民主視野下的行政獎(jiǎng)勵(lì)

劉小婭

[摘要]近幾年來，我國的行政獎(jiǎng)勵(lì)屢屢遭受公眾的質(zhì)疑。究其根源，就是獎(jiǎng)勵(lì)形式上的正當(dāng)性根據(jù)一民主的行政的缺失所造成的。為解決此問題，需將行政獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)分為優(yōu)勝獎(jiǎng)和參與獎(jiǎng)。優(yōu)勝獎(jiǎng)應(yīng)遵循嚴(yán)格的依法行政，并通過建立信息公弁和聽證制度保證程序中的民主參與；參與獎(jiǎng)可以依職權(quán)設(shè)置，只需注意合法行政，并且非但不需要著重強(qiáng)調(diào)程序中的聽證制度，反而更應(yīng)該注重維護(hù)行政行為的公信力。

[關(guān)鍵詞]行政獎(jiǎng)勵(lì)；民主行政；優(yōu)勝獎(jiǎng)；參與獎(jiǎng)

一、現(xiàn)實(shí)：公眾的質(zhì)疑

現(xiàn)代行政為應(yīng)對越來越復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，行政機(jī)關(guān)將會(huì)在越來越大的范圍內(nèi)依法實(shí)施一些權(quán)力色彩較弱的非強(qiáng)制性行政行為，這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的一個(gè)重要趨勢。行政獎(jiǎng)勵(lì)將國家管理的目標(biāo)寓于積極的引導(dǎo)和鼓勵(lì)中去實(shí)現(xiàn)，無疑是順應(yīng)了現(xiàn)代行政管理的發(fā)展方向。然而，行政獎(jiǎng)勵(lì)雖是應(yīng)時(shí)而生并在實(shí)踐中被大量采用，但是由于它是一種權(quán)力色彩較弱的方式，所以長期以來，學(xué)界更注重于探討如何對行政處罰和行政強(qiáng)制進(jìn)行規(guī)制，對于行政獎(jiǎng)勵(lì)的法制化并未給予足夠的關(guān)注。而隨著公民權(quán)利意識和法治觀念的增強(qiáng)，行政獎(jiǎng)勵(lì)也屢屢遭受公眾的質(zhì)疑。公眾的疑問主要集中在兩個(gè)方面。其一是政府是否有權(quán)設(shè)置這樣的獎(jiǎng)勵(lì)?這里凸顯的問題實(shí)際上是，對具體的獎(jiǎng)勵(lì)的質(zhì)疑已經(jīng)使得行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一種行政方式的正當(dāng)性受到了沖擊。其二是正如有些人認(rèn)為獎(jiǎng)勵(lì)本身是沒有問題的，受獎(jiǎng)人也是眾望所歸，只是不應(yīng)該重獎(jiǎng)。行政獎(jiǎng)勵(lì)無疑是需要受到規(guī)制的，關(guān)鍵是政府設(shè)置行政獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)如何界定。

我國目前尚未建立有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的基本法律，公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)出臺(tái)之后，行政獎(jiǎng)勵(lì)基本法也提上了立法日程。行政獎(jiǎng)勵(lì)基本法應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對這些疑問?問題的關(guān)鍵又在哪里?本文將探討這個(gè)問題。

