論土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃存在的矛盾及對策

許　婕

摘要:本文在分析新一輪土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間產(chǎn)生的問題的基礎上，根據(jù)規(guī)劃及社會經(jīng)濟發(fā)展的基本原則，探求兩者銜接和協(xié)調(diào)的基本途徑。

關鍵詞：土地利用總體規(guī)劃 城市規(guī)劃 協(xié)調(diào)

1 土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃存在的矛盾

從目前城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致，脫節(jié)甚至沖突的情況給規(guī)劃的審批管理和實施工作帶來諸多不便，更為嚴重的是土地資源沒有依照規(guī)劃得到合理開發(fā)利用和有效保護。兩項規(guī)劃的矛盾主要表現(xiàn)在以下方面：

1.1 負責兩種規(guī)劃編制的行政主管部門不同 當前，我國許多城市的土地利用管理由兩個不同的部門負責。國土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設規(guī)劃部門負責城市規(guī)劃。雖然國務院對兩個部門的職責作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，規(guī)劃的編制和實施也存在“兩張皮”現(xiàn)象，給實際工作帶來很大影響。

1.2 兩大規(guī)劃的目的、內(nèi)容不同 土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃的組成部分，是國家根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對土地資源的開發(fā)、利用、整理、復墾、保護等在時間空間上所作的總體安排。城市規(guī)劃，包括城市規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃，比國土規(guī)劃低一個層次，是城市建設的具體規(guī)劃。從規(guī)劃的內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對土地利用進行綜合考慮的專業(yè)規(guī)劃，包括進行土地資源與土地利用現(xiàn)狀分析、進行土地需求預測、確定土地利用的目標和方針、進行土地利用分區(qū)、編制規(guī)劃方案和實施規(guī)劃措施。城市規(guī)劃是綜合考慮城市經(jīng)濟社會發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對空間布局進行綜合考慮和全面安排。

1.3 編制規(guī)程和工作路線不一致 土地利用總體規(guī)劃的編制一般采取從總體到局部、從上到下逐級進行的方法，而城市規(guī)劃采用的是從上到下與從下到上相結合的工作路線。土地利用總體規(guī)劃的編制強調(diào)土地尤其是耕地的保護，耕地占用和保護指標的分配采取自上而下層層下達的方式，不得突破，帶有很強的計劃性。城市規(guī)劃側重城市的建設和發(fā)展，規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進行各種土地利用的時空安排。由于工作思路和路線不同，往往造成兩種規(guī)劃在建設用地指標方面互不一致的情況，一般是土地利用總體規(guī)劃的分配計劃指標要比城市規(guī)劃的需求預測指標偏小。

1.4 規(guī)劃期限不一致 根據(jù)《土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務院確定。具體是由國家土地行政主管部門正式發(fā)文，對全國各級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃基期規(guī)劃期及規(guī)劃基期數(shù)據(jù)做出明確的規(guī)定。新的土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程要求縣級土地利用總體規(guī)劃的期限同國民經(jīng)濟和社會發(fā)展長期規(guī)劃的期限相適應，一般為10-15年，近期規(guī)劃一般為5年。而城市規(guī)劃，其規(guī)劃期限一般都由編制規(guī)劃的政府部門根據(jù)城市的發(fā)展條件、發(fā)展趨勢等自行確定，規(guī)劃期限確定的隨意性較大，城市規(guī)劃的期限一般為20年，而且起始年差異很大，規(guī)劃期限不同，制定的規(guī)劃目標則不一致。結果出現(xiàn)兩種規(guī)劃在期限上的差異，使規(guī)劃的可操作性降低。

2 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的途徑

城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是關系到城市持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的兩項重要規(guī)劃，兩者必須協(xié)調(diào)，這既是法律的要求，更是促使兩項規(guī)劃順利有效實施，發(fā)揮其應有的“保護和合理利用土地，促進城市可持續(xù)發(fā)展”作用的根本需要。要達到兩者的協(xié)調(diào)和銜接，可以采取以下措施。

