中國(guó)式社保轉(zhuǎn)續(xù)：從“捏合”走向“純粹”

蔣守福

國(guó)際上通行的社保模式主要有統(tǒng)籌(現(xiàn)收現(xiàn)付)模式、個(gè)人賬戶(完全積累)模式兩種。如果只是“純粹”采用其中的一類模式(比方說(shuō)統(tǒng)籌模式,勞動(dòng)者從一地流動(dòng)到另一地,即宣告流出地的社保關(guān)系結(jié)束,流入地的社保關(guān)系隨著新的工作開(kāi)始同時(shí)宣告建立),都不會(huì)存在社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的問(wèn)題。但是,由于中國(guó)的社保徘徊在非“純粹”統(tǒng)籌模式和非“純粹”個(gè)人賬戶模式之間,恰好是這兩種模式的“捏合”,加上目前中央和地方“分灶吃飯”的特殊財(cái)政體制背景,由此帶來(lái)的“個(gè)人賬戶”、“統(tǒng)籌部分”等是否轉(zhuǎn)移的爭(zhēng)論以及地方利益的不斷博弈,也就決定了我國(guó)的社保關(guān)系不可避免地存在轉(zhuǎn)續(xù)難題。

社保探路:從“單一”到“捏合”

1993年,中共中央十四屆三中全會(huì)首次將社會(huì)保障體制同現(xiàn)代企業(yè)制度、統(tǒng)一的市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、收入分配制度并列為構(gòu)筑我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架的重要組成部分,并提出“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的“捏合”模式。但是,在此之前,由于特殊的歷史原因,中國(guó)的社保探路之行也并非一帆風(fēng)順。

中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所趙人偉研究員曾指出:“中國(guó)從社會(huì)保障體系的建立開(kāi)始,就側(cè)重于城市;在城市,又側(cè)重于全民所有制部門,即國(guó)有的企事業(yè)單位和行政部門?！边@種狀況固然與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān),但也因城鄉(xiāng)二元分割的政策因素以及長(zhǎng)期以來(lái)個(gè)人福利的“單元化”傾向而得到強(qiáng)化。

上世紀(jì)60年代中期以前,中國(guó)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系是被列入中央統(tǒng)收統(tǒng)支范圍的重要一項(xiàng)。由于當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)實(shí),以及人口流動(dòng)的限制,農(nóng)民則完全依靠土地來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的保障。但是,“文革”的發(fā)生打破了國(guó)有部門當(dāng)中企業(yè)的正常繳費(fèi)機(jī)制,使得一體化的社會(huì)保險(xiǎn)制度無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

此后,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的惡化,原先由政府所一手包攬的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的福利開(kāi)支已經(jīng)難以為繼。在統(tǒng)收統(tǒng)支的承諾無(wú)法兌現(xiàn)的情況下,為了應(yīng)付支付危機(jī),政府逐漸把責(zé)任下放給了企業(yè)或單位。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后,中國(guó)才開(kāi)始進(jìn)行真正意義上的對(duì)社會(huì)保障體制改革的探索,但是“政府缺位”的狀況直到20世紀(jì)90年代才得以改觀。這時(shí),政府推出了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式(簡(jiǎn)稱“統(tǒng)賬結(jié)合”模式)。

在當(dāng)時(shí)的大多數(shù)專家看來(lái),統(tǒng)賬結(jié)合模式既能夠緩解統(tǒng)籌模式下因福利剛性所帶來(lái)的支付危機(jī),又能夠克服個(gè)人賬戶模式下個(gè)人收入過(guò)度不均的弊病。

但是,任何改革都是要付出代價(jià)的,尤其是處于探索階段的社保改革。統(tǒng)賬結(jié)合模式的科學(xué)性、合理性也受到了很多人的置疑。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)日漸發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中,它所帶來(lái)的一系列“隱性債務(wù)”以及轉(zhuǎn)續(xù)難題依舊難以解決。

馬拉松式長(zhǎng)跑:民眾的期待與復(fù)雜的考驗(yàn)

最近幾年,中央經(jīng)常出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)解決社保轉(zhuǎn)續(xù)難題。之所以一再被政府和民眾所關(guān)注,正是因?yàn)樯绫５摹白杂尚小睜可媪藘|萬(wàn)勞動(dòng)者的切身利益。也因此,民眾才會(huì)對(duì)它寄予深切厚望。在中央的頻繁表態(tài)中,民眾也在急切地盼望著社保在全國(guó)能夠早日實(shí)現(xiàn)“一馬平川”,不再受“諸藩割據(jù)”的痛苦。

2009年5月22日下午,中共中央政治局進(jìn)行第十三次集體學(xué)習(xí),中共中央總書記胡錦濤在主持學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表了講話。他指出,要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策銜接,推進(jìn)各類社會(huì)保障制度整合,抓緊制定實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的各種社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法,完善社會(huì)保障公共服務(wù)管理平臺(tái)。

