經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展歷程及趨勢(shì)

田開全　鐘　偉

摘要：文章從我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程分析入手，探討了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建構(gòu)，為政府有關(guān)部門建設(shè)、完善和發(fā)展經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度提供參考。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)；民族地區(qū)；社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：S271文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-1145（2009）12-0053-02

一、我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展歷程

建國以來根據(jù)黨中央、國務(wù)院的要求民族地區(qū)也逐步開展了農(nóng)村社會(huì)保障工作，其內(nèi)容和非民族地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障工作大體相同，對(duì)民族地區(qū)各個(gè)時(shí)期的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展起到了促進(jìn)作用。隨著政策的變化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民族地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容、方式和手段發(fā)生了較大的變化，其發(fā)展歷程大體可分為以下三個(gè)階段：

（一）農(nóng)村土地保障（家庭保障）為主，國家救助為輔（1949～1955）

1952年土地改革完成，使每個(gè)農(nóng)民分得了土地等基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民的基本生存權(quán)得到了保證。由于農(nóng)民家庭的絕大部分收入和生活需要來源于自己所有和經(jīng)營的土地，家庭是最基本的生產(chǎn)經(jīng)營組織單位，土地保障通過家庭保障形式來實(shí)現(xiàn)。土地保障可以說是這個(gè)時(shí)期政府和社會(huì)給予農(nóng)民的最大保障。因此這個(gè)時(shí)期的家庭保障其實(shí)就是土地保障。在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，中華人民共和國第一部憲法中就明確規(guī)定了“勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物資幫助的權(quán)利”。政府同時(shí)采取了社會(huì)救濟(jì)和優(yōu)撫保障等措施和制度，對(duì)遭遇天災(zāi)人禍的農(nóng)民給予最起碼的生活保障，對(duì)退伍軍人及軍屬等優(yōu)撫對(duì)象實(shí)施優(yōu)待和撫恤。這個(gè)時(shí)期的社會(huì)保障程度偏低，除社會(huì)優(yōu)撫外，社會(huì)保障尚未形成制度。這個(gè)階段屬于以家庭保障為主、政府適當(dāng)輔助的農(nóng)村社會(huì)保障階段。

（二）集體保障為主，國家救助為輔（1956～1983）

為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)和保證國家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品高征購的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)了從初級(jí)社到高級(jí)社再到人民公社的體制變動(dòng)，加之受“大躍進(jìn)”和“文化大革命”的沖擊和影響，致使農(nóng)村社會(huì)保障制度出現(xiàn)波折甚至停滯和倒退。1956年底農(nóng)業(yè)高級(jí)社的普遍建立標(biāo)志著我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的基本確立。1956年6月30日，第一屆全國人大第三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，使我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化時(shí)期就建立并實(shí)行農(nóng)村“五?！本葷?jì)制度，對(duì)無依無靠無勞動(dòng)能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒，由集體實(shí)行“五?！惫B(yǎng)：“保吃、保穿、保住、保生病治療、保葬?！?958年，在農(nóng)村實(shí)行“五?！敝贫鹊幕A(chǔ)上，國家開始推行合作醫(yī)療制度。這種制度由社會(huì)自籌資金，依靠集體力量對(duì)有病患者實(shí)行醫(yī)療衛(wèi)生保障與救濟(jì)。1960年2月2日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議的報(bào)告》，把這種制度稱之為集體保健醫(yī)療制度。從20世紀(jì)50年代到70年代末，一方面，人民公社以向農(nóng)民分配集體所有的土地上的產(chǎn)出體現(xiàn)對(duì)社員的保障；另一方面，國家也承擔(dān)了部分貧困家庭的救濟(jì)工作，在農(nóng)村大部分地區(qū)開展了以集體為主的扶貧救濟(jì)和合作醫(yī)療工作，使廣大農(nóng)戶從自我保障為主的模式走向以農(nóng)村社隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)為依托、國家適當(dāng)扶助的社會(huì)保障軌道。許多公社、大隊(duì)還相繼成立敬老院、福利院，做到老有所養(yǎng)，殘有所為。在農(nóng)村大部分地區(qū)開展的集體為主的扶貧救貧和合作醫(yī)療工作取得一定成效。農(nóng)民的基本生活得到保障，社會(huì)比較安定。這個(gè)階段是從家庭保障向以集體保障為主的農(nóng)村社會(huì)保障演變階段。

（三）建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度（1984至今）

從80年代初開始一直到現(xiàn)在隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入、農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，農(nóng)村勞動(dòng)力得到了極大的解放。農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)得到了極大的發(fā)展與之相適應(yīng)。我國農(nóng)村的社會(huì)保障事業(yè)也得到了較快的發(fā)展。社會(huì)保障制度開始逐步走向社會(huì)化、制度化、規(guī)范化保障的范圍得到擴(kuò)大，條件不斷改善。

