社會中介組織和各類專業(yè)合作組織,納入銀行政策扶持的范圍內(nèi),可采取“?？顚Ｓ谩钡姆绞健Ｈ欠罩С?。工商、交通、計量、公安等部門都要為農(nóng)村社會中介組織的發(fā)展搞好服務,為農(nóng)地的合法流轉(zhuǎn)開辟“綠色通道”,徹底整治市場環(huán)境,保護社會中介組織的合法權(quán)益。四是財政及稅收支持。政府可以向農(nóng)村社會中介組織購買農(nóng)村公共服務,在稅費政策上給予優(yōu)惠,允許在一定范圍和條件下開展部分經(jīng)營性活動等,從而使其真正成為不同層次需求的服務者。

其次,對農(nóng)村社會中介組織進行規(guī)范管理。主要是制度規(guī)范,通過制定示范性的章程、管理制度,在組織名稱、目標、法人資格、經(jīng)營內(nèi)容、章程以及登記管理辦法等方面,做到規(guī)范化,確保社會中介組織健康發(fā)展。盡快明確農(nóng)村社會中介組織的法律地位。對政府扶持起來的組織要理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系,明晰雙方的權(quán)利和義務,使其進入規(guī)范化運作軌道。逐漸健全對農(nóng)村社會中介組織的管理評價方法,對其進行引導和監(jiān)管。

第三,建立健全有利于土地流轉(zhuǎn)和社會中介組織發(fā)展的市場環(huán)境。首先,政府不但要對土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控,而且還要加強對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理,要全面建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度,建立科學的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系,合理評價農(nóng)村土地價值,形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。其次,還要積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化建設,發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟,加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進程,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。最后,政府還要逐步建立和完善農(nóng)村社會保障體系,以逐步弱化土地的福利和社會保障功能。

(本論文是上海市教委科研創(chuàng)新項目《農(nóng)民土地權(quán)益保障的法律機制研究》(課題號:08YS152)的中期成果)

(鄧君,上海立信會計學院講師,經(jīng)濟學博士)