“風(fēng)乍起,吹皺一池春水。”一些媒體評(píng)價(jià)稱,這個(gè)政策的出臺(tái)必將激活一池春水,促進(jìn)勞動(dòng)力在全國(guó)市場(chǎng)更大、更靈活、更自由地流動(dòng)。

而這幾年,中央關(guān)于社保轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的種種表述都沒(méi)有離開(kāi)盡快、加快、抓緊等詞語(yǔ)。可以看出,中央關(guān)于解決社保轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的急切心態(tài)。但是,與中央和民眾急切心理相對(duì)應(yīng)的是,在社保轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的解決上,一直都是雷聲大雨點(diǎn)小,不緊不慢的,沒(méi)有多少大的動(dòng)靜。

如今,社保轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題也已成為制約我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的突出問(wèn)題。從2007年黨的十七大報(bào)告到2008年的政府工作報(bào)告,再到如今,無(wú)一例外地提到“制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法”。

但是這項(xiàng)深得民心的政策,執(zhí)行起來(lái)卻猶如蝸牛爬行,民眾的急切也在這種馬拉松長(zhǎng)跑式的等待中逐漸“褪色”。有人甚至稱:“政府的政策是很誘人的,但是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,它也只能成為美麗的空中樓閣。政府的決策也只能是一現(xiàn)的曇花,沒(méi)有長(zhǎng)久的生命力。政策的出臺(tái),曾給人一次次的期待,也讓人一次次的失望。”其實(shí),民眾一直都在渴盼社保轉(zhuǎn)續(xù)的制度安排可以落地生根,但這種渴盼何時(shí)可以幻化為真實(shí)而最終面世于眾卻是個(gè)未知。

“其實(shí),社保轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的解決之所以被一再耽擱,是因?yàn)槲覈?guó)特殊的國(guó)情?！毕嚓P(guān)人士解釋道。據(jù)資料顯示,目前我國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度被分割在2000多個(gè)統(tǒng)籌單位,而各統(tǒng)籌單位之間的政策也不統(tǒng)一,比如個(gè)人繳費(fèi)比例不一、保障水平不一等等。因此,社保要在全國(guó)范圍形成有序的跨區(qū)、跨省轉(zhuǎn)續(xù)便成為一個(gè)制度性的難題。因而,面對(duì)如此復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況,要使中央的政策發(fā)揮出應(yīng)有的效用,還需要進(jìn)行更為深入的體制改革。

人社部社會(huì)保障所所長(zhǎng)何平曾在接受記者采訪時(shí)說(shuō),目前在接續(xù)方式上主要有兩種思路:一個(gè)方案是,把部分統(tǒng)籌基金換算成現(xiàn)金隨人轉(zhuǎn)移,個(gè)人賬戶的全部基金也將隨之轉(zhuǎn)移;另一種方式是,不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金,只轉(zhuǎn)移社會(huì)信息和記錄。何平解釋道:“實(shí)質(zhì)上,后一種方案與歐盟國(guó)家的社保接續(xù),即‘分段計(jì)算模式非常近似?！?/p>

但是,后一種方案對(duì)計(jì)算和管理水平要求很高,目前中國(guó)各地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的管理能力卻參差不齊、精算水平也不一。而這種所謂的“分段計(jì)算”模式是以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌為前提條件的。但是,目前的狀況卻不容樂(lè)觀。盡管有關(guān)部門宣布全國(guó)大多數(shù)省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“省級(jí)統(tǒng)籌”,但都不是完全意義上的,有人戲謔地稱之為“半吊子”。很多省份都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一對(duì)社保金的“統(tǒng)收統(tǒng)支”,“最多是建立了省調(diào)劑基金,還是以市縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌的”。即便是自稱實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)籌的一些省份,也因某些原因而名不副實(shí),社保轉(zhuǎn)續(xù)難題依舊難以克服。而中國(guó)社保制度和國(guó)情與歐盟也大不一樣,歐盟經(jīng)驗(yàn)的適用性還面臨著中國(guó)復(fù)雜的社會(huì)保障體系的考驗(yàn)。比方說(shuō),中國(guó)的賬戶資金投資制度不統(tǒng)一、收益率不一致、各地賬戶比例也不一致等等。

一些專家稱,解決社保轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的根本出路在于徹底的體制重建和改革,比方說(shuō)拆除養(yǎng)老保險(xiǎn)金15年繳費(fèi)和農(nóng)民工單位繳納的統(tǒng)籌部分不能隨人帶走等一些制度性的柵欄。

