奧巴馬政府常規(guī)武器軍控政策調(diào)整分析

龍　濤　王　宸　郭培新　單海波

2009年3月11日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署一項新的法律，永久性地禁止美國絕大多數(shù)的集束彈藥出口。新法律禁止使用美國資金出售或轉(zhuǎn)讓集束彈藥，除非其子彈藥失效率低于1％，且僅限定于對付明確定義的軍事目標(biāo)或者明確與平民分離的目標(biāo)。就美軍現(xiàn)有庫存彈藥技術(shù)水平來講，該項法律實際上凍結(jié)了所有現(xiàn)役集束彈藥轉(zhuǎn)讓的可能性。

集束彈藥問題是目前國際常規(guī)武器軍控領(lǐng)域最為活躍的三項議題之一，美國的新立場將會直接影響其在地雷問題和武器貿(mào)易條約兩項議題上的軍控政策，反映美國新政府常規(guī)武器軍控政策的走向，這必將對國際常規(guī)武器軍控形勢以及通用裝備技術(shù)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

奧巴馬政府調(diào)整常規(guī)武器軍控政策的動因

美國政府出臺常規(guī)武器軍控政策時，要考慮外交政策的現(xiàn)實需求、軍事利益的價值權(quán)衡以及人道主義輿論壓力。受這些因素影響，美國新政府在加入《渥太華禁止殺傷人員地雷公約》(以下稱渥約)的抉擇上，在面對《奧斯陸集束彈藥公約》(以下稱奧約)的挑戰(zhàn)上，在聯(lián)合國《特定常規(guī)武器公約》框架下有關(guān)集束彈藥議定書談判分歧的彌合上，以及制定武器貿(mào)易公約的立場調(diào)整上，都會重新進(jìn)行考量。美國新的集束彈藥軍控政策的實質(zhì)在于，鼓勵美軍采取新技術(shù)，發(fā)展改進(jìn)現(xiàn)役裝備，以提高可靠性，增強(qiáng)精確打擊效能，這既是美國協(xié)調(diào)北約盟國立場的需要，也是防止未爆彈藥對平民造成傷害，緩解國際人道主義關(guān)切的重要措施。

常規(guī)軍控運(yùn)用“巧實力”，滿足現(xiàn)實外交需求

軍控與外交密切相關(guān)，常規(guī)武器軍控也是如此。奧巴馬政府上臺之后，在外交政策上，與小布什主義剝離，運(yùn)用“巧實力”逐步恢復(fù)美國傳統(tǒng)影響力，重塑美國的軟實力；在安全觀上，則回歸多邊主義，著力加強(qiáng)與傳統(tǒng)盟友的關(guān)系，并在全球締造伙伴關(guān)系來共同應(yīng)對所面臨的新挑戰(zhàn)，以圖建立美國主導(dǎo)的新時代。在這樣的背景下，美國需要改變新保守主義主導(dǎo)的強(qiáng)硬單邊軍控。

北約組織作為美國干涉世界事務(wù)的基石，其絕大多數(shù)成員國都不同程度地選擇了支持《渥約》、《奧約》和《武器貿(mào)易公約》的政治立場。奧巴馬政府在多邊合作特別是協(xié)調(diào)盟國立場上，必須擺脫傳統(tǒng)保守主義的僵化消極軍控，通過調(diào)整以往政策，以適應(yīng)現(xiàn)實外交的需求。作為規(guī)范常規(guī)武器貿(mào)易、打擊非法武器貿(mào)易的重要國際條約，聯(lián)合國啟動的《武器貿(mào)易公約》恰好迎合了美國目前遏制武器擴(kuò)散，維護(hù)其安全利益、打擊恐怖主義的需要，很可能將成為其集束彈藥軍控立場變更后，下一個考慮調(diào)整的重要議題。

