關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)狀分析及法律對(duì)策

肖　瑤

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年，我國(guó)共有國(guó)有企業(yè)11.5萬(wàn)戶，資產(chǎn)總額達(dá)到了35.5萬(wàn)億元之巨。但自從1984年擴(kuò)大國(guó)企經(jīng)營(yíng)自主權(quán)之日起，虛假評(píng)估、低價(jià)轉(zhuǎn)讓、關(guān)聯(lián)交易等等致使國(guó)有資產(chǎn)流失的情況就一直伴隨著國(guó)企改制的歷程，如影隨行。國(guó)有資產(chǎn)流失的原因何在?大量的學(xué)者在研究如何以立法方式從根本上遏制國(guó)有資產(chǎn)流失的同時(shí)。本文從另一個(gè)角度來(lái)探討這個(gè)問題，即構(gòu)建公益訴訟制度，利用這種司法救濟(jì)制度來(lái)遏制國(guó)有資產(chǎn)的流失。

一、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的法律問題

(一)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失的法律界定、現(xiàn)狀及嚴(yán)重后果

1、國(guó)有資產(chǎn)流失的法律界定。從法學(xué)意義上來(lái)說(shuō)國(guó)有資產(chǎn)流失可界定為：國(guó)有資產(chǎn)的投資者、占用者和管理者，出于故意或過(guò)失，違反法律、法規(guī)及國(guó)家有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，造成國(guó)有資產(chǎn)損失或者使國(guó)有資產(chǎn)處于流失危險(xiǎn)的行為。

2、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)狀及嚴(yán)重后果。據(jù)來(lái)自原國(guó)有資產(chǎn)管理局的官方統(tǒng)計(jì)，從20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于各種原因造成國(guó)有資產(chǎn)流失累計(jì)達(dá)6000多億元，相當(dāng)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)收入的19.5％，約相當(dāng)于1992年全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量26000多億元的1／5。即便按這個(gè)比較保守的數(shù)據(jù)計(jì)算，我國(guó)目前每年平均流失的國(guó)有資產(chǎn)也達(dá)500多億，這就意味著我國(guó)每天流失的國(guó)有資產(chǎn)在1.3億元以上。國(guó)有經(jīng)濟(jì)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱。國(guó)有資產(chǎn)大量流失將直接影響到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，影響到民眾對(duì)政府的信任度且還會(huì)引發(fā)一系列其他社會(huì)問題。因此，為有效防范、遏制企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的流失，必須找到其原因所在。

(二)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失的原因分析

1、根本法律原因在于我國(guó)的國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不能被清晰地界定。我國(guó)的國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是一種界區(qū)模糊的權(quán)利，使得國(guó)有資產(chǎn)在法律上的具體歸屬難以明確，從而導(dǎo)致了國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)派生的各種權(quán)利無(wú)法受到對(duì)稱的法律義務(wù)或責(zé)任的制衡。因此，各類主體不僅容易對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)生覬覷之心，而且有大量的機(jī)會(huì)和操作空間以及多種手段來(lái)實(shí)施侵吞國(guó)有資產(chǎn)的行為。

2、實(shí)體法上，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的法律法規(guī)不盡完善。黨的十四屆三中全會(huì)的文件指出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，黨的十五大和十五屆四中全會(huì)指出國(guó)有經(jīng)濟(jì)要有進(jìn)有退、進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，但在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占支配地位。這3個(gè)里程碑式的文件指明了改革的路徑，但實(shí)踐證明，路徑的落實(shí)并不如人意，一個(gè)重要的原因即文件中的有關(guān)論述沒有及時(shí)制定成為更具約束力的法律條文。2008年10月28日在全國(guó)人大獲得通過(guò)的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》是在經(jīng)歷了15年的立法歷程才千呼萬(wàn)喚而出的，且還要等到2009年5月1日才能開始實(shí)施。

3、程序法上，國(guó)有資產(chǎn)缺乏司法保障。國(guó)有資產(chǎn)流失是一種非常復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，在現(xiàn)實(shí)生活中，從國(guó)有資產(chǎn)流失追究責(zé)任的情況來(lái)看，處以刑事責(zé)任的少，析及法律對(duì)策給予行政責(zé)任也只是隔靴搔癢，流失的國(guó)有資產(chǎn)依然無(wú)法恢復(fù)原狀。國(guó)有資產(chǎn)也有一個(gè)所有權(quán)，而對(duì)所有權(quán)最有效的保護(hù)方式是民法保護(hù)，可不幸的是我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)中恰好缺少的就是對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失的人員追究民事責(zé)任，這不得不說(shuō)是國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)中存在的一大法律漏洞。

