完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考

一 、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的概念

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本,綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段,調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

二 、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性和意義

(一)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。近年來黨中央對(duì)生態(tài)建設(shè)給予高度重視,并采取了一系列加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的政策措施,有力地推進(jìn)了生態(tài)狀況的改善。但在實(shí)踐過程中,執(zhí)行者也深刻地感受到我國(guó)有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重短缺。這種狀況使得生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者、破壞者與受害者之間的不公平分配;導(dǎo)致了受益者無償占有生態(tài)效益,保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì),破壞者未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本,受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。要解決這類問題,必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以便調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系,促進(jìn)生態(tài)和環(huán)境保護(hù),促進(jìn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平性和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前,盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求已成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

(二)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。有利于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變,有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用,加快環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè),實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)新時(shí)期環(huán)保工作任務(wù)的迫切要求。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出明確要求,并將其作為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策,盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”?！秶?guó)務(wù)院2007年工作要點(diǎn)》將“加快建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”列為抓好節(jié)能減排工作的重要任務(wù)。

三、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)和存在問題

過去的20多年里,我國(guó)開展了多種形式的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐,政府在建立和推動(dòng)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償方面發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。一方面體現(xiàn)直接通過財(cái)政手段實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)工程;另一方面則體現(xiàn)在通過調(diào)整生態(tài)稅費(fèi)政策,改變市場(chǎng)信號(hào),提高生態(tài)破壞與占用的成本;同時(shí)通過完善管理制度,將一些生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能推入市場(chǎng),通過市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。國(guó)家通過出臺(tái)宏觀政策,制定標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則,發(fā)布指導(dǎo)意見,為重大生態(tài)問題和歷史遺留問題提供財(cái)力、政策支持,推動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中存在的主要問題在于:一是環(huán)境管理法制、體制和機(jī)制不完善,管理體系條塊分割,生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償難以形成明確的責(zé)任機(jī)制;二是市場(chǎng)機(jī)制還不健全,利用市場(chǎng)機(jī)制開展生態(tài)補(bǔ)償還非常薄弱;三是還需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府在生態(tài)補(bǔ)償中的主導(dǎo)作用,需要建立生態(tài)補(bǔ)償政策的績(jī)效評(píng)估制度;四是公眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償參與程度不夠,生態(tài)補(bǔ)償難以真正體現(xiàn)群眾的利益等。多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明,在我國(guó)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償政策涉及范圍非常廣泛,政府必須發(fā)揮主導(dǎo)性作用,同時(shí)需要充分利用市場(chǎng)機(jī)制,以減輕政府的財(cái)政壓力并提高效率。

四、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

(一)國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯⑹?/p>

要借鑒國(guó)際上先進(jìn)的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)。一是大多數(shù)國(guó)家產(chǎn)權(quán)制度比較完善,有利于利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償;二是法律法規(guī)比較完善,很多資源開發(fā)的外部成本能夠內(nèi)部化;三是政府支付能力較強(qiáng),能夠?qū)χ匾纳鷳B(tài)服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買;四是社會(huì)參與與協(xié)商機(jī)制較為成熟,能夠在生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施中真正反映各利益相關(guān)者的立場(chǎng)等。

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該綜合多學(xué)科優(yōu)勢(shì)共同研究建立全方位、多層次的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

世界各國(guó)都充分利用市場(chǎng)機(jī)制來推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)程,我國(guó)也應(yīng)充分利用市場(chǎng)機(jī)制來推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施進(jìn)程,改變當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償由政府主導(dǎo)的局面。

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制(目前主要指全球碳交易)的研究。隨著全球碳貿(mào)易的深入進(jìn)行,我國(guó)必須開展排碳權(quán)交易試點(diǎn)與研究工作,為建立跨國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供參考和依據(jù)。

(二)積極進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)

1、進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)的基本原則

誰開發(fā)、誰保護(hù),誰破壞、誰恢復(fù),誰受益、誰補(bǔ)償,誰污染、誰付費(fèi)。要明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體,確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍。

責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。生態(tài)補(bǔ)償涉及多方利益調(diào)整,需要廣泛調(diào)查各利益相關(guān)者情況,合理分析生態(tài)保護(hù)的縱向、橫向權(quán)利義務(wù)關(guān)系,科學(xué)評(píng)估維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能的直接和間接成本,研究制訂合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序和監(jiān)督機(jī)制,確保利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一,做到應(yīng)補(bǔ)則補(bǔ),獎(jiǎng)懲分明。

共建共享,雙贏發(fā)展。區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各利益相關(guān)者應(yīng)在履行環(huán)保職責(zé)的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理方面的相互配合,并積極加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的分工協(xié)作,共同致力于改善區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,拓寬發(fā)展空間,推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合。要充分發(fā)揮政府在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立過程中的引導(dǎo)作用,結(jié)合國(guó)家相關(guān)政策和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況研究改進(jìn)公共財(cái)政對(duì)生態(tài)保護(hù)投入機(jī)制,同時(shí)要研究制訂完善調(diào)節(jié)、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的政策法規(guī),增強(qiáng)其珍惜環(huán)境和資源的壓力和動(dòng)力,引導(dǎo)建立多元化的籌資渠道和市場(chǎng)化的運(yùn)作方式。

因地制宜,積極創(chuàng)新。要在試點(diǎn)工作中結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的特點(diǎn),積極總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),科學(xué)論證、積極創(chuàng)新,探索建立多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式,為加快推進(jìn)建立生態(tài)環(huán)境機(jī)制提供新方法、新經(jīng)驗(yàn)。

2、建立重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。理順和拓寬自然保護(hù)區(qū)投入渠道。組織引導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)和社區(qū)共建共享。研究建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立健全重要生態(tài)功能區(qū)的協(xié)調(diào)管理與投入機(jī)制。加強(qiáng)重要生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境綜合整治。研究建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。推動(dòng)建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。研究制定科學(xué)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。促進(jìn)合作,推動(dòng)建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制。推動(dòng)建立專項(xiàng)資金。

(魏國(guó)印,1964年生,河北唐山人,中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院生態(tài)學(xué)系主任、副教授,從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)與科研工作)