論國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的六大特性

韓宏濤

國(guó)家審計(jì)署劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2008年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議結(jié)束時(shí)的總結(jié)講話中首次提到“現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的一個(gè)免疫系統(tǒng)”，從而引出了國(guó)家審計(jì)的免疫系統(tǒng)論。

審計(jì)免疫系統(tǒng)論，是我國(guó)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)、職能和定位理論發(fā)展過程中的里程碑式的論述，從戰(zhàn)略高度上確定了國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)和職能，以及在我國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位，為我國(guó)國(guó)家審計(jì)事業(yè)明確了長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)。

在國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中，國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)的本質(zhì)、職能與定位，通過某些方面的特性具體表現(xiàn)出來，審計(jì)工作的開展，也與這些特性密不可分。筆者根據(jù)自己的審計(jì)工作實(shí)踐，對(duì)國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)進(jìn)行了深入的思考和研究，認(rèn)為上述特性主要存在于獨(dú)立性、綜合性、系統(tǒng)性、預(yù)防性、懲罰性、建設(shè)性等六個(gè)方面。充分理解、把握這些特性，對(duì)于科學(xué)理解和充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)的職能，在實(shí)踐中做好審計(jì)工作，具有重要意義（下文中審計(jì)如無指明，均指國(guó)家審計(jì)）。

獨(dú)立性

獨(dú)立性是審計(jì)免疫系統(tǒng)的首要特性，也是使審計(jì)免疫系統(tǒng)區(qū)別于其他免疫系統(tǒng)的獨(dú)特特性。它是審計(jì)免疫系統(tǒng)的生命線，是保證審計(jì)免疫系統(tǒng)職能發(fā)揮的根本保證。獨(dú)立性能否發(fā)揮、發(fā)揮到什么程度，直接決定審計(jì)免疫系統(tǒng)職能能否發(fā)揮以及發(fā)揮的程度。

總體來看，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中，由于本身的職責(zé)與使命，審計(jì)本身是一個(gè)超越部門利益局限的監(jiān)督部門。相比各微觀主體和行業(yè)系統(tǒng)如金融、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等部門，審計(jì)在很大程度上具有獨(dú)立性，在部門利益上具有較高的超然性。

從獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)保證來看，我國(guó)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是法律地位上的獨(dú)立性。我國(guó)《憲法》第九十一條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，從而在國(guó)家最高法律的層面賦予了審計(jì)的獨(dú)立地位?！秾徲?jì)法》也對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限從實(shí)際履行的層面作出了諸多保障。這些都為審計(jì)的獨(dú)立性提供了法律保證。其次是經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。目前我國(guó)在中央國(guó)家審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)，通過“八不準(zhǔn)”等審計(jì)廉政制度和紀(jì)律的推行，審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)上已不依賴于被審計(jì)單位，基本切斷了與被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從而從經(jīng)濟(jì)上保證了審計(jì)的獨(dú)立性。

在實(shí)際審計(jì)工作中，充分保證、發(fā)揮審計(jì)獨(dú)立性的關(guān)鍵，主要在于審計(jì)廉政建設(shè)的加強(qiáng)和“八不準(zhǔn)”等審計(jì)廉政紀(jì)律的嚴(yán)格執(zhí)行。

綜合性

審計(jì)不是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中唯一的免疫系統(tǒng)，而是一種綜合免疫系統(tǒng)或總免疫系統(tǒng)，甚至是免疫系統(tǒng)的免疫系統(tǒng)。從整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系來看，在審計(jì)免疫系統(tǒng)之外，還存在各種類型的內(nèi)部免疫系統(tǒng)和行業(yè)、系統(tǒng)免疫系統(tǒng)。在每個(gè)微觀主體（機(jī)構(gòu)主體）內(nèi)部，都有內(nèi)部規(guī)章制度、內(nèi)部管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等（包括內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)等），這些在一定程度上發(fā)揮內(nèi)部免疫的功能。在一些系統(tǒng)或行業(yè)內(nèi)，同樣存在類似的免疫系統(tǒng)。

