論失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)現(xiàn)狀及立法保護(hù)

王衛(wèi)東　李賀英　趙世琪

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的現(xiàn)狀分析

社會(huì)保障權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,即公民要求國(guó)家通過(guò)立法來(lái)承擔(dān)和增進(jìn)全體國(guó)民的基本生活水準(zhǔn)的權(quán)利。失地農(nóng)民作為在國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的新群體,為國(guó)家發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn),理應(yīng)受到國(guó)家的照顧和保障。從目前來(lái)看,對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)利還存在諸多保障不力,使得其權(quán)利出現(xiàn)了流失,影響了其生活水平及發(fā)展能力。

首先,就業(yè)權(quán)的流失。在目前城市失業(yè)人員大量存在的前提下,務(wù)農(nóng)是許多農(nóng)民主要的甚至是唯一的工作。只要手中有土地,他們就享有著就業(yè)權(quán)、謀生權(quán)。但是,城市化推進(jìn)導(dǎo)致大量土地被征用,政府和相關(guān)企業(yè)又不安置農(nóng)民就業(yè),這些失地農(nóng)民無(wú)田可種,再加之自身文化技能低,就業(yè)門(mén)路窄,基本上處于失地即失業(yè)的境地。

其次,基本生活保障權(quán)喪失。從總體情況看,土地被征用后,大多以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶(hù)因勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒(méi)有得到解決,收入明顯下降。而生活消費(fèi)支出卻有所增長(zhǎng),消費(fèi)中商品性消費(fèi)比重增大。盡管農(nóng)民失去了土地,但是許多地區(qū)并未因此把他們當(dāng)作市民,失地農(nóng)民大都沒(méi)有享受到最低生活保障,未參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn),一旦補(bǔ)償金用完了,基本生活費(fèi)就沒(méi)有了來(lái)源。

第三,醫(yī)療保障權(quán)的流失。醫(yī)療支出是一項(xiàng)大的支出,現(xiàn)在因病致貧的現(xiàn)象比比皆是。失地農(nóng)民雖然獲得了安置補(bǔ)償費(fèi),但是作為一次性貨幣補(bǔ)償發(fā)給農(nóng)民,讓其自謀出路。

第四,養(yǎng)老保障權(quán)的流失。隨著我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì),人口壽命也越來(lái)越長(zhǎng)。人口學(xué)家預(yù)測(cè),到2020年我國(guó)農(nóng)村65歲以上老人的比例是14.0%—17.7%。中國(guó)農(nóng)村正在進(jìn)入一個(gè)老齡化的社會(huì)。但一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)保障這些老人的生活。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的法學(xué)審視

從世界范圍內(nèi)來(lái)看,發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度首先是社會(huì)保障的法律制度,這是法治國(guó)家在解決弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問(wèn)題上的一致做法。鑒于此,同時(shí)基于規(guī)則導(dǎo)向型改革對(duì)于我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)意義,社會(huì)保障制度本質(zhì)上是一項(xiàng)法律制度,首先必須將失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題納入法學(xué)的視野進(jìn)行探究。失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的根本缺失在于,社會(huì)普遍地漠視了為憲法所宣告的改善人民生活的理念,忽略了農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民為憲法所確認(rèn)和保護(hù)的公民社會(huì)保障權(quán)利。這直接導(dǎo)致保護(hù)失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的法律缺位。應(yīng)當(dāng)看到,正是由于缺乏以權(quán)利保障為核心的制度規(guī)范和規(guī)則導(dǎo)向,我國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保障無(wú)論在理論研究上抑或是實(shí)務(wù)探索中,相對(duì)于現(xiàn)代化的步伐都是嚴(yán)重滯后的。

從理論層面而言,目前學(xué)界多偏重于從社會(huì)學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行研究,往往不太重視制度構(gòu)建對(duì)解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的重要意義。因此,忽略了從法學(xué)的視角對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行研究的理論價(jià)值。

