完善社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系的思考

趙倫鈞　石金明

摘要：加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管責(zé)任重大，關(guān)系到社會(huì)保障事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，但是目前我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中還存在著很多的問題。文章針對(duì)這些問題，從完善法律、法規(guī)、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)管隊(duì)伍、內(nèi)部監(jiān)管和信息披露等方面提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)基金：監(jiān)管：思考

改革開放30年來，中國社會(huì)保障事業(yè)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷增大。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管責(zé)任重大，事關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全完整，事關(guān)國家利益和民生保障，它與人民群眾的切身利益息息相聯(lián)，與國家安定和社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，關(guān)系到社會(huì)保障事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。然而由于有關(guān)法規(guī)政策不夠完善。社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理制度還不健全，管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位，擠占挪用等違紀(jì)違規(guī)問題仍然存在。如何進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理的體系，規(guī)范管理運(yùn)作行為，切實(shí)防范和化解基金管理風(fēng)險(xiǎn)，保障基金的安全與完整，是我們面I臨的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。

一、當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中存在的問題

(一)監(jiān)管法律體系不完善

社會(huì)保險(xiǎn)基金是一項(xiàng)特殊的公共基金，既決定著人民生活和社會(huì)穩(wěn)定，又與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資本市場發(fā)展密切相關(guān)，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督管理，但目前只在《勞動(dòng)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中作了原則規(guī)定，具體監(jiān)管依據(jù)只是部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律層次很低，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管部門的執(zhí)法力度因法制不健全受到制約和障礙?，F(xiàn)行基金監(jiān)督的法規(guī)更多關(guān)注基金的征收、管理環(huán)節(jié)，法律制度的缺失使得違反基金使用支付環(huán)節(jié)的行為難以得至Ⅱ界定和追究責(zé)任，造成目前流失嚴(yán)重的局面。隨著社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制的變化，面對(duì)諸多部門和機(jī)構(gòu)，基金監(jiān)督工作環(huán)節(jié)增多，鏈條加長，使得社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管部門在橫向?qū)τ嘘P(guān)部門、縱向?qū)Φ胤秸畷r(shí)，監(jiān)督和被監(jiān)督的主體不明確，沒有處罰權(quán)，約束效力差，基金監(jiān)管部門執(zhí)法無力，嚴(yán)重影響基金監(jiān)督管理工作的開展。

(二)部門協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》明確規(guī)定勞動(dòng)和社會(huì)保障、稅務(wù)、財(cái)政、審計(jì)及監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管過程中的職責(zé)。而在實(shí)際施行過程中，多數(shù)稅務(wù)機(jī)關(guān)只是按照社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)傳遞的征繳計(jì)劃征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而依法對(duì)繳費(fèi)單位的監(jiān)督稽查和欠費(fèi)追繳及依法進(jìn)行了強(qiáng)制征繳決定等工作基本沒有實(shí)施；財(cái)政部門僅僅對(duì)已經(jīng)征繳到帳的社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)施財(cái)政專戶監(jiān)督管理，而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳和實(shí)際支付情況的監(jiān)督管理并不到位；審計(jì)部門雖然經(jīng)常安排社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)項(xiàng)目，但基本上只對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在基金財(cái)務(wù)管理方面實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，對(duì)繳費(fèi)單位參保繳費(fèi)情況未能進(jìn)行跟蹤審計(jì)。目前各級(jí)勞動(dòng)保障部門雖然成立了基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但監(jiān)督人員和經(jīng)辦人員同屬一個(gè)系統(tǒng)，同吃“一鍋飯”，沒有形成完整而有效的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督制約機(jī)制。同時(shí)，由于目前我國沒有建立有效的社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、評(píng)價(jià)、預(yù)警和防范體系，因而監(jiān)管本身也缺乏規(guī)范化和系統(tǒng)性，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管模式，就會(huì)形成監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管真空，導(dǎo)致浪費(fèi)大量的時(shí)間和精力。

(三)監(jiān)管人員專業(yè)素質(zhì)難以滿足監(jiān)管的要求

現(xiàn)階段，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管人員比較少，并且現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管人員普遍缺乏專業(yè)素質(zhì)，這樣不但影響了監(jiān)管效率和監(jiān)管質(zhì)量，同時(shí)也影響了監(jiān)管的權(quán)威性。目前我國社會(huì)保險(xiǎn)行政監(jiān)督的監(jiān)管工作往往由政府的行政人員兼任，由于政府行政管理部門工作比較繁忙，行政人員又缺乏社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營和管理等專業(yè)理論知識(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)基金工作本身又具有數(shù)據(jù)量大、涉及部門廣、業(yè)務(wù)繁瑣等特點(diǎn)，這就使得行政監(jiān)管工作效率低下，甚至可能出現(xiàn)監(jiān)管錯(cuò)誤。并且審計(jì)監(jiān)督工作具有很強(qiáng)的實(shí)踐性和專業(yè)性，每年的審計(jì)任務(wù)又非常繁重，廣大審計(jì)人員沒有充足的時(shí)間和精力學(xué)習(xí)社會(huì)保險(xiǎn)基金專業(yè)知識(shí)，只能對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)用進(jìn)行常規(guī)的審計(jì)，對(duì)專業(yè)性的問題不能進(jìn)行深入的審計(jì)和監(jiān)督。