審計(jì)免疫系統(tǒng)的綜合性類似于在看病方面，作為一個(gè)綜合醫(yī)生，在醫(yī)治病人時(shí)，不僅關(guān)注其本身的病情，及時(shí)進(jìn)行對(duì)癥治療，更要關(guān)注其內(nèi)部醫(yī)生、固定醫(yī)生對(duì)該病人的健康的維護(hù)、病患的預(yù)防、病癥的醫(yī)治等情況，力爭(zhēng)從根本上保證病人肌體的健康。

在審計(jì)中，充分發(fā)揮免疫系統(tǒng)的綜合性，就要有高度的宏觀性、全局性意識(shí)，善于從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局、總體的高度出發(fā)去考慮問題、開展工作、確定重點(diǎn)。同時(shí)，善于在審計(jì)與其他部門的聯(lián)系中去發(fā)揮審計(jì)的職能，將其他免疫系統(tǒng)納入到審計(jì)免疫系統(tǒng)中來，正確看待審計(jì)與公檢法等國(guó)家其他職能部門、系統(tǒng)、單位的關(guān)系，并且妥善處理這些關(guān)系。

系統(tǒng)性

審計(jì)免疫系統(tǒng)的系統(tǒng)性，包括關(guān)注對(duì)象的系統(tǒng)性和關(guān)注方式的系統(tǒng)性。在關(guān)注對(duì)象上，具有普遍性的特點(diǎn)，要對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系、各個(gè)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行普遍關(guān)注。在關(guān)注方式上，主要是指在審計(jì)過程中，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、問題進(jìn)行關(guān)注時(shí)，更加注重“面”上的情況，注重從普遍性、體制性、制度性、機(jī)制性的角度去看待、分析、研究問題產(chǎn)生的原因以及相應(yīng)的對(duì)策。

審計(jì)免疫系統(tǒng)就像一個(gè)雷達(dá)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行持續(xù)的掃描、關(guān)注，時(shí)刻關(guān)注各種異常情況的出現(xiàn)、重大問題的產(chǎn)生、重要風(fēng)險(xiǎn)的狀況等。審計(jì)免疫系統(tǒng)的系統(tǒng)性，還類似于在醫(yī)生看病時(shí)，對(duì)病人的病癥，不僅僅著眼于該病癥本身的治療，還要關(guān)注是為什么會(huì)得這種病，病人的工作、生活習(xí)慣、環(huán)境等方面是否還存在一些易于導(dǎo)致這些病產(chǎn)生的必然性的因素，如何更好的保證以后不再患病。

在實(shí)際審計(jì)工作中，要善于從個(gè)別的、“點(diǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)和問題上跳出來，把個(gè)別的、“點(diǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)、問題與更大范圍、更為普遍的面結(jié)合起來，將問題與原因結(jié)合起來，將問題與體制、制度、機(jī)制等結(jié)合起來進(jìn)行分析和研究，并相應(yīng)地提出解決問題、改善管理、完善制度和為宏觀決策提供參考的意見和建議。

預(yù)防性

審計(jì)免疫系統(tǒng)的預(yù)防性，是指通過日常的持續(xù)性的監(jiān)督、檢查，通過對(duì)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)、問題的及時(shí)防范、化解，通過對(duì)各種體制、制度、機(jī)制的適當(dāng)完善、優(yōu)化，從而防止、避免各種重大風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)、各種嚴(yán)重后果的出現(xiàn)和重大損失的形成，避免經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩。

隨著現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，規(guī)模的日益龐大、復(fù)雜程度的不斷增加、變化速度的持續(xù)加快、影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的因素日益擴(kuò)充，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中潛在的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。如果有些風(fēng)險(xiǎn)得不到及時(shí)的控制、化解，一旦集中爆發(fā)，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系的運(yùn)行造成重大甚至是致命性的影響。“千里之堤，潰于蟻穴”。在這種情況下，防微杜漸、防患于未然，顯得尤為重要。

