基于安徽旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度探討

胡　艷

摘要：安徽旅游資源豐富，分布廣，品位高，適合發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于安徽旅游市場(chǎng)體制改革進(jìn)展緩慢，政府管理體制改革滯后，單純依賴自然人文資源的發(fā)展模式難以為繼。安徽旅游經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，需要?jiǎng)?chuàng)新政府管理制度，建立獨(dú)具特色的發(fā)展模式，建設(shè)區(qū)域旅游城市圈，構(gòu)建與企業(yè)制度相互聯(lián)系與耦合的制度框架。

關(guān)鍵詞：安徽，旅游經(jīng)濟(jì)，制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F59文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)14-0070-02

1引言

據(jù)世界旅游組織預(yù)測(cè)，到2020年中國(guó)將成為世界第一大旅游接待國(guó)，第四大旅游輸出國(guó)。就安徽而言，其旅游資源豐富，分布廣，品位高，適合發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。從數(shù)量來(lái)看，世界遺產(chǎn)地2處，在全國(guó)名列第三；國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)9處，位居第六；國(guó)家級(jí)歷史文化名城5座。占全國(guó)5％；A級(jí)旅游區(qū)占全國(guó)4.3％，在國(guó)內(nèi)名列第十。從品位來(lái)看，安徽既有優(yōu)美自然風(fēng)光，如黃山、九華山、天柱山，又有最具中國(guó)特色的佛教、道教、徽學(xué)等人文資源。其中，黃山以其世界雙遺產(chǎn)和世界地質(zhì)公園的桂冠，成為我國(guó)第一張山水名片；徽學(xué)與藏學(xué)、敦煌學(xué)齊名，是我國(guó)三大地方學(xué)之一。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年安徽旅游接待總?cè)藬?shù)為10070.28萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)達(dá)26.58％；旅游總收入已超過(guò)733億元，達(dá)737.12億，同比增長(zhǎng)27.97％，旅游總收入相當(dāng)于全省GDP的8.31％?？傮w而育，安徽旅游經(jīng)濟(jì)星加快發(fā)展態(tài)勢(shì)。但與全國(guó)中、東部地區(qū)相比，安徽旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在較大差距。從表1中可以看出，安徽與其鄰省相比，2007年國(guó)際旅游外匯收入位于倒數(shù)第三，僅為34400萬(wàn)美元，不到江蘇的1／10。將安徽省各項(xiàng)旅游經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與全國(guó)進(jìn)行比較時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)安徽的地均密度高于全國(guó)平均水平，但人均經(jīng)濟(jì)密度除了人均旅游總收入以外均低于全國(guó)平均水平(見(jiàn)表2)，說(shuō)明安徽省的旅游資源開(kāi)發(fā)仍然不足。

面對(duì)中央提出的“中部崛起”戰(zhàn)略，安徽的旅游經(jīng)濟(jì)怎樣才能實(shí)現(xiàn)其跨越式發(fā)展，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是臨近省市的差距，是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。本文試圖從制度創(chuàng)新方面予以探索。

2安徽旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度缺陷

(1)市場(chǎng)體制改革較晚。旅游投資軟環(huán)境較差，世界銀行2006年11月份公布了對(duì)中國(guó)120個(gè)城市投資環(huán)境的評(píng)價(jià)報(bào)告，指出政府服務(wù)效率直接影響投資環(huán)境。由于旅游業(yè)具有異質(zhì)性、季節(jié)性、脆弱性、不可移動(dòng)性、不可儲(chǔ)存性等特點(diǎn)，旅游市場(chǎng)總體上是一個(gè)壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，壟斷和“市場(chǎng)失靈”的經(jīng)常存在使得政府在該產(chǎn)業(yè)中扮演與其它行業(yè)不同的角色。但是，安徽省各級(jí)政府存在機(jī)構(gòu)龐雜，職能分工不明，政策透明度低等種種制度性缺陷，政府尋租腐敗嚴(yán)重，外來(lái)投資者交易成本大大提高。招商引資工作往往事倍功半。安徽在2000年才將省旅游事業(yè)管理局重組為省旅游局，繼而政企分開(kāi)，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的作用才開(kāi)始有發(fā)揮的余地。而安徽旅游業(yè)的行業(yè)管理受到原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，至今仍存在著管理體系交叉重疊，部門(mén)問(wèn)缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制的問(wèn)題，管理缺乏全面性、權(quán)威性和一致性，同時(shí)，安徽許多地方尚無(wú)旅游發(fā)展規(guī)劃，旅游如何發(fā)展，都有領(lǐng)導(dǎo)決定，致使許多項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)非常盲目。不僅投資難以收回，一些有價(jià)值的資源還得不到應(yīng)有的保護(hù)。改革晚。管理差，使安徽在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展上失去了先機(jī)。

