對影響我國審計問責(zé)的現(xiàn)實環(huán)境的分析

侯曉靖

從近幾年來我國國家審計的實踐來看，很多問題“屢審屢犯”，其根本原因就在于問責(zé)制度的乏力。加大國家審計問責(zé)的力度，構(gòu)建我國國家審計問責(zé)制度成為了極為迫切的問題。而國家審計問責(zé)制度作為一種制度安排，是在一定的制度環(huán)境中進(jìn)行的。影響我國審計問責(zé)的現(xiàn)實環(huán)境的內(nèi)容包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技文化環(huán)境以及社會文化環(huán)境。

一、對我國審計問責(zé)的現(xiàn)實環(huán)境的分析

(一)對政治環(huán)境的分析

政治環(huán)境是國家審計最為重要的外部環(huán)境，它決定著一國的國家審計模式。政治環(huán)境的核心是政治制度，一國的政治制度通常是由一國的法律尤其是憲法來反映和確認(rèn)，它受到法律強制力的保護(hù)。我國《憲法》中規(guī)定：“人民代表大會制度是國家的根本政治制度。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！迸c之相適應(yīng)，我國實行的是行政型的審計模式，在國務(wù)院下設(shè)置國家審計署，為我國最高審計機關(guān)，地方各級審計機關(guān)在業(yè)務(wù)上受到上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在行政上受到本級政府的領(lǐng)導(dǎo)，即受雙重領(lǐng)導(dǎo)，向本級人民政府和上一級審計機關(guān)提出審計結(jié)果報告。從體制本身來講，這種審計體制難以保證國家審計的獨立性，其對政府行為的檢查和監(jiān)督也就會失效，也就更談不上對政府的失責(zé)和失職行為進(jìn)行責(zé)任的追究和作出相應(yīng)的懲罰了。

行政型國家審計模式主要從三個方面導(dǎo)致了審計獨立性的缺失：

1組織設(shè)置的獨立性：即要求國家審計機關(guān)的組織機構(gòu)設(shè)置的決定權(quán)獨立于被審計單位之外，不受任何社會、個人或團(tuán)體的干涉。我國現(xiàn)行《審計法》中規(guī)定的：審計署作為國家最高審計機關(guān)，是國務(wù)院的組成部門，列國務(wù)院負(fù)責(zé)并報告工作；地方各級審計機關(guān)受到本級行政首長和上一級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主；審計機關(guān)如果需要設(shè)立派出機構(gòu)也要經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)。從隸屬關(guān)系上來看，我國中央審計機構(gòu)、地方審計機構(gòu)包括其派出機構(gòu)的設(shè)置都沒有獨立于被審計單位政府之外，勢必受到政府的干涉，這樣根本無法保證審計獨立性。

2人員任免的獨立性：即要求國家審計機關(guān)的主要職務(wù)任免的決定權(quán)獨立于被審計單位之外，不受任何社會、個人或團(tuán)體的干涉。從最高職務(wù)的任免權(quán)來看，審計署審計長是由國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定任免；審計署副審計長由國務(wù)院任免。地方審計機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務(wù)委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免。另外，地方各級審計機關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機關(guān)的意見?？梢?，政府對于審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免具有很大的權(quán)力，也同樣影響著國家審計的獨立性。

3經(jīng)費的獨立性。經(jīng)費是審計機關(guān)履行其職責(zé)的經(jīng)濟(jì)保證，項俊波(2001)認(rèn)為“審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費保證，是審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的條件”。我國《審計法》第十一條規(guī)定：“審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費，當(dāng)列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證。”但在別的審計模式中，如實行立法型審計模式的英國，其審計活動的費用由議會決定，而不是由財政部決定。我國行政型審計模式下，審計機關(guān)沒有足夠的審計資源，經(jīng)費來自被審計單位，勢必會受到被審計單位的影響，難以保證其審計的獨立性。

