從鐵西模式看地方基層政府職能轉(zhuǎn)變

董　峰

具有東方魯爾之稱的沈陽鐵西老工業(yè)基地,是全國乃至全世界老工業(yè)基地的典型代表,同時也是實現(xiàn)老工業(yè)基地改造振興的杰出代表。建國60年來,尤其是改革開發(fā)30年來,沈陽鐵西經(jīng)歷了繁榮到鎮(zhèn)痛到復興的發(fā)展歷程,其對老工業(yè)基地的改革實踐受到了國內(nèi)外各界的關(guān)注和高度認可。2007年被國家發(fā)改委、國務院振興東北辦授予“鐵西老工業(yè)基地調(diào)整改造暨裝備制造業(yè)發(fā)展示范區(qū)”,2008年被評為“全國改革開放30年18個最具典型代表”之一,被聯(lián)合國人居署授予“全球宜居城區(qū)示范獎”。分析和總結(jié)沈陽鐵西老工業(yè)基地的經(jīng)驗做法,使其能夠保證持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展,不僅是對沈陽鐵西未來發(fā)展具有指導作用,同時對國內(nèi)其它老工業(yè)基地的改造和發(fā)展也具有借鑒意義,也是對老工業(yè)基地改造理論的豐富和發(fā)展。

一、鐵西模式

(一)鐵西工業(yè)區(qū)的制度模式

1、新型的政府架構(gòu)

2002年6月沈陽鐵西區(qū)與與其緊鄰的國家級沈陽經(jīng)濟技術(shù)區(qū)合署辦公(以下稱為新鐵西)。轉(zhuǎn)變行政職能,重新設(shè)置、調(diào)整機構(gòu),精簡人員,提高辦事效率。沈陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的先進管理理念和政府文化,直接影響了計劃經(jīng)濟觀念較強的鐵西老區(qū)政府。新鐵西打破了過去僵化的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),建立起了面向市場、更加開放、務實和勇于創(chuàng)新的政府,執(zhí)政能力明顯提高。幾年來的實踐證明,政府職能發(fā)生明顯變化,已經(jīng)從過去以抓企業(yè)為主逐步轉(zhuǎn)變到以抓城市規(guī)劃管理建設(shè)、制度建設(shè)和社會保障體系建設(shè)為主,有力地調(diào)控了鐵西工業(yè)區(qū)改造。

2、多方面優(yōu)惠制度供給

兩區(qū)合并前,鐵西工業(yè)區(qū)內(nèi)國有企業(yè)享受不到開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策,處在不平等的競爭地位。兩區(qū)合并后,搬遷企業(yè)既可以享受沈陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)各方面優(yōu)惠政策,又可以享受振興東北老工業(yè)基地“企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策”和“部分行業(yè)擴大增值稅抵扣范圍的優(yōu)惠政策”等,形成了多方面優(yōu)惠制度供給的局面。此外,新鐵西相繼頒發(fā)的“鼓勵民營經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策”、“外商投資商業(yè)領(lǐng)域管理辦法”等都促進了工商企業(yè)發(fā)展。

3、初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度

新鐵西充分利用各個方面制度條件的改善,促進企業(yè)在搬遷中完成體制轉(zhuǎn)換,使國企改革取得突破。通過并軌、轉(zhuǎn)換身份,實施再就業(yè)工程,基本實現(xiàn)了13多萬失業(yè)職工的就業(yè)和再就業(yè),95%以上企業(yè)的所有內(nèi)債全部償清。企業(yè)主輔分離工作全面完成。企業(yè)所辦的醫(yī)院、房產(chǎn)、學校、供暖、供水、幼兒園等全部分離到社會,企業(yè)競爭力明顯增強。大部分市屬企業(yè)按公司法改制為公司制企業(yè),初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,部分中央、省直屬大中型企業(yè)改制為上市公司,轉(zhuǎn)換了經(jīng)營機制。鐵西工業(yè)區(qū)在大力推行股份制改造過程中,仍強調(diào)國有控制力的提高和加強。沈重、沈鼓、沈陽機床、沈礦、沈陽化工等一大批國有大企業(yè)通過改革、改造、改組,都煥發(fā)了青春得到了發(fā)展壯大。

4、全面建立社會保障制度

目前新鐵西建立起了以“三險”為核心的社會保障體系。全區(qū)30多萬企業(yè)職工全部享受了養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險,已有11.6萬退休職工領(lǐng)到養(yǎng)老保險金,有2.7萬人次領(lǐng)到了失業(yè)保險金,街辦企業(yè)1270名未參保且無收入的退休職工,由區(qū)政府出資將他們?nèi)考{入最低生活保障范圍。