(2)政府管理體制改革滯后。旅游經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展目標(biāo)并不明確。安徽省的發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)常搖擺不定，從沿江城市群、兩淮城市群到省會(huì)都市圈，從立足中部到東向發(fā)展再回到中部崛起，從皖南到皖北，從皖東到皖西，攤子越鋪越大，越鋪越廣，資源尤其是資金分配過(guò)于分散，難以突出重心搞建設(shè)。更無(wú)從談起旅游資源的開(kāi)發(fā)與維護(hù)，落實(shí)到具體的發(fā)展模式上，安徽也多顯得猶豫不決；雖先后引進(jìn)了廣東模式、蘇錫模式和溫臺(tái)模式，但由于都不是真正適合安徽自身發(fā)展的安徽模式，引進(jìn)模式均無(wú)疾而終；成效不大。此外，地方政府官員更替頻繁(如旅游環(huán)境不弱的馬鞍山2008年1月經(jīng)市人民代表大會(huì)選出的新一屆市長(zhǎng)履新才過(guò)一月，就被上級(jí)調(diào)任異地)。由于繼任者與前任者的經(jīng)驗(yàn)或理念等方面的差別，地方政策上經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“激進(jìn)式斷裂”，束縛了地方旅游經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性發(fā)展。導(dǎo)致與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距越來(lái)越大。微觀層面上。旅游管理部門(mén)往往對(duì)旅游資源的描述和評(píng)價(jià)不足，不少地區(qū)只是根據(jù)國(guó)家各部門(mén)評(píng)定的等級(jí)對(duì)自己的旅游資源進(jìn)行簡(jiǎn)單分類評(píng)價(jià)，過(guò)多注重對(duì)資源本身特性的描述，而對(duì)資源的其他方面，如吸引力、開(kāi)發(fā)條件、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等缺少系統(tǒng)研究，一定程度上影響了旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(3)單純依賴固有自然和人文資源的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以為繼?，F(xiàn)今的旅游產(chǎn)業(yè)。是一個(gè)觀念、管理和產(chǎn)品創(chuàng)新的綜合經(jīng)濟(jì)體。觀念上，雖然從局部看，豐富的自然和人文資源在短期內(nèi)對(duì)區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)作用明顯，但從整體看，由于省內(nèi)各個(gè)區(qū)域各自為營(yíng)，彼此產(chǎn)生了地域性的壁壘割據(jù)，無(wú)法形成有效的城市旅游經(jīng)濟(jì)圈。管理上，安徽與旅游相關(guān)的“食、住、行、游、購(gòu)、娛”六大要素的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡，配套不夠完善，制約了旅游業(yè)的發(fā)展。如安徽省的旅游飯店在總體規(guī)模上明顯低于全國(guó)的平均水平，交通基礎(chǔ)設(shè)施不完善，可進(jìn)人性差，給旅游業(yè)的發(fā)展帶來(lái)很大阻力。而從長(zhǎng)期看，若缺乏必要基礎(chǔ)設(shè)施投入。旅游經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際效益會(huì)逐步遞減，造成產(chǎn)業(yè)鏈割裂，競(jìng)爭(zhēng)力大打折扣。產(chǎn)品創(chuàng)新上，安徽深厚的文化底蘊(yùn)未得到充分發(fā)掘，一些主要旅游景點(diǎn)的旅游環(huán)境欠佳，部分新建項(xiàng)目與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)方面有欠考慮。旅游開(kāi)發(fā)較晚的皖北皖西等地區(qū)，旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新不夠。

3安徽旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行制度創(chuàng)新的可能性

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一種良好的制度設(shè)計(jì)能夠降低交易費(fèi)用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。依照這種理論，旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)一定的制度環(huán)境。制度對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)的作用主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。(1)調(diào)節(jié)旅游供求矛盾的平衡；(2)影響旅游資源的合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和旅游消費(fèi)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大旅游景點(diǎn)的知名度；(3)利于解決旅游業(yè)規(guī)模小、競(jìng)爭(zhēng)力弱的問(wèn)題，規(guī)范旅游企業(yè)，增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；四是便于通過(guò)內(nèi)部支持與外商相結(jié)合的途徑發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)。

對(duì)安徽來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，無(wú)非有三種途徑：加大要素投入，尋求低成本要素對(duì)高成本要素的替代，加快技術(shù)革新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)；推進(jìn)制度變遷，不斷完善資源配置機(jī)制的市場(chǎng)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，第三種途徑是前兩種的基礎(chǔ)和保障。只有在制度創(chuàng)新的背景下，要素投入和技術(shù)革新才會(huì)更有效率。

從目前來(lái)看，雖然和周邊省市相比，安徽的制度安排存在明顯缺陷，制度落差巨大，但這種制度落差也正是安徽制度創(chuàng)新的可能性所在。安徽可以結(jié)合自身制度安排的實(shí)際情況，就近到周邊省市取經(jīng)，省時(shí)省力，通過(guò)比較周邊省市