把握核心安全需求，保留持久作戰(zhàn)能力

軍事能力是實現(xiàn)政治主張的基礎(chǔ)，常規(guī)武器軍控也是如此。后冷戰(zhàn)時期，在涉及人道主義的常規(guī)武器軍控格局演變中，美國國內(nèi)對于地雷，集束彈藥等常規(guī)武器軍事效用的爭論從未停止。美國國防部一貫的意見是，在地雷的替代武器技術(shù)成熟之前，其軍事效用是無可替代的，如果貿(mào)然加入《渥約》將對美國地面部隊安全造成困難。在集束彈藥問題上，作為未來替代集束彈藥的小直徑制導(dǎo)彈藥、制導(dǎo)火箭彈等彈藥，在現(xiàn)實中，要么難以在短期內(nèi)形成整體作戰(zhàn)能力，要么尚處于試驗評價階段。而從全球戰(zhàn)略角度出發(fā)，即便美軍放棄使用現(xiàn)役集束彈藥，可能也不會降低美軍在阿富汗、伊拉克駐軍的作戰(zhàn)能力，但難以排除未來持續(xù)，大量使用集束彈藥的可能。以限制集束彈藥轉(zhuǎn)讓為特征的奧巴馬常規(guī)軍控新政策主要在于改變單邊軍控的形象，短期內(nèi)不太可能不顧軍事利益而加入以禁止集束彈藥為實質(zhì)的《奧約》。

適應(yīng)特定軍控領(lǐng)域形勢，改善國際人道主義形象

2009年2月10日，美國67個非政府組織發(fā)表聲明呼吁奧巴馬總統(tǒng)加入《渥約》和《奧約》，敦促新政府“在未來半年，對美國前政府在《渥約》和《奧約》的立場進(jìn)行重新審議”，并希望“這一審議結(jié)論能夠反映對于人道主義的關(guān)注，在外交關(guān)系和軍事利益之間做出正確的權(quán)衡”。2009年3月1日，在《渥約》生效10周年之際，美國禁雷運(yùn)動組織呼吁總統(tǒng)能夠在今年內(nèi)批準(zhǔn)該公約。美國國內(nèi)的人道主義組織認(rèn)為，美國加入《渥約》、《奧約》以及《武器貿(mào)易公約》對于美國提升軟實力具有重要價值，同時這些國際法律文書也需要美國的加入才可能具有最大影響力和普遍性。

美國新政府常規(guī)武器軍控政策走向

在奧巴馬政府軍控政策完整顯現(xiàn)過程中，常規(guī)武器軍控領(lǐng)域可能呈現(xiàn)“低開高行”的走勢，其務(wù)實性和對作戰(zhàn)能力的重要性將愈加凸顯。

維護(hù)國家利益決定其軍控政策繼承性

美國政府在制定常規(guī)武器軍控政策時都是以維護(hù)國家利益為最高目標(biāo)，力圖重塑其在全球的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，無論其執(zhí)政黨如何更迭，未來選擇的軍控政策都將服務(wù)于這一根本目標(biāo)。因此，即便加入《渥約》或是《奧約》能夠為其帶來人道主義聲譽(yù)，增強(qiáng)其軟實力，但都難以馬上從質(zhì)的層面上改變美國常規(guī)武器軍控政策。奧巴馬接受訪談時表示“我們的部隊正在從自身開始，不再使用集束彈藥和殺傷人員地雷，這種趨勢正隨著對創(chuàng)新技術(shù)的投資而加快”。這意味著只要美國地雷替代武器沒有研發(fā)成功，低成本的精確制導(dǎo)彈藥沒有實戰(zhàn)化部署，美國加入《渥約》和《奧約》的可能性就不大。