在全區(qū)所屬集體企業(yè)中實行了醫(yī)療保險或城市集體職工新型合作醫(yī)療制度,全區(qū)農(nóng)民基本實行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療。本著“真情回報工人階級”的宗旨,按照全面救助的原則,2005年4月新鐵西正式發(fā)布“城鄉(xiāng)群眾特殊困難社會救助暫行辦法”。該辦法是東北地區(qū)建立的首個弱勢群眾社會救助制度,重點向城市低保戶和農(nóng)村特困戶傾斜,尤其關(guān)注因病致貧、因殘喪失勞動能力的低保家庭。從基本生活救助、教育救助、住房救助、醫(yī)療救助、就業(yè)援助等10個方面解決城鄉(xiāng)群眾生活中存在的實際困難。

(二)鐵西工業(yè)區(qū)的文化模式

1、從“工業(yè)文化”向“商業(yè)文化”轉(zhuǎn)變

沈陽鐵西工業(yè)區(qū)在其發(fā)展的鼎盛時期被譽稱為“共和國的裝備部”。在不足40平方公里的區(qū)域內(nèi),集聚了30萬產(chǎn)業(yè)工人,工廠密布,機器轟鳴,煙囪林立,一派大工業(yè)文化景觀。鐵西人習慣并陶醉于這種大工業(yè)文化氛圍,工業(yè)情結(jié)深厚,“工業(yè)興,鐵西興”的觀念根深蒂固。崇尚工業(yè)的傳統(tǒng)長期影響鐵西工業(yè)區(qū)改造方向。直到本世紀初期,注重發(fā)展現(xiàn)代服務行業(yè),調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改造思路,才被人們認真對待。盡管“工業(yè)立區(qū)”仍然是新鐵西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本戰(zhàn)略,但是沈陽鐵西老區(qū)將被徹底打造成現(xiàn)代商貿(mào)文化服務生活區(qū)的現(xiàn)實,表明了新鐵西經(jīng)濟文化觀念的根本轉(zhuǎn)變,已不再重工輕商,市場經(jīng)濟的商業(yè)文化氛圍初步形成。

2、從“技術(shù)改造”向“體制改革”轉(zhuǎn)變

沈陽鐵西工業(yè)區(qū)改造大半歷程中,改造的基本路徑是工業(yè)技術(shù)改造,大部分的資金、物力和人力投放在技術(shù)改造上,而國有企業(yè)體制改革相對滯后。似乎只要采用了先進的工業(yè)技術(shù),淘汰落后的機器設(shè)備,企業(yè)就會起死回生。但事實上,工業(yè)技術(shù)改造只解決了問題的一個方面。沒有國有企業(yè)體制、機制、產(chǎn)權(quán)和管理等方面的改革,技術(shù)改造的作用不能充分發(fā)揮?；谶@種認識上的變化,沈陽鐵西工業(yè)區(qū)巧妙地運用了工業(yè)空間重組機會,做到了“技術(shù)改造”和“體制改革”的協(xié)同共進,把體制改革作為老工業(yè)區(qū)改造工作的重點。

3、從“改造老工業(yè)區(qū)”向“建設(shè)新城區(qū)”轉(zhuǎn)變

沈陽鐵西工業(yè)區(qū)改造基本上長期延續(xù)“就工業(yè)區(qū)論工業(yè)區(qū)改造”的做法。2001年4月沈陽市計劃委員會編制的《沈陽鐵西工業(yè)區(qū)“十五”區(qū)域性總體改造調(diào)整計劃綱要及2010年發(fā)展設(shè)想》,尚未提出“徹底搬遷,異地發(fā)展”的想法。沈陽市委、市政府提出“兩區(qū)合署辦公”戰(zhàn)略,反映了沈陽鐵西老工業(yè)區(qū)改造理念的更新,思想方法的跨越,它是一種“徹底、系統(tǒng)、開放的大改造觀”。從城市整體著眼,實施空間重組,把鐵西老城區(qū)改造變成了新城區(qū)建設(shè)。

4、從“消極待業(yè)”向“積極就業(yè)”轉(zhuǎn)變

1990年代中后期,沈陽鐵西下崗失業(yè)人數(shù)最多,各種社會關(guān)系緊張,企業(yè)和政府都承受了巨大壓力。目前這些問題得到徹底解決。這種變化的表層原因歸于沈陽鐵西經(jīng)濟的振興,但深層次原因是鐵西人思想觀念的變化。人們逐漸認同和支持政府的改造策略,消除抵觸情緒,就業(yè)觀念發(fā)生了變化。人們逐漸拋棄了計劃經(jīng)濟時期形成的“等靠要”思想,打破了“單位人”情結(jié),主動培養(yǎng)新的技能,尋找新的就業(yè)崗位,從“消極待業(yè)”向“積極就業(yè)”轉(zhuǎn)變。當然,這個過程是十分困難的,政府和各級團體做了大量的艱苦工作,社會主義工人階級的政治覺悟也起到了關(guān)鍵作用。

二、鐵西模式的形成機理——機制決定論

鐵西模式的成功具有一定的代表性和普遍性,但同時也反映了一些問題的特殊性。以東北老工業(yè)基地為例,在整個的東北地區(qū),至少有哈爾濱、齊齊哈爾、吉林、鞍山和沈陽鐵西五個具有代表意義的老工業(yè)基地。在相同的方針政策環(huán)境下,地方政府所建立和實施機制和制度是決定老工業(yè)基地改造和持續(xù)發(fā)展的主要決定因素之一。