這個(gè)階段是新型農(nóng)村社會(huì)保障制度建立階段。在全國農(nóng)村范圍內(nèi)恢復(fù)合作醫(yī)療制度，并在原有的制度上進(jìn)行了創(chuàng)新，即在原合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上引進(jìn)一部分保險(xiǎn)機(jī)制，同時(shí)積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等等。2003年1月23日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部所發(fā)的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》。河南省新鄉(xiāng)市成為全國農(nóng)村第一個(gè)實(shí)行合作醫(yī)療的地級(jí)市。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點(diǎn)以來，受到了試點(diǎn)地區(qū)廣大農(nóng)民的普遍歡迎。2005年8月10日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度問題。會(huì)議要求，2006年要將新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的縣(市、區(qū))由目前占全國的21%擴(kuò)大到40%左右，中央財(cái)政對(duì)參加合作醫(yī)療農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在原有每人每年10元的基礎(chǔ)上再增加10元。同時(shí)將中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的市轄區(qū)和東部地區(qū)部分參加試點(diǎn)的困難縣（市）納入中央財(cái)政補(bǔ)助范圍，地方財(cái)政要相應(yīng)增加補(bǔ)助，不提高農(nóng)民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

二、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀

我國目前農(nóng)村的社會(huì)保障正處于剛剛起步階段，不僅標(biāo)準(zhǔn)低而且范圍小、覆蓋面窄、保障項(xiàng)目少、資金不足。還僅僅停留在扶貧與社會(huì)救濟(jì)上，還不是真正意義上的社會(huì)保障。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)區(qū)劃與管理模式中農(nóng)村、農(nóng)民是弱勢(shì)群體，各種生活壓力主要由家庭來承擔(dān)，尤其農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，使得一些原有的社會(huì)保障項(xiàng)目受到削弱，而新的制度卻還未建立起來。這種社會(huì)發(fā)展事業(yè)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長的狀況無疑對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定帶來一定的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年享受社會(huì)保障的1.6億勞動(dòng)者中，1.5億人為城鎮(zhèn)職工，農(nóng)民享受退休金、五保戶、定期救濟(jì)的人數(shù)只有0.1億，僅占農(nóng)村勞動(dòng)力的2%左右。另外，有人統(tǒng)計(jì)，在民族農(nóng)村，1994年廣西占五?？倲?shù)26.6%的31564人應(yīng)保而未保；統(tǒng)計(jì)報(bào)表中落實(shí)各種供養(yǎng)形式的94094個(gè)五保對(duì)象，人均每月得到集體供養(yǎng)費(fèi)不足2元；有幸進(jìn)入敬老院的老人每月只能從集體統(tǒng)籌中獲得7元生活費(fèi)。另外，從1996年社會(huì)保障綜合指數(shù)來看，最高的上海市高出全國水平470個(gè)百分點(diǎn)，最低的貴州則低于全國平均水平55個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)以上的比較狀況，我們可以看出民族農(nóng)村社區(qū)和發(fā)達(dá)農(nóng)村社區(qū)相比，社會(huì)保障水平差距很大。

三、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建構(gòu)

建立民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度必須依靠黨的民族政策，結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際，從民族地區(qū)農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以保障農(nóng)民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以農(nóng)民的自我保障為主，自助為主與互濟(jì)為輔相結(jié)合，社會(huì)基本保障與家庭保障，集體保障、企業(yè)保障相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全方位的社會(huì)保障。建立一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利、社會(huì)救助等全方位的，城鄉(xiāng)一體化的有民族特色的社會(huì)保障體系，要做到以下幾個(gè)方面工作：

（一）建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在整個(gè)農(nóng)村社保體系中具有最重要的地位。按照自然法則，每個(gè)人都將步入老年，屆時(shí)將喪失勞動(dòng)能力。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的重中之重，民族地區(qū)更不例外。以保障農(nóng)民最迫切需要解決的基本生活為原則，由于農(nóng)村的特點(diǎn)，農(nóng)民生活費(fèi)用要比城市低。有的不需要花錢或花錢較少，如飲水問題，交通問題。農(nóng)民最迫切需要的是養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。但首要問題是保障最低生活水平，然后，再根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際承受能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，逐步擴(kuò)大提高。養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式要靈活多樣，農(nóng)牧民可根據(jù)實(shí)際選擇適合自己的形式。在我省現(xiàn)階段，農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集方式應(yīng)是“以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以支持”，保險(xiǎn)費(fèi)的繳納方式應(yīng)當(dāng)靈活多樣，既可補(bǔ)交、預(yù)交，又可按月、按季甚至按年繳納。同時(shí)要切實(shí)做好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理及保值增值工作。