(四)社會(huì)保障基金監(jiān)管內(nèi)控機(jī)制有待加強(qiáng)

1、社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)的內(nèi)部控制制度建設(shè)還不健全完備。社會(huì)保險(xiǎn)基金的收、支都是通過社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)來實(shí)現(xiàn)的。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支管理，必須從健全完善內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)行程序制度和財(cái)務(wù)管理制度人手。在這方面，雖然上級(jí)政府和部門出臺(tái)了若干規(guī)章制度，但部分社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未能根據(jù)自身的工作特點(diǎn)，制定切合實(shí)際的內(nèi)部控制管理制度。

2、編制緊缺，人少事多，個(gè)別業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)還有待提高。隨著社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，參保職工人數(shù)已成倍增加，由于受編制限制，有些社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員十分缺乏。同時(shí)，少數(shù)工作人員已不能適應(yīng)形勢的需要，會(huì)計(jì)信息不能準(zhǔn)確分析，影響了社會(huì)保險(xiǎn)工作的健康發(fā)展。

3、社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作沒有落到實(shí)處。雖然勞動(dòng)保障部下發(fā)了《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)暫行規(guī)定》，但是由于受編制的限制，縣級(jí)勞動(dòng)保障部門基本上都沒有專職的基金監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，基金行政監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作大都流于形式，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

(五)信息技露制度不完善

我國是由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集、支付等管理，雇員和雇主按照法律的規(guī)定必須參加社會(huì)保險(xiǎn)，雇員和雇主沒有任何選擇代理人的機(jī)會(huì)。然而社會(huì)保險(xiǎn)基金的投入者對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況卻了解很少。社會(huì)保險(xiǎn)基金信息披露不全面、系統(tǒng)，只有一些簡單的說明。社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度中規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)報(bào)表應(yīng)報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門、主管部門和社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督組織，社會(huì)保險(xiǎn)基金信息的披露是通過一種封閉的渠道進(jìn)行，一般的參保人員根本不可能了解我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、運(yùn)轉(zhuǎn)情況。一些應(yīng)該向社會(huì)披露的社會(huì)保險(xiǎn)基金相關(guān)信息，沒有及時(shí)披露，無法接受社會(huì)監(jiān)督。這種封閉的披露渠道既不利于社會(huì)了解我國社會(huì)保險(xiǎn)基金相關(guān)情況，也不利于社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和政策的更新。參保人、基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各界都希望獲得更全面、真實(shí)的信息。

二、完善社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系的幾點(diǎn)思考

(一)建立完善的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律、法規(guī)體系

《中華人民共和國憲法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則作了規(guī)定，目前有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的規(guī)定都是分散在若干個(gè)“決定”、“辦法”中，尚未有一個(gè)專門的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督法律，各種行政法規(guī)缺乏統(tǒng)一依據(jù)。按照中共十七大“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的要求，可以利用目前制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的契機(jī)，明確社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督主體的法律地位和基本原則。因此，在未來全國人大審議通過《社會(huì)保險(xiǎn)法》后，在認(rèn)真吸收現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理方面有關(guān)行政規(guī)章合理成分的基礎(chǔ)上，借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)。

由國務(wù)院制定《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》，再加上其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，構(gòu)成完整的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律、法規(guī)體系，使監(jiān)管主體有法可依。

(二)完善社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管部門協(xié)調(diào)機(jī)制

為了加強(qiáng)各有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合，應(yīng)盡快在省一級(jí)成立由勞動(dòng)社會(huì)保障廳牽頭，財(cái)政廳、地稅局、審計(jì)廳、監(jiān)察廳、人民銀行共同參加的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)，建設(shè)以社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)為統(tǒng)領(lǐng)，行政監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制共同組成的監(jiān)管體系，負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)工作，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、結(jié)余及投資運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將監(jiān)督檢查結(jié)果定期向全社會(huì)公布，使基金管理公開化、透明化。建立部門責(zé)任追究制度，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)、征收機(jī)構(gòu)、發(fā)放機(jī)構(gòu)、基金管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)等要認(rèn)真落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金目標(biāo)管理責(zé)任，建立自我約束機(jī)制和責(zé)任追究制度，及時(shí)查處擠占挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金行為，進(jìn)一步建立健全舉報(bào)投訴和責(zé)任追究制度，認(rèn)真核查處理職工群眾反映的問題，嚴(yán)厲打擊瞞報(bào)、漏報(bào)和貪污、挪用基金行為，對(duì)構(gòu)成違紀(jì)的，要移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。特別是對(duì)容易出問題的環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理“零違規(guī)”，維護(hù)基金安全，最大限度保障廣大群眾的切身利益。