總體形勢變化改變其軍控理念，常規(guī)軍控政策靈活調(diào)整

小布什政府由于幕后集團(tuán)利益，始終持反對《武器貿(mào)易公約》的立場，奧巴馬政府則持不同觀點，他們認(rèn)為，加入這一條約對于美國的國家安全利益和軍事利益影響甚微，但在外交和國內(nèi)政治領(lǐng)域帶來的益處卻是巨大的。奧巴馬在接受美國《今日軍控》訪談時表示：“小型武器的非法貿(mào)易問題嚴(yán)重影響我們的國家安全利益……我們將通過與同盟國家協(xié)商恢復(fù)在這些議題上的領(lǐng)導(dǎo)地位?！毙抡畬尤搿段淦髻Q(mào)易公約》持積極態(tài)度的同時，會在這一進(jìn)程中力爭主導(dǎo)地位，制定符合自身和盟國軍貿(mào)、外交等綜合利益的法律內(nèi)容，讓常規(guī)武器軍控真正發(fā)揮“保護(hù)自己，限制別人”的作用。對于暫時不能加入的《渥約》和《奧約》，美國不會再像布什時期那樣，采用簡單粗暴的拒絕方式，而是會在行事方法上力爭與盟國協(xié)調(diào)，同時加速研發(fā)地雷替代武器和尋找集束彈藥的替代手段。

美國新政府常規(guī)武器軍控政策的影響

軍控與裁軍是國家間限制軍備建設(shè)及使用的基本手段，對于國家安全和武器裝備發(fā)展具有重要影響。隨著常規(guī)武器軍控范圍的增大，約束力的增強(qiáng)，弊端較大的常規(guī)武器將受到合力制約，而新概念常規(guī)武器則脫穎而出。

推進(jìn)國際常規(guī)武器軍控談判進(jìn)程

目前，國際常規(guī)武器軍控進(jìn)程加快。美國選擇在人道主義關(guān)切的常規(guī)武器軍控領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用既是源于國家實力，更是取決于對核心利益的權(quán)衡。美國作為世界上最強(qiáng)的軍事大國，其常規(guī)武器軍控政策的改變必然會對整個國際常規(guī)武器軍控形勢產(chǎn)生重要影響。美國禁止絕大多數(shù)集束彈藥的出口，也為其他持不確定立場的國家構(gòu)成壓力。集束彈藥作為大面積毀傷武器，在機(jī)械化戰(zhàn)爭中效費(fèi)比最高，自越南戰(zhàn)爭大規(guī)模使用以來，其軍控問題備受爭議。而在2006年以色列與黎巴嫩真主黨沖突中，以色列由于大規(guī)模使用美制集束彈藥而使禁止使用集束彈藥的呼聲達(dá)到頂峰，直接導(dǎo)致《奧約》的產(chǎn)生。盡管美國選擇加入《奧約》的可能性不大，但是美國會協(xié)調(diào)各方關(guān)注，爭取在CCW框架下主導(dǎo)通過一項集束彈藥議定書，以塑造其人道主義的形象，進(jìn)一步增強(qiáng)其主導(dǎo)軍控格局的軟實力。

牽動國防科技及武器裝備發(fā)展方向

常規(guī)武器軍控的發(fā)展催生國防科技及武器裝備新的發(fā)展勢頭，直接影響其“可用性”，對于國防科技及武器裝備發(fā)展方向具有很強(qiáng)的牽動作用。美國在集束彈藥軍控政策上的變化，實質(zhì)上等于認(rèn)同了《奧約》關(guān)于老式集束彈藥的定位，必將對未來裝備技術(shù)的發(fā)展產(chǎn)生影響。對于集束彈藥的使用，《奧約》除規(guī)定有相應(yīng)的“軟條件”之外，還制定了較為明確的“硬條件”，例如子彈藥數(shù)量小于10枚，且重量必須在4～20千克間：可以被探測，并只針對單個目標(biāo)；設(shè)置有電子自毀和自動失效裝置。這種精確化的標(biāo)準(zhǔn)無疑能夠平衡集束彈藥的負(fù)面效果和其軍事效用。

奧巴馬政府對于推動常規(guī)武器軍控進(jìn)程的政治意愿也成為美國進(jìn)一步靠攏《渥約》的動力。美軍發(fā)展殺傷人員地雷替代武器和長效防坦克地雷替代武器的作戰(zhàn)需求和技術(shù)措施也將更加清晰。目前，美國防高級研究計劃局正在探索基于網(wǎng)絡(luò)的傳感器技術(shù)，以自恢復(fù)雷場和雷場可控啟閉為特征，綜合替代長效地雷和混合地雷場，建立與精確火力打擊概念相適應(yīng)的信息化障礙物配套系統(tǒng)。