淺談?wù)顿Y審計(jì)的不足及對(duì)策

孔祥君

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公共財(cái)政體制的建立，投資的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)域?qū)l(fā)生變化，財(cái)政性建設(shè)資金將主要投向公共工程。但由于我國(guó)公共財(cái)政的改革剛處于起步階段，很多配套制度尚未建立，外部環(huán)境還不夠完善，政府投資審計(jì)在具體實(shí)施中特別是在基層的實(shí)施過(guò)程中必然存在一些不足，需要我們認(rèn)真加以研究和解決。結(jié)合本人工作實(shí)際談幾點(diǎn)粗淺的看法。

一、當(dāng)前政府投資審計(jì)還存在一些不足

1.審計(jì)方式多是事后審計(jì)，未能真正滲入項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程。對(duì)投資的審計(jì)主要是概（預(yù)）算執(zhí)行情況審計(jì)和竣工決算審計(jì)兩種方式，都是事后的審計(jì)監(jiān)督方式。如找到了管理漏洞，但問(wèn)題已無(wú)法糾正；查出了損失浪費(fèi)，但資金已無(wú)法挽回；查出了腐敗案件，但人已經(jīng)倒下。審計(jì)機(jī)關(guān)的工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督面臨著“時(shí)間滯后、職能弱化、訴訟增多、風(fēng)險(xiǎn)加大”等新的挑戰(zhàn)，缺乏必要的事前預(yù)防和事中監(jiān)控。近年來(lái)，雖然也安排了部分在建項(xiàng)目審計(jì)，但由于受傳統(tǒng)思維定式和審計(jì)力量有限的約束，“在建項(xiàng)目”審計(jì)也成了“事后”審計(jì)，全過(guò)程、全方位的跟蹤審計(jì)監(jiān)督并未真正有效形成。

2.審計(jì)仍然主要著眼于單一建設(shè)項(xiàng)目，就項(xiàng)目審項(xiàng)目，在宏觀決策和宏觀經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮作用不夠。投資審計(jì)往往圍繞項(xiàng)目建設(shè)管理和資金使用等問(wèn)題展開(kāi)，就事論事，很少能涉及到宏觀的、效益的、更廣的層面。

3.審計(jì)內(nèi)容仍以查錯(cuò)防弊為主，真實(shí)性和合法性審計(jì)是重點(diǎn)。由于投資領(lǐng)域的市場(chǎng)運(yùn)作、建設(shè)管理尚不規(guī)范，發(fā)現(xiàn)和揭露建設(shè)過(guò)程中的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題仍然是投資審計(jì)的主要內(nèi)容。審計(jì)人員在建設(shè)項(xiàng)目管理、資金管理、概算執(zhí)行、工程造價(jià)控制等方面積累了一定的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，查項(xiàng)目、找問(wèn)題，可謂駕輕就熟；至于投資是否合理、投資效益如何，則一般不予評(píng)價(jià)。

4.審計(jì)手段相對(duì)落后，大部分縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)仍以傳統(tǒng)的手工審計(jì)為主，少數(shù)市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)使用計(jì)算機(jī)工程軟件進(jìn)行審計(jì)，但還不夠完善，與計(jì)算機(jī)應(yīng)用環(huán)境較好的財(cái)政、金融審計(jì)相比，也處于滯后狀態(tài)。落后的審計(jì)手段和方法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下投資審計(jì)工作的需要。

5.投資項(xiàng)目管理體制存在弊端，“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，沒(méi)有進(jìn)行很好的過(guò)程控制，在法律層次上也缺乏追究責(zé)任的權(quán)力，政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督實(shí)際上處于失控狀態(tài)，致使項(xiàng)目使用單位、承建單位和監(jiān)理單位等項(xiàng)目參與方都成了超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者，嚴(yán)重制約了政府投資效能的發(fā)揮。

