失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排

王　飛

摘要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題日益突出。其中最嚴(yán)重的問題是失地農(nóng)民沒有可持續(xù)的，有力度的養(yǎng)老保險(xiǎn)。失地農(nóng)民既失去了賴以生存的土地，又沒有穩(wěn)定的就業(yè)崗位，老后生活面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文首先指出建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的緊迫性，其次重點(diǎn)介紹了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體安排，最后指出制度建立時(shí)需要注意的問題和制度建立的意義。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度安排

一、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的緊迫性

失去土地對(duì)農(nóng)民生活具有重大影響。一方面，農(nóng)民失去了一項(xiàng)最重要的家庭財(cái)富。在我國(guó)城市化進(jìn)程中，土地的增值空間巨大。我國(guó)《土地承包法》賦予農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)以及繼承權(quán)。失去土地對(duì)農(nóng)民來講等于失去了一項(xiàng)最重要的家庭財(cái)富。另一方面，農(nóng)民失去了一項(xiàng)最穩(wěn)定的就業(yè)崗位。在我國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)民最基本的就業(yè)崗位。失去土地后，農(nóng)民由于缺乏相應(yīng)的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能，很難在城鎮(zhèn)就業(yè)。最重要的一方面是，失地農(nóng)民失去了最可靠的養(yǎng)老保障。農(nóng)民擁有土地時(shí)，可以家庭耕種或轉(zhuǎn)讓出租獲得收益，保障老年生活。失去土地后，農(nóng)民基本失去了生活來源，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用無處籌集，老后生活十分困難。

據(jù)國(guó)土資源部2002 年底測(cè)算，在征地過程中，每征用一畝地將造成1.4個(gè)農(nóng)民失去土地。近7年來全國(guó)有近億畝耕地被征用。因失地而成為“務(wù)農(nóng)無地，上班無崗，低保無分”的“三無農(nóng)民”達(dá)4000多萬。這一社會(huì)群體的問題如果處理不好，必將成為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題。在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未健全完善的情況下，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作基本上處于剛剛起步的階段。4000多萬的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍非常有限，同時(shí)各地的具體制度安排也有很大差異，統(tǒng)籌層次不高。做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作已經(jīng)是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的重中之重。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體安排

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該本著：“政府保障為主，個(gè)人保障為輔，制度和資金來源可持續(xù)”的原則來設(shè)計(jì)。要堅(jiān)持一次性補(bǔ)償與長(zhǎng)期性代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)相結(jié)合的方式，把失地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。長(zhǎng)期性代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的核心工作。具體實(shí)施辦法可以按照不同的年齡段采取不同的繳費(fèi)比例，按各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定繳費(fèi)數(shù)額，并且需要逐步提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。

對(duì)于男性年齡在60周歲以上，女性年齡在55周歲以上的失地農(nóng)民，地方社會(huì)保障部門根據(jù)每年養(yǎng)老保險(xiǎn)金水平，按15年期限，從政府土地征用收益中扣除一部分資金用于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的支付，個(gè)人不負(fù)擔(dān)繳費(fèi)。從失地的當(dāng)月起，開始領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)。

對(duì)于男性年齡在45—60周歲之間，女性年齡在40—55周歲之間的失地農(nóng)民應(yīng)加入到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目中。靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限與失地農(nóng)民實(shí)際年齡之間的差額即為實(shí)際繳費(fèi)年限。每年所需繳納的費(fèi)用由政府，集體，個(gè)人三方共同承擔(dān)。政府負(fù)擔(dān)的部分從政府土地征用收益中扣除再加專項(xiàng)的財(cái)政撥款，集體承擔(dān)部分從土地補(bǔ)償費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)積累中提取，失地農(nóng)民個(gè)人繳納的部分每年定期自我支付。具體比例要合理，政府出資應(yīng)在50％以上，集體出資應(yīng)在30％左右，個(gè)人出資在20％左右，堅(jiān)持政府保障為主，個(gè)人保障為輔的原則。失地農(nóng)民達(dá)到繳費(fèi)年限后，可以領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

對(duì)于男性45周歲以下，女性40周歲以下的失地農(nóng)民，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障部門的主要任務(wù)是促進(jìn)勞動(dòng)力再就業(yè)，應(yīng)從集體獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)中，提出一部分就業(yè)培訓(xùn)專用資金，使失地農(nóng)民掌握新的勞動(dòng)技能，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，加快就業(yè)進(jìn)程。當(dāng)這部分失地農(nóng)民自謀職業(yè)后，應(yīng)參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，憑借失地農(nóng)民身份證明，享受一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的優(yōu)惠待遇。同時(shí)也應(yīng)特別注意農(nóng)村低保人員失地后的養(yǎng)老保險(xiǎn)安排，對(duì)于失地低保人員，社會(huì)保障部門應(yīng)不分年齡差別，對(duì)其實(shí)施城鎮(zhèn)最低生活保障。