(三)建設(shè)高素質(zhì)的監(jiān)管專業(yè)隊(duì)伍

社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管是一項(xiàng)重要工作，其工作專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，要求監(jiān)管人員具備財(cái)務(wù)、審計(jì)、稅務(wù)、金融、法律等多門知識(shí)。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，要有專門機(jī)構(gòu)，配備專職專業(yè)人員。專心致志做好這項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管。目前針對(duì)勞動(dòng)保障工作面臨的新形勢、新要求和干部隊(duì)伍狀況，應(yīng)對(duì)從事社會(huì)保險(xiǎn)工作的人員進(jìn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過組織定期學(xué)習(xí)、短期培訓(xùn)、召開研討會(huì)以及開展檢查的學(xué)習(xí)與實(shí)踐相結(jié)合的培訓(xùn)等形式學(xué)習(xí)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)，以便較好地提高基金監(jiān)督人員的法律水平和工作能力。另外也要加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理隊(duì)伍的人生觀、世界觀、價(jià)值觀等方面的教育，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金管理隊(duì)伍的思想道德素質(zhì)，增強(qiáng)他們抗腐防變的能力。從而為建立起一支高素質(zhì)的監(jiān)管團(tuán)隊(duì)打下基礎(chǔ)，并確保社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管人員能準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)基金的收入、管理、支付、運(yùn)營和監(jiān)督的有關(guān)政策、法規(guī)，確保各項(xiàng)制度落實(shí)到位。

(四)強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金內(nèi)部監(jiān)管體系

內(nèi)部控制是指各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部職能部門及其工作人員從事社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)工作及業(yè)務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)控和評(píng)價(jià)的方法、程序、措施的總稱。內(nèi)部控制由組織機(jī)構(gòu)控制、業(yè)務(wù)運(yùn)行控制、基金財(cái)務(wù)控制、信息系統(tǒng)控制等組成。要強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管，實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)管與內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合。進(jìn)一步規(guī)范、優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程，建立約束機(jī)制，為加強(qiáng)基金管理和監(jiān)督打好基礎(chǔ)。建立健全內(nèi)控機(jī)制，各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要寓內(nèi)控辦法于業(yè)務(wù)操作流程之中，建立崗位之間、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間相互監(jiān)督、相互制衡的機(jī)制。要明確崗位職責(zé)，建立責(zé)任追究制度，確保內(nèi)控機(jī)制的有效運(yùn)行。要充分運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)對(duì)經(jīng)辦業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督控制，有效堵塞社會(huì)保險(xiǎn)基金“跑、冒、滴、漏”，切實(shí)提高管理水平。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)建立嚴(yán)格的數(shù)據(jù)修改領(lǐng)導(dǎo)審批制度，并進(jìn)一步規(guī)范流程，使業(yè)務(wù)流程和信息流程獨(dú)立支撐相互制衡，信息系統(tǒng)管理員和前臺(tái)業(yè)務(wù)員間的權(quán)限形成相互牽制，防止業(yè)務(wù)處理的隨意性，確保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性。

(五)完善社會(huì)保險(xiǎn)基金管理信息披露機(jī)制

陽光是最好的防腐劑，按照國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》，所有社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、投資管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)該做到信息公開，使社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳、管理、投資運(yùn)營和支付都置于社會(huì)的監(jiān)督之下。應(yīng)當(dāng)設(shè)置網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，使社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利所有人能隨時(shí)查詢到個(gè)人信息，形成網(wǎng)上虛擬的信息公開大廳。建立社會(huì)保險(xiǎn)基金信息披露管理制度，保障社會(huì)公眾獲取社會(huì)保險(xiǎn)基金信息的權(quán)利和對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督。通過媒體向社會(huì)公布包括財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)基金年度報(bào)告，將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基本情況、社會(huì)保險(xiǎn)基金征收支付政策、征收支付情況、欠費(fèi)單位及金額、基金結(jié)余及保值增值情況等涉及參保職工切身利益、社會(huì)公眾普遍關(guān)心關(guān)注的重要事項(xiàng)披露出來，增強(qiáng)基金運(yùn)行的透明度，接受全社會(huì)監(jiān)督，以透明運(yùn)行促進(jìn)有效監(jiān)督、保安全運(yùn)行。