從實(shí)踐層面而言,無(wú)論是中央還是地方,在推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障方面,其立法都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足與滯后的。相關(guān)制度的缺失必將嚴(yán)重?fù)p害失地農(nóng)民的基本人權(quán)——社會(huì)保障權(quán),在有關(guān)基本法律尚未出臺(tái)的情形下,亟待地方立法的頒行。但是,僅追求立法速度而不注重立法質(zhì)量和良性機(jī)制的建立,往往欲速則不達(dá)。

三、從立法上構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)機(jī)制

(一)修改《土地管理法》,建立健全土地補(bǔ)償機(jī)制。

目前我國(guó)的征地制度主要是依據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》,以及各地出臺(tái)的地方性法規(guī)及規(guī)章。執(zhí)行多年以來(lái),制度中的弊病明顯。雖然2004年對(duì)《憲法》和《土地管理法》進(jìn)行了修正,但還存在諸多不足,有必要對(duì)《土地管理法》進(jìn)一步修改。第一,明確界定公共利益的范圍。應(yīng)當(dāng)在法律中以列舉方式規(guī)定國(guó)家征地的目的,嚴(yán)格限制土地用途。第二,尊重農(nóng)民,導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制。充分尊重農(nóng)民的主體地位,讓失地農(nóng)民直接參與到征地的全過(guò)程中。并且,按照市場(chǎng)交換的原則,處理征地單位與失地農(nóng)民之間的利益關(guān)系。第三,建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制,改變?cè)瓉?lái)的貨幣安置。征地補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)在多方面,如適度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、參照市場(chǎng)價(jià)提高征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、幫助安置就業(yè)和提供基本的社會(huì)保障。第四,完善土地征用程序,保障農(nóng)民在征地中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(二)制定《社會(huì)保障法》,建立健全社會(huì)保障機(jī)制。

近年來(lái)社會(huì)保障立法逐步轉(zhuǎn)到按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行體制創(chuàng)新的階段,但中國(guó)社會(huì)保障立法以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)公正立法理念,還未能真正清晰地體現(xiàn)出來(lái)。立法理念的落后以及沒(méi)有統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》制約了我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展。

制定《社會(huì)保障法》,首先,應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍。改變我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障實(shí)施范圍狹窄的局面,要將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等的實(shí)施范圍切實(shí)擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)等各類(lèi)企業(yè)的職工,使所有企業(yè)職工都能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,最終建立一個(gè)統(tǒng)一的包括全體勞動(dòng)者在內(nèi)的社會(huì)保障制度。其次,考慮專(zhuān)章規(guī)定失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。其內(nèi)容包括:明確政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任;失地農(nóng)民社會(huì)保障的范圍;建立失地農(nóng)民保障基金以及基金來(lái)源與原則等。

(三)積極實(shí)施《就業(yè)促進(jìn)法》,建立健全就業(yè)扶持機(jī)制。

2008年1月1日起施行的《就業(yè)促進(jìn)法》是我國(guó)就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要立法。該法借鑒了國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),使就業(yè)促進(jìn)工作更加制度化、科學(xué)化。第五十二條規(guī)定:“各級(jí)人民政府建立健全就業(yè)援助制度,采取稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法,通過(guò)公益性崗位安置等途徑,對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助?！痹摲鞔_規(guī)定“就業(yè)困難人員”包括因失去土地難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員?；诖?政府應(yīng)采取各種措施扶持實(shí)地農(nóng)民再就業(yè)。

(基金項(xiàng)目:本文為2007年河北農(nóng)業(yè)大學(xué)非生命學(xué)科和新興學(xué)科科研發(fā)展基金項(xiàng)目《失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題及解決機(jī)制研究》成果)

(王衛(wèi)東,1971年生,河北保定人,河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科學(xué)院副教授,研究方向?yàn)榉▽W(xué)教學(xué)。李賀英,1954年生,河北雄縣人,河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科學(xué)院副教授,研究方向:法學(xué)教學(xué)。趙世琪,1977年生,湖北洪湖人,河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科學(xué)院講師。研究方向:法學(xué)教學(xué))