基于新公共服務(wù)理論視域下公務(wù)員服務(wù)能力提升研究

潘　劼　楊曉鋒

摘要公務(wù)員的管理是建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)核心環(huán)節(jié)，而公務(wù)員服務(wù)能力的高低直接影響服務(wù)型政府的建設(shè)和政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。試圖從新公共服務(wù)理論視角去分析公務(wù)員服務(wù)能力建設(shè)過程中存在的一些問題，以此找出提升公務(wù)員服務(wù)能力的方法或途徑。

關(guān)鍵詞新公共服務(wù)；公務(wù)員；能力；公民

公共服務(wù)作為政府四大職能之一是關(guān)乎“服務(wù)型政府”建設(shè)成敗的關(guān)鍵。公務(wù)員作為公共服務(wù)的提供者，其自身素質(zhì)能力的高低、價(jià)值觀和世界觀的取向是決定公共服務(wù)質(zhì)量的主要因素。

一、理論依據(jù)

(一)新公共服務(wù)理論概述

新公共服務(wù)理論是美國亞利桑那州立大學(xué)的丹哈特夫婦提出來的，是基于對(duì)新公共管理理論的反思和批判基礎(chǔ)上興起的一種公共行政管理的新的理論和模式，主張政府的核心職能應(yīng)為服務(wù)。新公共服務(wù)理論基本內(nèi)涵為：(1)政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。即政府越來越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益；而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們；(2)為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；(3)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品：(4)公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要，強(qiáng)調(diào)公民本位；(5)在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；(6)責(zé)任并不簡單，政府的責(zé)任趨于多元化；(7)重視人，而不只是效率。

不可否認(rèn)，新公共服務(wù)理論是在一個(gè)不同于中國歷史文化傳統(tǒng)和制度背景下提出來的，但它的確為我們的行政改革提供了一些創(chuàng)新性的深具啟示意義的觀點(diǎn)和可借鑒的框架體系。新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)、追求的公共利益、公眾參與、代表性、回應(yīng)性、公正和責(zé)任等，體現(xiàn)了當(dāng)代民主行政的基本價(jià)值理念與原則，在一定程度上而言也是具有普適性意義的價(jià)值準(zhǔn)則。

(二)公務(wù)員的界定

1993年發(fā)布的《國家公務(wù)員暫行條例》第三條規(guī)定，我國的公務(wù)員專指各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，既包括政府組成人員與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列的其他人員，又包括非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列的其他人員。依據(jù)2005年通過的新的公務(wù)員法的規(guī)定，黨務(wù)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及群眾團(tuán)體等單位中的工作人員，只要是依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的，都屬于公務(wù)員范圍。隨著2006年《公務(wù)員法》的實(shí)施，除了以往的用人方式，在十六章中明確提出某些具體工作職位可以實(shí)行聘任制，這說明我國的公務(wù)員與政府之間的法律關(guān)系可以確定為委托代理關(guān)系和雇傭關(guān)系的復(fù)合關(guān)系。

二、公務(wù)員公共服務(wù)能力提升瓶頸與分析

公務(wù)員公共服務(wù)能力的提升涉及公務(wù)員主體建設(shè)和公共服務(wù)供需的客體制度兩個(gè)方面。

(一)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)包括公務(wù)員的招選工作、公務(wù)員管理兩方面。

公務(wù)員管理是公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的核心內(nèi)容，直接關(guān)乎公務(wù)員公共服務(wù)能力的提升?，F(xiàn)階段，公務(wù)員管理主要面臨的問題有：

1缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。一方面，公務(wù)員不像私人部門那樣對(duì)機(jī)構(gòu)或者工作擁有所有權(quán)，因而也就缺乏私人部門那樣的激勵(lì)機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)學(xué)家的話說，他們不是“剩余權(quán)益者”，不能將提高效率所獲得的收益裝進(jìn)子自己的腰包。因此，公務(wù)員表現(xiàn)出來的態(tài)度經(jīng)常是，“此事與我無關(guān)”、“多一事不如少一事”、“我只求做好自己的分內(nèi)事”等等；另一方面，公共部門通常為壟斷部門，競爭機(jī)制缺失，公務(wù)員常處于養(yǎng)尊處優(yōu)的環(huán)境中，壓力不夠，繼續(xù)學(xué)習(xí)動(dòng)力缺失，不主動(dòng)創(chuàng)新。

2多元化目標(biāo)導(dǎo)致公務(wù)員思維定勢。公共組織所面臨的外部環(huán)境以及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和管理過程具有很大的特殊性致使公共組織的目標(biāo)更加復(fù)雜多樣化。政府目標(biāo)的多元化使得公務(wù)員在執(zhí)行時(shí)往往感覺無所適從或處于兩難境地，長此以往形成思維定勢：只關(guān)心領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的目標(biāo)和與自己利益相關(guān)的目標(biāo)。