我國采取的這種行政型國家審計模式在很大程度上導(dǎo)致了國家審計獨立性的缺失，這種缺失造成了國家審計難以真正起到對政府行為的監(jiān)督和檢查作用。要想真正實現(xiàn)對政府行為的檢查和監(jiān)督，并對政府相關(guān)部門的違規(guī)違法行為進(jìn)行責(zé)任的追究和懲罰，則必須改變這種審計模式。

(二)對經(jīng)濟(jì)環(huán)境的分析

影響我國國家審計問責(zé)制度的經(jīng)濟(jì)環(huán)境主要體現(xiàn)在下面幾個方面：

1市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府職能的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)體制，這種經(jīng)濟(jì)體制要求政府職能發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€以公共服務(wù)為主導(dǎo)型的政府，其主要職能體現(xiàn)在三個方面：①宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能；②提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能；③市場監(jiān)管的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，其在公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的支出將不斷增加，對政府職能的績效實現(xiàn)情況進(jìn)行評價和監(jiān)督也就越來越重要，只有這樣才能保證政府職能的順利實現(xiàn)。政府將公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供給社會公眾，必須要將政府的公共服務(wù)置于社會公眾的監(jiān)督下，因此，社會公眾有必要對政府公共服務(wù)職能的履行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，并對于其不履行、或沒有經(jīng)濟(jì)、不講效率、不講求效果的履行應(yīng)該進(jìn)行責(zé)任的追究，并作出相應(yīng)的懲罰。當(dāng)然這種監(jiān)督和問責(zé)是由社會公眾委托國家審計機關(guān)及問責(zé)機關(guān)來進(jìn)行的。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，國家審計問責(zé)的重要性就越大。

2經(jīng)濟(jì)高速增長，財政支出不斷增加。我國從1996年到2006年10年間國家經(jīng)濟(jì)增長速度較快，特別是2003年后GDP增長率在10％以上，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，政府的公共支出日益增加。社會公眾對于政府公共支出的效益也越來越關(guān)注。不僅社會公眾想了解、檢查、監(jiān)督政府公共支出，而且對于政府沒有履行其職責(zé)，不經(jīng)濟(jì)、不講求效率和效果的使用公共資源的行為也越來越關(guān)注，要求對于政府的這種行為追究責(zé)任并作出相應(yīng)的懲罰。

(三)對科技文化環(huán)境的分析

科技文化環(huán)境的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1隨著科技發(fā)展，政府對于知識資產(chǎn)、信息等投入不斷加大，無形資產(chǎn)審計項目越來越多，將成為國家審計的主要內(nèi)容之一。

2科技的發(fā)展要求審計技術(shù)不斷提高，給審計目標(biāo)、范圍、對象、技術(shù)、審計評價標(biāo)準(zhǔn)帶來了重大挑戰(zhàn)，特別是計算機審計技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)成為國家審計新的課題。

3隨著科技發(fā)展，要求國家審計技術(shù)不斷提高，同時也給審計檢查和監(jiān)督帶來了更大的審計風(fēng)險。

4科技的發(fā)展，審計難度和審計風(fēng)險的不斷加大，都要求審計人員的技術(shù)水平不斷提高。

(四)對社會文化環(huán)境的分析

我們現(xiàn)在在觀念上存在一些問題，一是國家審計不光要進(jìn)行監(jiān)督和檢查，更重要的是對于政府的失責(zé)行為要進(jìn)行追究和懲罰，2004年7月美國最高審計機關(guān)(GAO)的法定名稱由美國會計總署(the U.S.General Accounting Office)更名為政府責(zé)任署(the Govemmem Accountabilty Office)，更是體現(xiàn)了“政府對公眾的責(zé)任乃是審計的實質(zhì)”這種觀念；二是很多人認(rèn)為對于審計報告披露的國家部位的財政案件中，只要錢沒有進(jìn)個人腰包，用到公家身上就行了。這樣的觀念更應(yīng)該轉(zhuǎn)變，政府作為代理人，對于公共資源的使用必須盡量與委托人(社會公眾)的意愿相一致，對于每一分錢的使用必須起到能夠增進(jìn)社會公眾的福利的作用，這是政府對社會公眾