2.1 正確認識土地利用總體規(guī)劃對城市規(guī)劃的指導作用 根據(jù)我國土地利用現(xiàn)狀特點和土地資源的實際情況，城市規(guī)劃必須正確對待和解決土地的供求關系—供給引導和制約需求。土地利用總體規(guī)劃是較城市規(guī)劃更全面、更具體的對行政區(qū)域內(nèi)的全部土地進行分析和研究后編制的，因此土地利用總體規(guī)劃應對城市規(guī)劃起指導作用，決定城市規(guī)劃的城市用地規(guī)模;另一方面，城市規(guī)劃對土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模起驗核和反饋作用，補充和完善土地利用總體規(guī)劃的控制指標。這樣，兩者才能相互銜接和協(xié)調(diào)，真正發(fā)揮規(guī)劃的指導作用。

2.2 逐步完善相關法規(guī)，保持規(guī)劃期限、用地分類等方面一致 建議修改現(xiàn)行的城市規(guī)劃法和土地管理法，修改造成兩種規(guī)劃編制方法和程序不一致的環(huán)節(jié)，如建設用地控制指標的確定等;建議制定國土規(guī)劃法，強化和保障城市國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃編制，指導和協(xié)調(diào)兩個規(guī)劃的編制和實施工作。兩者的規(guī)劃期限最好同國民經(jīng)濟和社會發(fā)展5年計劃和長遠規(guī)劃的期限保持一致，以便與地方國民經(jīng)濟發(fā)展目標相協(xié)調(diào)。在用地分類上，土地利用總體規(guī)劃宜將與城市有密切聯(lián)系的近郊農(nóng)村居民點和工礦企業(yè)用地納入城市范圍。在土地利用分類中，還宜將風景名勝等從特殊用地中分解出來。因為特殊用地指有特殊使用和管理要求的用地，如軍事外交用地和陵園等，一般要求單獨設置。而名勝古跡和風景旅游用地是供居民參觀游覽的地方，城市近郊的風景點和名勝古跡可以作為城市綠地納入城市用地。當然，兩者用地分類不一致的地方很多，這里不一一列舉。

2.3 明確土地利用總體規(guī)劃對城市用地的管理內(nèi)容 土地利用總體規(guī)劃對城市用地的管理不是對具體用途的管理，而是對城市用地總量規(guī)模和占地規(guī)模的控制，在新增城市用地數(shù)量和城市發(fā)展方向上應與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃在預測城市用地規(guī)模時，應綜合考慮城市現(xiàn)狀人均用地規(guī)模，城市歷年的開發(fā)規(guī)模和未來地方的投資能力和上級下達的規(guī)劃控制指標，選擇合適的規(guī)劃期內(nèi)人均用地標準。根據(jù)預測的城市人口規(guī)模，求出合理的城市用地規(guī)模；根據(jù)保護耕地的原則，在選擇城市用地時，盡量少占耕地。

2.4 協(xié)調(diào)人口和用地的統(tǒng)計口徑，使兩者相一致 城市人口的本意是指居住城市之中，享受城市基礎設施和公共服務設施的人口，即城市駐地范圍內(nèi)的人口，具體應包括城市及其周圍工業(yè)區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口，城市周圍的農(nóng)村人口和城市內(nèi)居住1年以上的暫住人口。城市人口的預測應以城市體系規(guī)劃和城市規(guī)劃的預測為主，土地利用總體規(guī)劃可以對城市規(guī)劃預測的人口規(guī)模進行驗證，若兩者差距較大，應找出原因，加以協(xié)調(diào)?，F(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃的用地數(shù)據(jù)是以行政區(qū)劃(如區(qū)、縣)為范圍進行統(tǒng)計的，而城市規(guī)劃以規(guī)劃區(qū)作為統(tǒng)計各類用地的范圍。用地統(tǒng)計范圍的不一致，造成兩者中同類用地量的不同和不可比性。因此，兩者必須以統(tǒng)一的口徑統(tǒng)計各類用地。建議以行政區(qū)劃作為統(tǒng)計各類用地的范圍。統(tǒng)計各類用地的范圍保持一致了，要統(tǒng)計某類用地量時，只需將各個行政區(qū)劃內(nèi)的同類用地進行累加即得。這樣兩者的城市用地規(guī)模才真正具有可比性，從而實現(xiàn)兩者用地規(guī)模的控制和反饋。

總之，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的側重點不同,但二者都是以土地作為主要規(guī)劃對象,其核心內(nèi)容都是為實現(xiàn)土地資源的合理開發(fā)、利用和保護,其根本目標是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。

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