在目前的審計(jì)實(shí)際工作中，審計(jì)免疫系統(tǒng)預(yù)防性的發(fā)揮在某種程度上還不夠充分。重事后查處、輕事前預(yù)防，重既成風(fēng)險(xiǎn)、輕潛在風(fēng)險(xiǎn)，重“救火”、輕防火的情況還比較明顯，影響了審計(jì)免疫系統(tǒng)職能的發(fā)揮。要更好地發(fā)揮這種特性，就要大力增強(qiáng)審計(jì)的前瞻性，有規(guī)劃、有準(zhǔn)備、有預(yù)見地做好審計(jì)工作，同時(shí)要更加重視對(duì)各種潛在性風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注和管理。

懲罰性

對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中存在的各種重大風(fēng)險(xiǎn)和問題，必須及時(shí)予以反映、揭露并查處，包括嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任，這就是審計(jì)的懲罰性。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，即使經(jīng)過預(yù)防，經(jīng)過普遍關(guān)注、制度完善，也會(huì)出現(xiàn)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)和問題，出現(xiàn)各種各樣違法犯罪、失職瀆職的人員，必須予以處理，以防止風(fēng)險(xiǎn)和問題的再次發(fā)生。

懲罰性是一種過程性和手段性的特性，是免疫系統(tǒng)職能發(fā)揮的內(nèi)在要求和必要手段，是審計(jì)免疫系統(tǒng)權(quán)威性的體現(xiàn)和保證，在某種意義上也是對(duì)審計(jì)其他特性的保證。國(guó)家審計(jì)是我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之一，根據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過直接處罰、揭露問題、參與查處等多種方式，發(fā)揮懲罰性的作用。

需要指出的是，對(duì)審計(jì)免疫系統(tǒng)而言，審計(jì)的懲罰性是與建設(shè)性密切相關(guān)的。懲罰本身不是目的，而是手段。所謂“懲前毖后、治病救人”，必須適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行“懲前”，才能有效地“毖后”，才能更好地治病救人。在這方面，就像醫(yī)生對(duì)待腫瘤一樣，如果經(jīng)過預(yù)防仍然未能防止其惡化，或出于各種原因沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)其發(fā)生和擴(kuò)張，那就必須堅(jiān)決果斷地予以切除。

為了更好地發(fā)揮審計(jì)的懲罰性，在審計(jì)過程中，要注重發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用，要有“問題”意識(shí)。審計(jì)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的揭露，對(duì)各種體制制度機(jī)制的分析研究等，均要以問題為切入點(diǎn)，才能更好地發(fā)揮免疫系統(tǒng)的職能。

建設(shè)性

通過揭露、查處經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的各種重要風(fēng)險(xiǎn)和問題，尤其是各種體制性、制度性、機(jī)制性的問題和缺陷，并促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的化解、問題的解決及制度的完善，國(guó)家審計(jì)能夠從根本上、總體上、長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，這就是審計(jì)的建設(shè)性作用。

建設(shè)性是審計(jì)免疫系統(tǒng)的終極特性，是根本目標(biāo)，是審計(jì)免疫系統(tǒng)上述特性的體現(xiàn)和發(fā)揮。從實(shí)現(xiàn)手段來講，主要通過監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)，通過預(yù)防性和懲罰性來實(shí)現(xiàn)。懲前毖后的最終目的不是懲前毖后本身，而是為了治病救人，為了推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和問題的解決、制度體制機(jī)制的完善，促進(jìn)公平、責(zé)任和價(jià)值觀的維持。這就像醫(yī)生給病人打針、動(dòng)手術(shù)、切除腫瘤、消除病毒等，對(duì)病人的不良習(xí)慣和環(huán)境進(jìn)行改善的目的，是促進(jìn)病人的及時(shí)康復(fù)和持續(xù)健康，而不在于治療本身。

要充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性，在審計(jì)過程中，要適當(dāng)增強(qiáng)審計(jì)的服務(wù)意識(shí)，在審計(jì)監(jiān)督中充分發(fā)揮審計(jì)的服務(wù)作用。要警惕并摒棄那些審計(jì)特權(quán)思想，以及為審計(jì)而審計(jì)、為問題而問題、為查處而查處等不良思想傾向。要通過上報(bào)審計(jì)簡(jiǎn)報(bào)信息、發(fā)布審計(jì)公告，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策提供、提出改善經(jīng)營(yíng)管理的意見建議等多種方式，充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。

（作者單位：審計(jì)署廣州特派員辦事處）