二、問題：民主的缺失

“現(xiàn)代社會(huì)政治的合法性，形式上的根據(jù)是經(jīng)過多數(shù)人的同意(即民主)，實(shí)質(zhì)上的根據(jù)是對人權(quán)的切實(shí)保障(價(jià)值)?！毙姓?jiǎng)勵(lì)以一種相對柔和的施政手段來分配公共資源，從而積極引導(dǎo)相對人以達(dá)到政府欲實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)。對受獎(jiǎng)人而言，它是授益性質(zhì)的。對于廣大公眾而言，雖然獎(jiǎng)勵(lì)涉及到對稀有資源的再分配問題，但是行政機(jī)關(guān)設(shè)置行政獎(jiǎng)勵(lì)的目的就是為了公共政策的實(shí)現(xiàn)。因此，行政獎(jiǎng)勵(lì)的授益性質(zhì)是無從否定的。從終極的目的來講，也可以說是為了保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。所以，從理論上講，行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一種行政法制方法，其正當(dāng)性是毋庸置疑的。在上述的事例中，案例一中公眾對于受獎(jiǎng)人應(yīng)該受獎(jiǎng)這一方面并沒有過多疑問，并且認(rèn)為是“眾望所歸”。后幾個(gè)案例中也主要是質(zhì)疑到底是一種重獎(jiǎng)還是一種謬賞，對于行政獎(jiǎng)勵(lì)的授益性及目的的正當(dāng)性也是沒有懷疑的。由此可見，在我國，行政獎(jiǎng)勵(lì)受到質(zhì)疑并不是因?yàn)樗乔忠婊蚴鞘谝嫘再|(zhì)。問題的癥結(jié)顯然不是存在在獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)質(zhì)性的根據(jù)上，而是存在于其形式上的根據(jù)——民主的行政。

民主是行政行為的正當(dāng)性來源，意味著行政行為的做出必須依從人民的意志，行政行為必須體現(xiàn)民主精神。在我國，民主體現(xiàn)在行政法中主要表現(xiàn)為：行政行為的做出應(yīng)當(dāng)有人民代表大會(huì)通過的法律或決議為根據(jù)，即依法行政原則；以及在行政過程中保證人民的意志得以表達(dá)，也就是行政程序中的參與原則。

我國的行政獎(jiǎng)勵(lì)在設(shè)定上有一定的隨意性，而且基本上都是行政機(jī)關(guān)自己單方作出決定，整個(gè)過程中既看不出獎(jiǎng)勵(lì)的法律依據(jù)，也沒有民眾的參與。這樣的行政行為似乎與我們通常所指稱的單方的強(qiáng)制的行政行為沒什么兩樣。那么，公眾的質(zhì)疑也是可以理解的。

三、解決：區(qū)分優(yōu)勝獎(jiǎng)與參與獎(jiǎng)

民主在行政獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)域主要是要求民主的決策和程序中的公眾參與，體現(xiàn)在獎(jiǎng)勵(lì)的創(chuàng)設(shè)權(quán)和獎(jiǎng)勵(lì)的程序兩個(gè)方面。

(一)民主決策：獎(jiǎng)勵(lì)的創(chuàng)設(shè)權(quán)

獎(jiǎng)勵(lì)的創(chuàng)設(shè)權(quán)上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主決策。民主的決策在這里其實(shí)就是對政府設(shè)置行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)限范圍的限制。這個(gè)限制應(yīng)該積極回應(yīng)公眾對行政獎(jiǎng)勵(lì)的質(zhì)疑，即確定哪些是政府可以設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)的事項(xiàng)以防止濫獎(jiǎng)問題，以及如何確定府設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)的額度以防止不當(dāng)重獎(jiǎng)。

我國的國家行政獎(jiǎng)勵(lì)法規(guī)系統(tǒng)的構(gòu)成可以歸結(jié)為四類：一是全國人民代表大會(huì)制定的獎(jiǎng)勵(lì)法律。二是中央人民政府——國務(wù)院制定的獎(jiǎng)勵(lì)法規(guī)。三是國家各部委機(jī)關(guān)制定的有關(guān)國家行政獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)章。四是省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)和同級人民政府制定的有關(guān)國家行政獎(jiǎng)勵(lì)的地方法律和規(guī)章。這里的問題有兩個(gè)：第一是國家至今沒有出臺(tái)規(guī)范所有獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)基本法律。第二是獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)置不規(guī)范，法律層次低。關(guān)于第一點(diǎn)，我國目前《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》已制定完成，有關(guān)部門將啟動(dòng)行政獎(jiǎng)勵(lì)法的研究論證，相信不久即會(huì)出臺(tái)行政獎(jiǎng)勵(lì)基本法。因此，總的來講，對于我國對行政獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定權(quán)的分歧可以歸結(jié)于行政主體給付行政獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)哪種規(guī)范，政府設(shè)置行政獎(jiǎng)勵(lì)是不是只能依據(jù)法律。