應(yīng)負(fù)的最基本責(zé)任；三是對政府的“無過無為”行為，對那些不積極履行自己的職責(zé)、碌碌無為或不認(rèn)真履行自己職責(zé)的政府行為也要進(jìn)行責(zé)任的追究。

二、有利于審計問責(zé)的理想化環(huán)境建設(shè)

從政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技文化環(huán)境、社會環(huán)境等各審計環(huán)境來看，我國國家審計所處的外部環(huán)境與國家審計及其問責(zé)制度的建立有著一定的差距。要想完全充分發(fā)揮國家審計機關(guān)的職能，對政府運用公共資源的行為進(jìn)行檢查和監(jiān)督，并對審計結(jié)果進(jìn)行責(zé)任追究，促使政府理想化環(huán)境應(yīng)該是這樣的：

1政治環(huán)境：一是充分發(fā)揮民主集中制與人大的問責(zé)作用。人大應(yīng)當(dāng)通過國家審計來檢查和監(jiān)督政府在財政預(yù)算管理過程中的情況和所存在的問題，以全面評價政府對社會公眾所承擔(dān)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，并對政府部門的失責(zé)行為進(jìn)行責(zé)任的追究；二是充分保證我國國家審計機構(gòu)的獨立性。要徹底改變行政型審計模式，可向立法型行政模式轉(zhuǎn)變，切實保證審計機構(gòu)的獨立性。從國家審計機構(gòu)的設(shè)置上，使其獨立于政府，不受到政府的干涉；從領(lǐng)導(dǎo)人員的任免上，最高審計機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，可由全國人大及其常委會決定其任免，地方各級審計機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人可由上一級審計機關(guān)和地方人大商議決定其任免：從審計機構(gòu)的經(jīng)費來源上，保證其有足夠的審計資源，不受被審計對象的干涉，要實現(xiàn)我國國家審計機構(gòu)的充分獨立，要從多方面予以保證，其根本在于國家審計模式的根本性變革，

2經(jīng)濟(jì)環(huán)境：要加快經(jīng)濟(jì)體制改革，建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，相對于市場經(jīng)濟(jì)體制，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，充分發(fā)揮其為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能。

3科技文化環(huán)境：科技快速發(fā)展，計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)在國家審計中的應(yīng)用不斷深入，審計范圍的選擇、審計證據(jù)的取得和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、符合性測試和實質(zhì)性測試、審計工作底稿的編制、審計計劃的編制、審計抽樣等更加科學(xué)，更加合理，技術(shù)上更先進(jìn)；審計人員教育水平不斷增加，知識結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化發(fā)展，不僅有審計、會計方面的人才，還有計算機專家、工程師、保險師等各個方面人才。

4社會文化環(huán)境，重要的是觀念的轉(zhuǎn)變，無論社會公眾、國家審計機關(guān)、政府各級領(lǐng)導(dǎo)人員都從觀念上予以轉(zhuǎn)變：首先，審計并不是目的，杜絕政府對公共資源不合規(guī)、不合法、不合理的使用才是目的，二是政府的行為應(yīng)該積極、主動，“無過無為”行為仍然屬于政府的失責(zé)：三是摒棄儒家思想的弊端，充分提取其有用的精神因素，包括“民本”思想、“修己安人”、“正心修身”等思想。

制度的構(gòu)建依賴于其所處的制度環(huán)境，要想充分實現(xiàn)審計問責(zé)，杜絕政府違法違規(guī)的行為，必須從制度環(huán)境建設(shè)上著手，實現(xiàn)我們理想的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技環(huán)境和社會環(huán)境，只有這樣才能為審計問責(zé)制度的構(gòu)建創(chuàng)造良好的條件。