二、解決投資審計(jì)實(shí)施過(guò)程中不足的對(duì)策

1.審計(jì)方式從事后審計(jì)監(jiān)督逐步向全過(guò)程跟蹤審計(jì)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?；仡櫸覀兘暌詠?lái)的審計(jì)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備工作不足、可行性論證不充分、投資決策不科學(xué)等問(wèn)題仍十分普遍，由此造成的損失浪費(fèi)令人觸目驚心。顯然，如何采取措施，有效遏制建設(shè)過(guò)程中的巨大損失浪費(fèi)，是投資審計(jì)急需研究解決的問(wèn)題之一。唯有把審計(jì)“關(guān)口”前移，將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把投資審計(jì)工作做在項(xiàng)目開(kāi)始之時(shí)，貫穿于可行性研究、立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、材料設(shè)備采購(gòu)、施工、竣工決算等建設(shè)全過(guò)程，才有可能做到及時(shí)堵塞漏洞，減少損失浪費(fèi)，提高審計(jì)質(zhì)量和效果。在投資領(lǐng)域?qū)嵤┤^(guò)程跟蹤審計(jì)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程、全方位的審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)，將有利于充分發(fā)揮投資審計(jì)促進(jìn)項(xiàng)目管理、控制建設(shè)成本、提高投資效益的作用。

2.從單一的就建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)項(xiàng)目的方式向財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況與政府投資審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)方式轉(zhuǎn)變。財(cái)政性建設(shè)資金形成固定資產(chǎn)產(chǎn)生效益，需要經(jīng)過(guò)資金分配、撥付、使用等環(huán)節(jié)。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)與政府投資審計(jì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)把一個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目納入宏觀的財(cái)政范疇，審計(jì)可以從宏觀著眼，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議。要通過(guò)預(yù)算分配環(huán)節(jié)的審計(jì)，分析財(cái)政性建設(shè)資金的投資分配原則是否符合國(guó)家投資政策、投資規(guī)模是否在人大批準(zhǔn)的預(yù)算之內(nèi)、投資結(jié)構(gòu)是否合理、投資分配的內(nèi)控制度是否健全有效，從宏觀上掌握預(yù)算執(zhí)行的總體情況，促進(jìn)財(cái)政性建設(shè)資金配置效率的提高。

3.審計(jì)內(nèi)容從以查錯(cuò)防弊為主的真實(shí)性、合法性審計(jì)向真實(shí)性、合法性、效益性審計(jì)相結(jié)合轉(zhuǎn)變。開(kāi)展投資績(jī)效審計(jì)是投資審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。投資審計(jì)要在真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益是否達(dá)到項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件提出的預(yù)期指標(biāo)，深入分析投資績(jī)效未達(dá)標(biāo)的原因，揭示項(xiàng)目在投資決策、投資管理上的深層次、共性問(wèn)題，有針對(duì)性的提出審計(jì)建議，積極發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家宏觀調(diào)控中的重要作用。

4.從傳統(tǒng)的審計(jì)手段向以現(xiàn)代的審計(jì)手段為主轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的審計(jì)手段是手工計(jì)算工程量和鋼筋數(shù)量，測(cè)量的方法則是手工拖皮尺，這種方法不僅勞動(dòng)強(qiáng)度大費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且精度也不高。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展我們要充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)、現(xiàn)代技術(shù)手段審計(jì)，如將工程算量軟件、鋼筋分析軟件引入到審計(jì)中，運(yùn)用GPS全球定位系統(tǒng)、激光測(cè)距儀設(shè)備進(jìn)行實(shí)地測(cè)量等，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。

5.從平均使用審計(jì)力量向全面審計(jì)與突出重點(diǎn)相結(jié)合轉(zhuǎn)變。投資審計(jì)涉及的資金大、部門(mén)多、環(huán)節(jié)多、人員多，時(shí)間跨度大、違法違紀(jì)問(wèn)題多。如果凡事不分巨細(xì)，平均使用審計(jì)力量，沒(méi)有重點(diǎn)，就沒(méi)有突破。突出重點(diǎn)是保證審計(jì)質(zhì)量出“精品”的關(guān)鍵。投資審計(jì)突出重點(diǎn)，就是要圍繞黨委政府工作的中心，圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中反映出來(lái)的、社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題來(lái)開(kāi)展工作，突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)資金的審計(jì)。具體而言，審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是數(shù)量大、影響大、關(guān)系到公眾切身利益的投資項(xiàng)目，包括關(guān)系社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；關(guān)系社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域；關(guān)系社會(huì)生活質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)性領(lǐng)域。

6.增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，實(shí)行非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目“代建制”選擇社會(huì)專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，從機(jī)制上確保防止“三超”行為的發(fā)生，規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理行為，增強(qiáng)項(xiàng)目使用單位的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。