（二）大力推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是目前減輕農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)、防止農(nóng)民因病致貧、因病返貧的最有效的制度設(shè)計(jì)。民族地區(qū)應(yīng)大力推進(jìn)這一項(xiàng)制度建設(shè)。2003年7月開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療以來，全國各地農(nóng)民，包括少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民從中受益非淺。目前農(nóng)村合作醫(yī)療制度框架和運(yùn)行機(jī)制已基本形成，參合農(nóng)民的衛(wèi)生服務(wù)的利用水平提高，抵御大病經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力得到增強(qiáng)。但也存在不少問題，因此需要結(jié)合民族地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際來重建和完善民族地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保障制度。首先要明確政府責(zé)任。民族地區(qū)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，需要政府強(qiáng)有力的政策和財(cái)政支持。政府在民族地區(qū)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的構(gòu)建和完善中必須起主導(dǎo)作用。政府可以采取諸如改善村級(jí)健康服務(wù)的籌資和管理、校正醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的過度市場(chǎng)傾向等措施。其次要完善籌資機(jī)制。在廣大民族地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民是最大的自費(fèi)醫(yī)療群體。國家和集體有必要籌措各種資金，發(fā)揮政策支持和利益誘導(dǎo)的作用，多方籌措資金。第三要正確選擇新型合作醫(yī)療的形式和內(nèi)容。新型合作醫(yī)療制度的構(gòu)建和完善必須適應(yīng)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，必須適應(yīng)民族地區(qū)農(nóng)村農(nóng)牧民的實(shí)際心理愿望和需求，建立多種形式和內(nèi)容的新型合作醫(yī)療模式，逐步形成以村合作醫(yī)療組織為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作醫(yī)療組織為重點(diǎn)，一定范圍（如大病及康復(fù)醫(yī)療合作）的縣（市）聯(lián)合的多級(jí)合作醫(yī)療體系。

（三）建立民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度

建立少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度，需要把握好四個(gè)方面的環(huán)節(jié)：第一，正確界定保障對(duì)象。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象一般包括因缺少勞動(dòng)力、低收入造成生活困難的家庭；因?yàn)?zāi)、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動(dòng)能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。據(jù)調(diào)查，需要保障的對(duì)象一般占少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村總?cè)丝诘?% ~6%。第二，科學(xué)確定保障線標(biāo)準(zhǔn)。其基本要求是：既能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又要防止保障標(biāo)準(zhǔn)過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民吃、穿等最基本生活費(fèi)用支出一般占農(nóng)民人均收入的25% ~35%。第三，合理籌集保障資金。通過社會(huì)救助制度來保障人民群眾的基本生活，歷來都是政府的職責(zé)。因此，保障資金的來源應(yīng)以政府為主。第四，正確選擇資金管理與保障方式。

（四）完善救濟(jì)制度

農(nóng)村救濟(jì)制度應(yīng)以緊急救災(zāi)為重點(diǎn)，對(duì)農(nóng)民突發(fā)性、臨時(shí)性的生活困難給予救濟(jì)，保障群眾的基本生活。同時(shí)，開展生產(chǎn)自救和互救互濟(jì)，盡快恢復(fù)農(nóng)村的生產(chǎn)能力。民族地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，因此有必要使自然災(zāi)害社會(huì)救濟(jì)制度規(guī)范化，這要求做到：

1．建立國家專項(xiàng)基金，并設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)專門管理。中央政府應(yīng)建立專門的自然災(zāi)害救濟(jì)基金，以備不時(shí)之需。

2．建立專門的機(jī)構(gòu)（可隸屬社會(huì)保障部），充分爭取國際援助。一旦發(fā)生災(zāi)情，應(yīng)積極爭取國際援助組織、海外民間社團(tuán)、慈善機(jī)構(gòu)、港澳臺(tái)同胞及海外同胞的各種援助，減輕中央政府的財(cái)政壓力。

3．確定自然災(zāi)害救濟(jì)線應(yīng)該準(zhǔn)確化、規(guī)范化。各地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況劃定自然災(zāi)害救濟(jì)線，然后由省人大及人大常委會(huì)通過立法的形式確定下來。當(dāng)然，根據(jù)各地的實(shí)際情況可在一定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上靈活變動(dòng)。

總之，在設(shè)計(jì)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度模式時(shí)，不能脫離我國的國情和國家的政策導(dǎo)向。民族地區(qū)社會(huì)保障的現(xiàn)狀表明，只能建立適宜于民族地區(qū)的社會(huì)保障制度，只有從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，積極穩(wěn)妥開展社會(huì)保障制度建設(shè)。我們的遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立全國一體化的社會(huì)保障體系，但近期內(nèi)，只能結(jié)合實(shí)際，特別是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的實(shí)際，選擇有別于城鎮(zhèn)保障體系的模式，甚至同發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障制度也應(yīng)有所區(qū)別，逐步推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)。

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基金項(xiàng)目：湖南省教育廳資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：07D082）。

作者簡介：田開全（1969- ），男，湖南鳳凰人，湘西民族職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；鐘偉（1973- ），男，湖南吉首人，湘西民族職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：會(huì)計(jì)電算化。