(三)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失防范機(jī)制的局限性

1、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)督動(dòng)力不足。政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的代理人，也是資產(chǎn)的出資人、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的委托人。政府既是委托機(jī)構(gòu)，也是一個(gè)代理機(jī)構(gòu)，是一個(gè)有著自身利益的人組成的群體。行為中發(fā)生自利性本位主義會(huì)使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)益得不到有效落實(shí)，存在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督動(dòng)力不足、監(jiān)管弱化的可能性。

2、國(guó)資委的局限性。一直以來(lái)，國(guó)資委既是政府部門的資產(chǎn)監(jiān)管者，又是經(jīng)營(yíng)企業(yè)的出資人代表。作為出資人代表。意味著它與其他股東一樣，依照《公司法》從事私權(quán)利的資本經(jīng)營(yíng)；作為政府國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管部門，其監(jiān)督管理職責(zé)必定隱含一定的公權(quán)力的管理職能。出資人代表與監(jiān)管者身份的沖突，使責(zé)任追究機(jī)制難以有效行使。所幸，在即將施行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中明確界定了國(guó)資委作為出資人的法律地位，不再做監(jiān)管者。立法中專門用一章規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。第一是人大監(jiān)督；第二是國(guó)務(wù)院以及本級(jí)人民政府的監(jiān)督；第三是審計(jì)監(jiān)督。可是它的問題恰恰就在于并沒有明確規(guī)定由哪個(gè)具體的部門代表國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。

3、司法救濟(jì)方式的缺失。目前，我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失防范是以經(jīng)營(yíng)人自律、出資人監(jiān)督、政府監(jiān)管、黨政紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)作為常規(guī)手段，以檢察院司法審查、追究為最后屏障。不存在一個(gè)可由公民、法人提起國(guó)有資產(chǎn)流失訴訟的制度性規(guī)定?，F(xiàn)行三大訴訟法，無(wú)法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失實(shí)施有效的司法保障。可見，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失防范法律機(jī)制設(shè)定存在制度缺陷，應(yīng)拓展一條新路徑。本文認(rèn)為，利用公益訴訟制度，建立廣泛的監(jiān)督防范機(jī)制是一條可行之路。

二、公益訴訟——防范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失的新路徑

(一)公益訴訟概述

1、公益訴訟的概念。“公益”，現(xiàn)代漢語(yǔ)解釋是“公共利益”。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“公益”應(yīng)包括3個(gè)方面，即社會(huì)公共利益和國(guó)家利益、弱勢(shì)群體的利益。本文贊同多數(shù)學(xué)者的看法，認(rèn)為公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織及個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律、侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政、民事違法行為。有權(quán)向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)。

2、公益訴訟的價(jià)值評(píng)價(jià)。建立公益訴訟制度有助于用法律手段維護(hù)社會(huì)公共秩序、公共安全、公共利益，把社會(huì)民眾的法律監(jiān)督權(quán)與司法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的審判權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。公益訴訟制度在我國(guó)興起，將有助于彌補(bǔ)國(guó)家行政管理的漏洞，是一種保障法律實(shí)施的有效監(jiān)督方式和一項(xiàng)重要的司法程序制度。

(二)公益訴訟在防范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失中的作用

1、能夠提供司法保障。大量事實(shí)顯示，侵害國(guó)有資產(chǎn)違法犯罪問題的暴露，許多是源于民眾舉報(bào)、投訴的結(jié)果?？梢?，僅靠政府行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管并不能有效遏制住國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，在規(guī)范政府行為的同時(shí)，必須建立國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟監(jiān)督制約機(jī)制，改變行政機(jī)關(guān)單向監(jiān)管格局，賦予國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的有效監(jiān)督權(quán)，增大國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的透明度和可預(yù)見性，增強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為的規(guī)范性，為追究國(guó)有資產(chǎn)流失行為人的法律責(zé)任提供司法保障，構(gòu)建全方位、立體綜合的防范體系。

2、能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有機(jī)制的局限性。首先，建立公益訴訟制度最大的優(yōu)勢(shì)在于發(fā)揮社會(huì)的力量，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、自然人，構(gòu)成一個(gè)全方位的社會(huì)監(jiān)督、追究系統(tǒng)，為國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)提供法律程序。其次，有助于切實(shí)發(fā)揮企業(yè)職工、國(guó)有股

東對(duì)企業(yè)高管人員的監(jiān)督、制約。促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善，使經(jīng)營(yíng)行為走向法制化。再次，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有者代表的不作為、違規(guī)行使權(quán)力也存在監(jiān)督、訴訟的權(quán)利，即所謂民告官。最后，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行訴訟法存在的缺陷，推動(dòng)訴訟制度改革。促成體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念的程序法體系的構(gòu)建。