依法律的授權(quán)可以設(shè)置行政獎(jiǎng)勵(lì)，這一點(diǎn)沒有疑問。關(guān)鍵是政府可否依據(jù)法定職權(quán)設(shè)置行政獎(jiǎng)勵(lì)。按照形式法治的標(biāo)準(zhǔn)，獎(jiǎng)勵(lì)行為必須以制定法作為依據(jù)，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照制定法進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。在法律沒有規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)的情況下，行政機(jī)關(guān)就不得獎(jiǎng)勵(lì)，否則即構(gòu)成越權(quán)行政。這樣的結(jié)果可能導(dǎo)致依法行政變?yōu)槲ǚㄊ菑摹，F(xiàn)代行政法的目的是通過規(guī)范行政行為，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。實(shí)質(zhì)法治則不同，要求行政機(jī)關(guān)在有制定法的情況下遵守該制定法；如果沒有制定法，或者制定法明顯地違背了法的公平正義價(jià)值，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法的基本價(jià)值以及行政職能的要求作出行政行為。因此，有學(xué)者提出對于行政獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)追求實(shí)質(zhì)法治?？梢娨罁?jù)法定的職權(quán)，也可以創(chuàng)設(shè)行政獎(jiǎng)勵(lì)，但必須受到更嚴(yán)格的規(guī)制。

考慮到每次具體的獎(jiǎng)勵(lì)最受公眾關(guān)注的恐怕仍然是獎(jiǎng)勵(lì)的事由，根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)的事由，可以將行政獎(jiǎng)勵(lì)分為優(yōu)勝獎(jiǎng)和參與獎(jiǎng)。優(yōu)勝獎(jiǎng)指根據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，行政主體依照法定的程序，賦予在工作和學(xué)習(xí)中取得顯著成績、成為優(yōu)勝者的行政相對人以一定的物質(zhì)或精神等權(quán)益的具體行政行為。參與獎(jiǎng)指根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范的規(guī)定，行政主體賦予積極從事了某些社會(huì)公益性活動(dòng)或做出了國家提倡行為的行政相對人以一定的物質(zhì)或精神等權(quán)益的具體行政行為。

優(yōu)勝獎(jiǎng)通常是由行政主體提出，因?yàn)樘岢鰰r(shí)已有人選，所以并不是所有的人都有機(jī)會(huì)，而且一般應(yīng)當(dāng)有一定的連續(xù)性。參與獎(jiǎng)通常是由行政主體提出要求，只要相對人做出相應(yīng)行為就獲得了受獎(jiǎng)資格，一般具有臨時(shí)性，比較靈活?？梢钥偨Y(jié)出二者的不同之處主要在于：(1)行政主體做出決定時(shí)相對人是否可以預(yù)見不同。優(yōu)勝獎(jiǎng)是行政主體單方提出，所以并不是所有的人都有機(jī)會(huì)，一般公眾很難有所預(yù)期；而參與獎(jiǎng)本身即賦予廣大公眾廣泛的參與的權(quán)利，只要相對人做出相應(yīng)行為就獲得了受獎(jiǎng)資格。(2)相對人可否選擇參加評選不同。優(yōu)勝獎(jiǎng)是行政主體的單方?jīng)Q定，或者說相對人并不是以獲得獎(jiǎng)勵(lì)為目的而做出相應(yīng)行為，所以受獎(jiǎng)人事先無法預(yù)見，自然也無所謂選擇參加評選；而參與獎(jiǎng)相對人可以選擇是否做出相應(yīng)行為，一般相對人的行為即應(yīng)視為對獎(jiǎng)勵(lì)的申請。(3)是否獎(jiǎng)勵(lì)對行政主體