(一)機制架構(gòu)

沈陽市委、市政府賦予新鐵西市級管理權(quán)限,將老工業(yè)區(qū)與新開發(fā)區(qū)整合的做法堪稱全國首創(chuàng),是一種老工業(yè)區(qū)改造的制度創(chuàng)新。新鐵西規(guī)劃三大功能區(qū),即現(xiàn)代商貿(mào)生活區(qū)、現(xiàn)代工業(yè)區(qū)和科技教育研發(fā)區(qū),總面積約為128km2,人口約100萬人。

從表面看,新鐵西的誕生只是空間形式的變化,是人口和經(jīng)濟要素的空間重組。但實質(zhì)上,這個空間重組過程是一種制度創(chuàng)新,是老工業(yè)區(qū)改造的一種新模式。沈陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的先進管理理念和企業(yè)文化,直接影響了計劃經(jīng)濟觀念較強的鐵西區(qū)政府。兩區(qū)行政管理人員的重組、融合,打破了過去僵化的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),建立起了面向市場、更加開放、務實和勇于創(chuàng)新的政府,執(zhí)政能力明顯提高。企業(yè)搬遷是一個“去粗存精”的過程,淘汰舊設(shè)備,引進新工藝,精干主業(yè),做大做強主導產(chǎn)業(yè),全面提升企業(yè)競爭能力。企業(yè)搬遷帶來了生產(chǎn)方式變革,改變了過去企業(yè)以產(chǎn)品為核心的封閉式生產(chǎn)模式, 實行專業(yè)化生產(chǎn),建立了快速適應市場需求的生產(chǎn)工藝線。工業(yè)企業(yè)搬遷調(diào)整了城市工業(yè)生產(chǎn)布局, 擴大了企業(yè)的發(fā)展空間,優(yōu)化了城市空間結(jié)構(gòu)。通過企業(yè)搬遷,改變了企業(yè)性質(zhì),改革了企業(yè)管理機構(gòu),突出了企業(yè)的研發(fā)功能、市場營銷功能和財務管控功能,促進了企業(yè)管理水平的提高,這是對國有企業(yè)改革最具有決定性意義的方面。通過采取整體搬遷,2002—2008年底,沈陽鐵西區(qū)共搬遷284戶企業(yè),工業(yè)總產(chǎn)值達到1701億元,年均增長34.8%。

(二)決策機制

沈陽鐵西人一是以敢于突破的氣魄,執(zhí)行重大決策。鐵西改造是1986年開始的,16年的改造雖有成績,但深層次問題始終難以突破,沿襲老路沒有前途,闖出新路沒有現(xiàn)成答案,每前進一步必然有風險、有代價,只有以敢于突破創(chuàng)新的氣魄,結(jié)合鐵西實際進行大刀闊斧、脫胎換骨的改造,才有可能走出一條改造振興的新路。為闖出這條新路,鐵西區(qū)委、區(qū)政府提出并實施了“全面開放、活化資源、打造環(huán)境、產(chǎn)業(yè)升級、完善功能、強化管理”的24字發(fā)展方針,堅定不移用“24字方針”推進鐵西改造。二是以勇往直前的精神,執(zhí)行重大決策。鐵西改造是一場深刻的革命,必然要觸及方方面面的利益,如果在鐵西改造中患得患失,怕這怕那,必將一事無成。三是以無欲則剛的品格,執(zhí)行重大決策。在7年來鐵西改造過程中,人們對鐵西改造的認識莫衷一是。但新鐵西信念只有一個,那就是堅決貫徹沈陽市委、市政府重大決策,搞好沈陽鐵西改造。用沈陽鐵西改造的結(jié)果來做證明。

(三)公共服務機制

新鐵西建立了良好的基層政府運行和管理機制,在這個機制上充分的實施國家有關(guān)政策,這是政府機制職能的有效體現(xiàn),但是如何讓企業(yè)在這種機制下更有效的適應現(xiàn)有機制,實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展,也是新鐵西政府需要考慮和解決的問題。新鐵西政府為了進一步提高基層政府的公共服務水平,完善了適應企業(yè)發(fā)展、為企業(yè)發(fā)展服務的公共服務機制,建立了公共制造平臺、公共研發(fā)平臺、金融服務平臺、現(xiàn)代物流平臺、人才培養(yǎng)平臺等五個公共服務平臺。

充分發(fā)揮基層政府的管理職能,建立適應區(qū)域發(fā)展的有效的政策管理機制,是新時期黨中央國務院對基層政府提出的新要求。沈陽新鐵西政府充分發(fā)揮其政府機制職能,建立了一整套的促進老工業(yè)基地改造,企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的辦法,是沈陽鐵西模式建立的重要一環(huán)。

(董峰,1963年人,遼寧大連人。武漢理工大學經(jīng)濟管理學院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學博士研究生、現(xiàn)為沈陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會副主任)