目前我國(guó)各種社保制度是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革而設(shè)定的,通常是為了解決一個(gè)改革問(wèn)題,如國(guó)企改制、農(nóng)民工等設(shè)立一套社保制度,未能從全盤意義上考慮建立一套完整的社保體系。因而,如今的一些政策也只能是從表面上緩解問(wèn)題,而不能從根本上解決問(wèn)題。因此,社保轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的解決只能寄希望于更為深化的改革,才能達(dá)成最初設(shè)想的目標(biāo),最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)性統(tǒng)籌。

地方政府:“小”利益與“大”破局

2002年開(kāi)始實(shí)施的“金保工程”,如今已經(jīng)7年了。其實(shí),提高社保的“便攜性”在技術(shù)上不存在什么問(wèn)題,一張信息卡就可以解決。而在國(guó)際上,全國(guó)統(tǒng)籌一直都是主流,可提供大量的政策借鑒。但是,“中國(guó)有自己的走路方式,別人的路可不可行還是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題”。

盡管我國(guó)社保部門很早就發(fā)布了容許社保異地轉(zhuǎn)移和接續(xù)的規(guī)定,但是在財(cái)政“分灶吃飯”的體制下,地方基本上都出臺(tái)了“土辦法”,只愿轉(zhuǎn)出,不愿轉(zhuǎn)入。提到跨地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)續(xù)以及“全國(guó)統(tǒng)籌”, 越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)積極性越高,而經(jīng)濟(jì)狀況好、財(cái)力足的地方往往列出這樣那樣的困難,一再?gòu)?qiáng)調(diào)其不現(xiàn)實(shí)、難操作。“由于現(xiàn)在多是地方統(tǒng)籌,而社保關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移會(huì)影響地區(qū)的局部利益。如果是轉(zhuǎn)出,很多地方政府都很樂(lè)意,畢竟是轉(zhuǎn)嫁了責(zé)任。如果是轉(zhuǎn)入的話,那么這其間的繩繩絆絆就會(huì)很多。地方政府就會(huì)出于多方面的顧慮,考慮是否接受這份要承擔(dān)的責(zé)任。”其實(shí),社保轉(zhuǎn)續(xù)難,主要還是在于各地區(qū)之間的利益調(diào)整。

“由于是地方統(tǒng)籌,地方政府自然而然地將社?；鹂闯墒堑胤降腻X。如果這錢增值,肯定就是地方的成績(jī),如果貶值,則構(gòu)成地方的壓力,虧損的話還需要地方財(cái)政彌補(bǔ)。既然責(zé)任都是在地方,那么地方政府理所當(dāng)然地把社?；鹨暈樽约旱腻X了?！?/p>

如今,全國(guó)統(tǒng)籌的難點(diǎn)在于因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而導(dǎo)致的繳費(fèi)差異問(wèn)題。俗話說(shuō)得好,“一屋不掃何以掃天下”。一省之內(nèi)、各地之間的社保政策都存在著極大的差異,更遑論全國(guó)范圍了!

但是,從理論意義上來(lái)講,社保的“全國(guó)通”卻不是“不能”,而是“不為”。一些地方只顧局部的“小”利益,只打自己的小算盤,沒(méi)有把勞動(dòng)者的切身利益放在心上。而考慮到財(cái)政問(wèn)題,地方政府的顧慮還是有很多的。福建省社保局一位工作人員舉例說(shuō)道,像江西的很多城市,如果社保轉(zhuǎn)續(xù)需要轉(zhuǎn)入的人員只是三三兩兩的話,地方財(cái)政肯定是沒(méi)問(wèn)題的。如果有幾十萬(wàn)人一起轉(zhuǎn)入,那么對(duì)地方財(cái)政來(lái)說(shuō),是很難吃得消的,可說(shuō)是一個(gè)“毀滅性”的舉動(dòng)。

因而,一些專家指出,各省能否在犧牲本地社會(huì)保險(xiǎn)利益的前提下,真正拿出誠(chéng)意和行動(dòng),而不只是敷衍了事,盡快解決制約社保轉(zhuǎn)續(xù)的障礙,實(shí)現(xiàn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,從而最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)“大”破局,也是各地不得不慎重考慮的議題。

把“存錢游戲”還原成“可口奶酪”

的士司機(jī)陳師傅是在2008年來(lái)福州的?！爱?dāng)初離開(kāi)深圳,退保的時(shí)候,原先公司給我們繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)都帶不走?！标悗煾到又f(shuō)道,“深圳也非常愿意為我們這些農(nóng)民工‘退保大開(kāi)方便之門。去退保中心,手續(xù)都是非?？斓摹：芏嗤卸纪诉^(guò)保,有的還不止兩次?！?/p>

陳師傅現(xiàn)在的幾位同事也向記者大發(fā)牢騷?！叭绻绫？梢院芊奖愕霓D(zhuǎn)續(xù)的話,我們當(dāng)然不會(huì)那么輕易地退保,社?？墒菈K可口的奶酪!”