三、構(gòu)建企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟制度的可行性

(一)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟的現(xiàn)狀

1、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。近些年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)頒布了一系列防止國(guó)有資產(chǎn)流失的法律規(guī)章，包括企業(yè)法、公司法、證券法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管、清產(chǎn)核資、國(guó)有股權(quán)管理、國(guó)有企業(yè)改制、國(guó)企的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅收、國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)企職工權(quán)益、勞動(dòng)人事、破產(chǎn)清算等一系列法律法規(guī)，對(duì)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理，規(guī)范市場(chǎng)秩序起到了有力的推動(dòng)和保障作用。這些法制建設(shè)的成果，為責(zé)任追究建立了基礎(chǔ)。是建立企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟制度的制度條件。

2、股東代表訴訟是公司內(nèi)部公益訴求的嘗試。2005年，新修訂的《公司法》第152條規(guī)定了對(duì)股東權(quán)益的保護(hù)，借鑒的是國(guó)外股東派生訴訟制度。股東派生訴訟制度，是指當(dāng)公司的正當(dāng)權(quán)益受到他人，尤其是受到控股股東、董事及其他高級(jí)管理人員等的侵害，而公司不能或者怠于追究侵害人的責(zé)任及實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利時(shí)，符合法定條件的股東為了公司的利益，依據(jù)法定程序，以自己的名義對(duì)侵害人提起訴訟，追究侵害人法律責(zé)任的訴訟制度。這是公司內(nèi)部權(quán)益訴求的重要體現(xiàn)。股東派生訴訟與公益訴訟具有一定的共同點(diǎn)：都是非直接利害關(guān)系主體起訴；訴訟目的是非起訴人自己的利益，特別是在股份公司股東廣泛的情況下，可視為一種社會(huì)利益。股東派生訴訟制度在中國(guó)的實(shí)施可以被看作公益訴訟的一種嘗試。

(二)建立企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟制度面臨的問題

1、訴訟積極性的缺乏。中國(guó)傳統(tǒng)法律文化倡導(dǎo)“無(wú)訟是求，教化為先”的精神，現(xiàn)實(shí)生活中國(guó)民的法律維權(quán)意識(shí)淡薄。由于受訴訟費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)、專業(yè)知識(shí)、傳統(tǒng)等因素影響，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失譴責(zé)、觀望者多，舉報(bào)揭露者少。如果民眾、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)不具備提起公益訴訟的熱情，那么公益訴訟制度就只是一種虛設(shè)。

2、現(xiàn)行訴訟制度的限制。法的可訴性必須以一定的程序規(guī)范為保證，否則在實(shí)務(wù)中將無(wú)所適從。國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟面對(duì)的困境是現(xiàn)行訴訟制度的束縛，主要表現(xiàn)為：“直接利害關(guān)系原則”在我國(guó)程序立法中有明確的要求。如《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”?！缎姓V訟法》第41條第1項(xiàng)規(guī)定的起訴條件是：“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。”“直接利害關(guān)系原則”對(duì)于避免當(dāng)事人濫用訴權(quán)，節(jié)約司法資源具有一定的意義，但社會(huì)進(jìn)步和現(xiàn)代法治的發(fā)展，使公共利益和公共安全保護(hù)提上日程。以公益訴訟方式追究國(guó)有資產(chǎn)流失的法律責(zé)任。必須調(diào)整現(xiàn)有程序法理論，設(shè)定一種具有針對(duì)性的司法制度，解決目前救濟(jì)手段嚴(yán)重不足的問題，并且在一定的必要程度上擴(kuò)張?jiān)V訟主體資格，使更多的社會(huì)主體參與到公共利益的保護(hù)中來(lái)。

3、訴權(quán)濫用的可能性。允許任何組織和個(gè)人根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公益的行為提起訴訟，否定了訴權(quán)的“直接利害關(guān)系原則”，擴(kuò)大了訴權(quán)主體，必須考慮出現(xiàn)訴權(quán)濫用的可能性。為避免出現(xiàn)訴訟提起隨意性，審中缺席、隨意放棄訴權(quán)等種種現(xiàn)象，避免甚至可能出現(xiàn)個(gè)別惡意行為，避免由此導(dǎo)致公益訴訟法律程序的威望以及社會(huì)對(duì)公益司法程序的信心受損，只有有效地防范訴權(quán)濫用，才能真正保證訴訟的公正性和效益性，真正實(shí)現(xiàn)公益訴訟的價(jià)值追求。