我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度分析

劉志猛

摘要：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)的一個(gè)基本土地制度，是在中國(guó)特色的社會(huì)主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革下產(chǎn)生的，它的建立與健全代表了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的路程。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的土地制度也應(yīng)該適應(yīng)其發(fā)展，應(yīng)該進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度，更好的為農(nóng)民和國(guó)家利益服務(wù)。

關(guān)鍵詞：土地；土地制度；用益物權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

中圖分類號(hào)：F061.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)12-0064-02

1我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)立法現(xiàn)狀

1998年8月《土地管理法》第十四條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。從該條款看，法律上第一次真正使用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱，但未給它下定義。這里土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，權(quán)利客體是農(nóng)民集體所有的土地，該權(quán)利以從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)為土地的使用目的(即農(nóng)業(yè)目的)，權(quán)利期限為30年，權(quán)利內(nèi)容由承包合同規(guī)定。該法第十五條規(guī)定：“國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同。約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地承包經(jīng)營(yíng)的期限由承包合同約定。承包經(jīng)營(yíng)土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”。該條款來(lái)提到“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”名稱，權(quán)利主體是單位或個(gè)人。權(quán)利使用目的仍為農(nóng)業(yè)，但權(quán)利期限和權(quán)利內(nèi)容均應(yīng)由承包合同約定，同時(shí)，結(jié)合《土地管理法》第四條和第十一條分析，其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利客體是農(nóng)用地，它包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。

1995年6月《擔(dān)保法》第三十四條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”。這里確立的“四荒”的土地使用權(quán)，實(shí)際上指的應(yīng)是“四荒”的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

《農(nóng)業(yè)法》第十二條規(guī)定：“集體所有或者國(guó)家所有由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個(gè)人或者集體承包從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。國(guó)有和集體所有的宜林荒山可以由個(gè)人或者集體承包造林。個(gè)人或者集體的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立農(nóng)業(yè)承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)”。該法第十三條規(guī)定：“除農(nóng)業(yè)承包合同另有約定外，承包方享有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)，同時(shí)必須履行合同約定的義務(wù)。承包方承包宜林荒山荒地造林的，按照森林法的規(guī)定辦理”。該法規(guī)定確立了“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱，其權(quán)利主體為個(gè)人或者集體，權(quán)利客體包括集體土地和國(guó)有土地，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，權(quán)利內(nèi)容既包括法定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)，又包括依承包合同約定。

2002年8月29日第九屬全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。以法律形式“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度真正走上了法制化軌道。

2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，自2007年10月1日起施行。該法規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，再一次明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限、流轉(zhuǎn)問(wèn)題都作了詳細(xì)的規(guī)定，是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的補(bǔ)充。

2對(duì)現(xiàn)行立法的分析與評(píng)價(jià)

2.1現(xiàn)行立法的優(yōu)點(diǎn)

(1)保障農(nóng)民的利益。

法律明確規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，特別是《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度真正走上了法制化道路，使農(nóng)民的權(quán)利真正做到了有法可依。解決了當(dāng)前農(nóng)村土地所面臨的有糾紛找不到法律依據(jù)的尷尬局面，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和對(duì)土地的可持續(xù)開發(fā)利用，提供了可靠的保證。

(2)明確婦女的土地權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》第六條規(guī)定“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。第三十條規(guī)定“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。《農(nóng)村土地承包法》首先規(guī)定了婦女的土地承包權(quán)利，對(duì)于婦女土地權(quán)利的保障做了制度上的創(chuàng)新。

2.2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)

面對(duì)我國(guó)農(nóng)村所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，確立了我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度?！掇r(nóng)村土地承包法》第一次以法律的形式對(duì)“土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題”做了規(guī)定，第十條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。第三十二條規(guī)定“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。第三十三條規(guī)定“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”。流轉(zhuǎn)主要是在農(nóng)戶之間進(jìn)行，這就可以限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，保護(hù)了我國(guó)的土地資源，同時(shí)一些不愿意耕作農(nóng)田的農(nóng)民可以把土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶，提高了土地的利用率。