三、實(shí)施失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)所需要注意的問題

1.堅(jiān)持“先就業(yè)，再保障”的原則，從被動(dòng)的“輸血”方式向主動(dòng)的“造血”方式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的失地農(nóng)民土地補(bǔ)償方式都是一次性的貨幣補(bǔ)償，包括搬遷費(fèi)用、住房安置費(fèi)用、就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用、養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)用等。一次性貨幣補(bǔ)償方式存在許多不合理的地方，安置費(fèi)用在失地農(nóng)民手中得不到有效利用，往往會(huì)出現(xiàn)投資失誤現(xiàn)象。同時(shí)一次性安置費(fèi)用的補(bǔ)償水平也較低，根本無法對(duì)失地農(nóng)民的老后生活進(jìn)行保障。所以必須堅(jiān)持“一次性補(bǔ)償與長(zhǎng)期性代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”相結(jié)合的制度。保障失地農(nóng)民生活的關(guān)鍵是促進(jìn)失地農(nóng)民的就業(yè)工作，使失地農(nóng)民盡快向城鎮(zhèn)自謀職業(yè)者轉(zhuǎn)變，而不是僅僅依靠土地補(bǔ)償費(fèi)用和政府補(bǔ)貼生活，充分發(fā)揮失地農(nóng)民的自保作用，從被動(dòng)的“輸血”方式向主動(dòng)的“造血”方式轉(zhuǎn)變。

2.制度建立時(shí)，要特別注意“公平問題”。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率要達(dá)到較高水平，與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平相一致，防止失地農(nóng)民生活水平下降現(xiàn)象的產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，自2001年以來，因征地引發(fā)的農(nóng)民群體上訪事件呈激增之勢(shì)，占農(nóng)民上訪案件總數(shù)的70％左右，而最集中的問題表現(xiàn)在征用土地的補(bǔ)償水平過低，沒有穩(wěn)定合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)。由此可見建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須考慮到“公平問題”。如果失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率過低，勢(shì)必會(huì)影響失地農(nóng)民的情緒，造成嚴(yán)重的社會(huì)問題和不穩(wěn)定因素。

3.需要做好失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡的銜接工作。失地農(nóng)民在城市化過程中，會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也應(yīng)做好向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡的銜接工作。各地應(yīng)參考已經(jīng)建立的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，來建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在繳費(fèi)費(fèi)率，繳費(fèi)年限，待遇水平上做到協(xié)調(diào)一致，為銜接工作打好基礎(chǔ)。對(duì)于在一定時(shí)期內(nèi)，主動(dòng)加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人的繳費(fèi)比例，提高失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。

四、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意義

1.制度的建立有利于保障失地農(nóng)民的老后生活，切實(shí)解決“三農(nóng)問題”，加快城市化進(jìn)程。據(jù)筆者了解浙江省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在全國(guó)做得較好，但是保障水平也較低，低于每月215元的農(nóng)村最低生活保障水平。建立了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，政府、集體、個(gè)人三方共同籌資負(fù)擔(dān)，必然提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付水平。從一定意義上來說，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，充分利用我國(guó)土地資源，縮小城鄉(xiāng)差距都有重要作用，最終促進(jìn)“三農(nóng)問題”的解決，并且逐步加快我國(guó)城市化進(jìn)程。

2.制度的建立是完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要一步。據(jù)專家估計(jì)，到2030年我國(guó)失地農(nóng)民群體將達(dá)到1.1億人，失地農(nóng)民占我國(guó)農(nóng)村人口的比例將逐步提高。從人數(shù)上來講，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善具有重要意義。同時(shí)還要看到，目前我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作不容樂觀，國(guó)家尚未出臺(tái)具體的實(shí)施辦法，各地自主建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有存在很大的差異性，總體來講對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平也較低。所以，在這種情況下，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就顯得尤為重要。

3.制度的建立是改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有效措施。改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必然會(huì)涉及到農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。如果解決不好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，必然會(huì)影響到農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和征用土地問題，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善。同時(shí)，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作與失地農(nóng)民的就業(yè)工作兩者相互促進(jìn)，可以很大程度上提高農(nóng)村的人力資本水平，從勞動(dòng)主體上促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)整我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

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