的制度優(yōu)劣，學(xué)習(xí)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，來(lái)縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的制度落差，提高微觀主體的生聲動(dòng)力，找出一條真正適合安徽發(fā)展的道路。

4安徽旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度選擇

安徽旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要“制度紅利”的創(chuàng)造。政府作為制度最重要的供給者之一，在制度創(chuàng)新過(guò)程中的地位至關(guān)重要?？傮w而言，政府的制度創(chuàng)新要注重兩個(gè)維度的發(fā)展。一是政府自身的制度創(chuàng)新，二是政府在推動(dòng)市場(chǎng)制度創(chuàng)新上的努力?？傮w而言，安徽旅游經(jīng)濟(jì)在制度選擇過(guò)程中，需牢牢把握八個(gè)字：“政府扶持，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”。

就政府自身而言，(1)堅(jiān)持“中部崛起”戰(zhàn)略，維持發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)定性。加強(qiáng)中部地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的合作交流，如積極參加旅游商品博覽交易會(huì)和國(guó)際旅游交易會(huì)等。參加會(huì)議要有針對(duì)性，即汲取其他省市甚至是其他國(guó)家的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，為我所用，尋找一條有安徽特色的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，而不是簡(jiǎn)單地為了開(kāi)會(huì)而開(kāi)會(huì)。(2)旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的資金使用要有的放矢。對(duì)安徽這樣一個(gè)旅游資源相對(duì)分散的地區(qū)，在開(kāi)發(fā)和宣傳安徽旅游景點(diǎn)時(shí)要注意集中資金投入，打響品牌，而不是進(jìn)行單純的分散經(jīng)營(yíng)。(3)在人員安排，尤其是旅游中心城市的人員安排上，要注重一定的連續(xù)性，避免走馬觀花式的人員調(diào)配，保證旅游經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性，防止政策層面上的斷裂。(4)降低交易成本，積極招商引資，開(kāi)發(fā)旅游資源。為了降低交易成本，必須要改革現(xiàn)有的行政人員監(jiān)督與管理機(jī)制，打擊政府部門(mén)的尋租腐敗行為，實(shí)施透明化管理。同時(shí)簡(jiǎn)化旅游資源開(kāi)發(fā)申報(bào)流程，提高政府辦事效率，積極進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)得益”的原則，加大在旅游產(chǎn)業(yè)中引進(jìn)外資的力度。

近年來(lái)，由于市場(chǎng)體制的不斷完善，政府對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理從全面的直接干預(yù)變?yōu)殚g接引導(dǎo)調(diào)控，市場(chǎng)在旅游資源配置中的基礎(chǔ)性作用日益顯現(xiàn)。因此，政府推動(dòng)市場(chǎng)制度創(chuàng)新是必然選擇。具體而言，可采取以下措施。第一，挖掘安徽的自然和人文內(nèi)涵，開(kāi)發(fā)特色化多元化的旅游形式，營(yíng)造大旅游的氛圍。如在皖南地區(qū)，組織專家學(xué)者，深入挖掘徽州旅游文化的內(nèi)涵。讓游客親自領(lǐng)會(huì)到徽文化的精神實(shí)質(zhì)，獲得自然風(fēng)光與人文精神的雙豐收。在旅游形式上，除傳統(tǒng)的觀光、文化、民俗、宗教旅游外，不妨進(jìn)一步拓寬開(kāi)發(fā)思路，實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)品形式多樣化，發(fā)展生態(tài)旅游、探險(xiǎn)旅游、文化旅游三位一體的旅游方式。第二，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要加強(qiáng)旅游景區(qū)的道路、通訊、住宿等方面的建設(shè)，以點(diǎn)連線，以線帶面，以旅游業(yè)發(fā)展作為支撐點(diǎn)。推動(dòng)以“食、住、行、游、購(gòu)、娛”六要素為核心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2009年合武動(dòng)車組的開(kāi)通，在很大程度上緩解了安徽省省會(huì)合肥的運(yùn)輸壓力。但對(duì)于安徽省其他地區(qū)而言，尤其是某些被稱為“老區(qū)、山區(qū)、貧困區(qū)”的皖西地區(qū)，旅游資源豐富，卻往往因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施不完善而發(fā)展不起來(lái)旅游經(jīng)濟(jì)。對(duì)這部分地區(qū)而言，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯得尤為緊迫。第三，積極推行旅游企業(yè)的制度改革。逐步在旅游企業(yè)中推行現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)營(yíng)制度，改變以往小規(guī)模的作坊式管理機(jī)制，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，降低企業(yè)管理成本，同時(shí)積極募集社會(huì)資金，讓一些有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的旅游企業(yè)先行上市，擴(kuò)大企業(yè)影響力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。