3對(duì)現(xiàn)行立法的建議

3.1嚴(yán)格界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體

在確定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體范圍后，針對(duì)以前未簽訂書面合同的土地承包的法律效力，予以補(bǔ)充規(guī)定，并且簽訂書面合同，合同規(guī)定明確的所有權(quán)人和使用權(quán)人。對(duì)于簽訂了書面合同的，但是承包期限少于國(guó)家規(guī)定的30年的，應(yīng)自動(dòng)延長(zhǎng)至30年。對(duì)于“一地多包”的情形，家庭承包應(yīng)以合同成立的先后來(lái)確定誰(shuí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其他方式的承包適用登記對(duì)抗效力，如果都沒(méi)有登記，適用“先占原則”。對(duì)于未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的其他合同承包方，發(fā)包方應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。

法律中明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體資格，承包合同簽訂的效力，以及承包合同書面簽訂的強(qiáng)制性，在實(shí)際中就不會(huì)出現(xiàn)多個(gè)組織對(duì)一塊地?fù)碛兴袡?quán)，也不會(huì)把一塊地

承包給多方，即使有了法律糾紛，也會(huì)有書面憑證。

3.2細(xì)化承包方和發(fā)包方的權(quán)利義務(wù)

在法律中應(yīng)明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和適度的處分權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》未從正面明確承包人對(duì)土地的占有權(quán)；對(duì)使用權(quán)的規(guī)定是零散的、不完整的，應(yīng)統(tǒng)一完善地予以規(guī)定；對(duì)收益權(quán)的規(guī)定不足以滿足實(shí)踐中可能出現(xiàn)的糾紛處理，有必要加以細(xì)化；對(duì)處分權(quán)應(yīng)增加林權(quán)的抵押，規(guī)定承包地的最小面積等。在立法中還要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可繼承性，解決目前針對(duì)繼承的諸多糾紛。至于在土地繼承后可能出現(xiàn)的如土地細(xì)碎化、繼承人非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員等問(wèn)題，要通過(guò)建立相應(yīng)制度做出限制。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)，根據(jù)承包方式的不同，可以分為兩種。在家庭承包的情況下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人的行為。其他方式承包的情況下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是指不改變土地承包合同的內(nèi)容，承包人將合同權(quán)利全部或部分轉(zhuǎn)讓給第三人的行為。這兩種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)在主體、前提條件、流轉(zhuǎn)方式等各方面都存在差異，而《農(nóng)村土地承包法》對(duì)家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)做了較細(xì)致規(guī)定，其他方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)缺乏具體的法律規(guī)定。因此，鑒于這兩種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律屬性上的不同，有必要根據(jù)其不同特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)理，設(shè)置不同法律法規(guī)予以調(diào)整。

3.3征地制度的完善

針對(duì)目前的征地狀況，制定專門的“土地征收、征用法律”，限制征用農(nóng)村土地，明確“公共利益”的范圍。目前的情況是，無(wú)論是公益建設(shè)用地還是商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地，都以“公共利益需要”為由，通過(guò)政府強(qiáng)制征用。政府以低價(jià)征地，高價(jià)轉(zhuǎn)讓，賺取農(nóng)村土地價(jià)格的“剪刀差”，在這種經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，政府征地的積極性特別高。而失地后農(nóng)民生活無(wú)保障，只有有限的補(bǔ)償款，長(zhǎng)期以往，必會(huì)引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。因此，一定要明確公共利益是哪些，可以采用列舉法列出，在征地時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)政府的這種不法行為，一定要嚴(yán)懲負(fù)責(zé)人。

另外，對(duì)征地補(bǔ)償款的管理使用應(yīng)做出必要限制，在征地前，要先落實(shí)征地補(bǔ)償款，按照一定比例交付，對(duì)村集體和農(nóng)戶的補(bǔ)償款分配問(wèn)題要規(guī)定明確。雖然我國(guó)目前有貳征地補(bǔ)償款的專門計(jì)算，但它未考慮失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可能遭受的間接損失，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確定，有必要將它作為農(nóng)戶的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)給予農(nóng)戶直接補(bǔ)償，并明確估算補(bǔ)償?shù)姆椒ā?/p>

此外，還要完善土地糾紛訴訟制度和土地承包仲裁制度，讓農(nóng)民能利用司法途徑更好的解決土地權(quán)益爭(zhēng)議。