3公務(wù)員績效管理薄弱。我國政府績效管理始于上世紀(jì)90年代初，對(duì)公務(wù)員績效管理一直處于探索學(xué)習(xí)階段，對(duì)公務(wù)員的績效考核、績效評(píng)估改革過急執(zhí)行受阻以致流于形式，實(shí)效不大。例如，在上世紀(jì)90年代中后期我國流行“政績”工程，致使數(shù)字游戲肆虐，在很大程度上損害了公民利益和國家形象。由于缺乏有效的績效管理，公務(wù)員的執(zhí)行文化氛圍不濃，慢作為現(xiàn)象泛濫。

4繼續(xù)教育形式單一。公務(wù)員繼續(xù)教育深造一方面是適應(yīng)工作的需要提升個(gè)人的業(yè)務(wù)水平、儲(chǔ)備深層次理論知識(shí)；另一方面則是提升個(gè)人的服務(wù)修養(yǎng)、服務(wù)理念、服務(wù)意識(shí)等具有指導(dǎo)意義的能力。但是我國公務(wù)員繼續(xù)教育的形式過于單一，通常停留在政治素質(zhì)的提高、服務(wù)意識(shí)的形成上，對(duì)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)文化等能力的培養(yǎng)較少涉及，致使公務(wù)員出現(xiàn)能力恐慌、在其位不謀其政等荒唐現(xiàn)象。

(二)制度層面

1組織制度中責(zé)任機(jī)制不完善。公務(wù)員的責(zé)任機(jī)制主要體現(xiàn)于規(guī)則所限定的行政程序之中，而不對(duì)結(jié)構(gòu)直接負(fù)責(zé)。在規(guī)則面前，公務(wù)員的角色就成為純粹“執(zhí)行者”的角色，行動(dòng)準(zhǔn)則就是“照章辦事”。作為執(zhí)行者，其責(zé)任和義務(wù)主要體現(xiàn)在規(guī)則執(zhí)行方面，而不是組織的最終目標(biāo)和結(jié)構(gòu)方面。通俗地講，就是“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”，只要不違背規(guī)則，就不會(huì)犯錯(cuò)誤。

2公務(wù)員行為規(guī)范主要受法律約束，缺乏大眾監(jiān)督?，F(xiàn)有的公務(wù)員法律還不夠完善，在復(fù)雜多變的社會(huì)里會(huì)出現(xiàn)諸多問題、誘惑等使公務(wù)員處在被雇傭的狀態(tài)下很難在過去的法規(guī)下把持自己的行為，不管是有意還是無意，都將出現(xiàn)“亂作為”現(xiàn)象或其他敗德行為。

(三)對(duì)策建議

1公務(wù)員招選應(yīng)貫徹“服務(wù)理念為本”，建立健全的甄別人才機(jī)制

新公共服務(wù)理論認(rèn)為：服務(wù)是政府的責(zé)任和職能。擁有一支具有服務(wù)理念的公務(wù)員隊(duì)伍是實(shí)踐這一職能的關(guān)鍵。倘若公民參加公務(wù)員競選的立場不對(duì)，諸如是為權(quán)力、地位、金錢等與服務(wù)理念相左勢必阻礙公務(wù)員的招選，一旦蒙混過關(guān)，在公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部通過示范效應(yīng)、暈輪效應(yīng)使整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍思想政治建設(shè)遭受巨大損失。公務(wù)員只有具備良好的服務(wù)意識(shí)，按照全心全意為人民服務(wù)的宗旨來做事，方能成為人民的公仆，使公共服務(wù)質(zhì)量得到保證。

2對(duì)公務(wù)員的管理應(yīng)更具人性化

首先，建立多元化的激勵(lì)機(jī)制，并輔以有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。新公共服務(wù)理論明確提出要求公務(wù)員善待公民，那么公務(wù)員本身就必須受到公共機(jī)構(gòu)的善待。面對(duì)更復(fù)雜的責(zé)任和現(xiàn)實(shí)的多元價(jià)值沖突，該理論實(shí)現(xiàn)了對(duì)公務(wù)員的多元激勵(lì)，并強(qiáng)調(diào)對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)是為了使其更多的關(guān)注公共利益，引導(dǎo)公民參與，更好地為公民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員激勵(lì)根本性的轉(zhuǎn)變。對(duì)公務(wù)員多元化激勵(lì)可以從薪酬激勵(lì)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)、目標(biāo)激勵(lì)、競爭激勵(lì)、自我激勵(lì)五個(gè)方面根據(jù)公務(wù)員所在組織特點(diǎn)和職位選擇合理的激勵(lì)策略并制定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，充分激發(fā)公務(wù)員工作的熱情、創(chuàng)新的積極性，樹立正確的價(jià)值觀，實(shí)施民主行政，為公民提供滿意的服務(wù)。

其次，設(shè)立科學(xué)可行的目標(biāo)，加強(qiáng)公務(wù)員績效管理。公務(wù)員公共服務(wù)內(nèi)容的多元性、對(duì)象的廣泛性使得對(duì)公務(wù)員目標(biāo)體系的設(shè)定必須科學(xué)可行，盡量避免目標(biāo)的多元化，謹(jǐn)防目標(biāo)的反