但是,隨著勞動(dòng)者在異地之間的不斷轉(zhuǎn)移,社保也在走入了“參保——退?！賲⒈！偻吮！钡膼盒匝h(huán)當(dāng)中。一些專家稱,這樣的“進(jìn)進(jìn)出出”,不僅是對(duì)勞動(dòng)者享有社會(huì)保障權(quán)的侵犯,更是另一種形式的“社會(huì)不公”。在這種反反復(fù)復(fù)的“參退”當(dāng)中,社保這塊原本可口的奶酪,也變得如同雞肋一般索然無(wú)味。說(shuō)得明白一點(diǎn),社保已經(jīng)失去了“保險(xiǎn)”的最初目的,而成為一場(chǎng)沒(méi)有利息的存錢游戲。

而在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下,農(nóng)民工群體更容易成為“騎墻者”,農(nóng)民工要進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系比較困難,而退回到農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,地方財(cái)政同樣沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行配套資金支持,于是造成退保潮屢演不絕。

有專家稱,中國(guó)社保制度建立,要避免再“碎片化”下去,中國(guó)未來(lái)制度走向應(yīng)該是建立大一統(tǒng)的社保制度。但是目前的狀況是這樣的,如今省級(jí)統(tǒng)籌技術(shù)上是不存在什么難點(diǎn)的,關(guān)鍵是誰(shuí)統(tǒng)籌就意味著誰(shuí)要對(duì)基金進(jìn)行財(cái)政“兜底”。具體的統(tǒng)籌層次難在財(cái)政體制而不是技術(shù)。比方說(shuō),福建省已經(jīng)改變了由市級(jí)、縣級(jí)統(tǒng)籌的局面,全省執(zhí)行統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例,各類社保金計(jì)發(fā)辦法和統(tǒng)籌項(xiàng)目也全省統(tǒng)一,實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支,由省級(jí)直接管理。而“財(cái)政統(tǒng)籌由縣級(jí)開(kāi)始,逐漸實(shí)現(xiàn)市級(jí)、省級(jí),最終由全國(guó)社?；饡?huì)集中管理,這才是治本之策”。但是,囿于現(xiàn)今的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和各省之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,只有徹底處理好這些問(wèn)題,才能最終實(shí)現(xiàn)社保轉(zhuǎn)續(xù)之間的暢通無(wú)阻。

其實(shí),社?？绲貐^(qū)轉(zhuǎn)續(xù)的困難不主要是技術(shù)問(wèn)題,而是觀念問(wèn)題。在社會(huì)流動(dòng)極高的今天,只要從保護(hù)社會(huì)成員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的角度真正地為“民生”考慮,才能最終解決社保轉(zhuǎn)續(xù)難題。

雖然中國(guó)的社保徘徊在非“純粹”統(tǒng)籌模式和非“純粹”個(gè)人賬戶模式之間,恰好是這兩種模式的“捏合”,但是從“捏合”走向“純粹”并沒(méi)有一道不可逾越的鴻溝。勞動(dòng)法專家鄭功成認(rèn)為:“現(xiàn)今,人們談?wù)撟疃嗟倪€是省級(jí)統(tǒng)籌。不過(guò),只是簡(jiǎn)單地把社保定為省級(jí)統(tǒng)籌恐怕有些滯后。社保只有全國(guó)統(tǒng)一了,才能夠維系勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一,而現(xiàn)在社保的地區(qū)統(tǒng)籌已經(jīng)成為阻礙勞動(dòng)者流動(dòng)和損害公平的負(fù)面因素,而且這種情況會(huì)愈演愈烈,勞動(dòng)者會(huì)收到不同程度的損害。”所以,社保一開(kāi)始就必須立足于全國(guó)統(tǒng)籌來(lái)解決問(wèn)題,一步到位的全國(guó)統(tǒng)籌才是“十分到位”的“點(diǎn)”。

相信現(xiàn)今的勞動(dòng)者,都希望擁有一張社?？?它就像“身份證”,具有信息存儲(chǔ)功能,記錄持卡人各個(gè)時(shí)期的信息,持卡可辦理各項(xiàng)社保服務(wù)。屆時(shí),無(wú)論持卡人走到哪里,都可以就近享受各項(xiàng)社保服務(wù)。

如果一旦建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,并靈活地在全國(guó)各地進(jìn)行自由轉(zhuǎn)移,那么必將大大地激活生產(chǎn)力和進(jìn)一步解放生產(chǎn)力,并使全國(guó)各地有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)噴發(fā)出新的活力,使世界金融危機(jī)影響之下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新的勃勃生機(jī)。

因而,何時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的社保轉(zhuǎn)續(xù)、個(gè)人賬戶“錢隨人走”,希望我們只需要一個(gè)短暫等待的過(guò)程。