財政審計的發(fā)展趨勢與戰(zhàn)略構(gòu)想

陜西省審計學(xué)會課題組

一、財政審計存在的問題分析

1財政審計的獨立性較弱。突出表現(xiàn)：監(jiān)督者與被監(jiān)督者同時隸屬于政府部門，具有濃厚的內(nèi)部審計色彩，獨立性立場難以很好維持。當(dāng)審計出來的問題影響到本級政府或其所管轄部門的利益或聲譽時，難免會出現(xiàn)以權(quán)壓審、干預(yù)審計機關(guān)獨立執(zhí)法的現(xiàn)象，審計執(zhí)法障礙和阻力較大，不能完全到位。

2法制不夠健全。一是規(guī)范審計工作的相關(guān)法律法規(guī)不健全。我國《審計法》等相關(guān)法律法規(guī)多側(cè)重于程序法范疇，對審計的具體工作行為進行了明確規(guī)定，但就行政執(zhí)法內(nèi)容等方面的規(guī)定不完善。二是審計依據(jù)性法規(guī)不完善。在實施審計過程中，往往由于相應(yīng)的法規(guī)不完善、不明確，造成審計定性和處理處罰依據(jù)模棱兩可，給審計工作帶來一定的困難，在某種程度上，削弱了財政預(yù)算審計的控制力和執(zhí)行力。

3執(zhí)行規(guī)程的匱乏。我國目前的審計準則主要體現(xiàn)在《審計法》、《中國審計規(guī)范》和《國家審計基本準則》上，與國際準則進行比較，還存在以下問題：一是體系不完整，僅有審計人員資格和審計操作總體要求方面的規(guī)范，缺乏審計方法和審計程序等具體審計規(guī)范，整體操作性不足，無法涵蓋審計全程；二是有些審計規(guī)范的內(nèi)容，與國內(nèi)外審計的一般審計準則相比仍不完善，在一定程度上缺乏可操作性；三是對國家審計的執(zhí)業(yè)要求缺乏具體的衡量標準，不利于明確審計人員的責(zé)任，加強審計質(zhì)量控制、減少審計風(fēng)險?？傊?，我國的財政預(yù)算執(zhí)行審計的規(guī)范性法律制度和規(guī)程滯后，圍繞建立公共財政為中心的改革措施，政府和審計機關(guān)并未出臺和制定與之相適應(yīng)、相配套的審計監(jiān)督辦法，制約著財政審計的深入發(fā)展。

4難以擺脫傳統(tǒng)思維定勢。近年來，財政審計還沒有完全跟上財政改革的步伐，缺乏整體意識、全局意識和服務(wù)意識，審計工作仍然側(cè)重于真實性、合法性審計，效率、效益審計的理念尚未貫穿到審計的全過程。有的審計重點還沒有及時轉(zhuǎn)移到以支出審計為主上來，支出審計的深度和廣度還需要進一步加強：有的只關(guān)注執(zhí)行結(jié)果的真實、合法性，忽視執(zhí)行過程中預(yù)算編制及調(diào)整的科學(xué)合理性、資金撥付的及時安全性，使用管理的效率效果性；效益審計工作范圍小、層次低、無法體現(xiàn)出效益審計的成果；審計人員缺乏宏觀意識，不善于、也不習(xí)慣從微觀的審計中去發(fā)現(xiàn)那些具有共性、帶有傾向性的問題，并通過剖析和提煉，從政策、制度、體制上進行反映，而是習(xí)慣于就事論事，滿足于對個性問題的揭露和查處。

5監(jiān)督范圍的局限。從理論上講，地方財政預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)當(dāng)包括本級財政的全部收入和支出兩大方面。但在實際操作中，往往收入方面的資料不全面，主要是地方財政收入中有一塊增值稅25％部分的收入審計不能涉及。因為增值稅的征管由國稅部門負責(zé)，而地方審計機關(guān)不能對同級國稅機關(guān)進行審計，國稅的征收入庫、減免退庫以及提退代征手續(xù)費等情況，審計無法核實，成為同級審的審計盲區(qū)。這一矛盾，使地方財政預(yù)算執(zhí)行審計出現(xiàn)審計資料不全面和審計結(jié)果不完整的問題。

6府與財政行為邊界的模糊?！胺衷畛燥垺钡呢斦w制形成了一級政府一級財政，各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級財政部門負責(zé)的局面。它的優(yōu)點是強化了地方組織財政收支和調(diào)動地方自主理財?shù)姆e極性，但也造成地方政府對地方財政收支的深度介入，由于財政部門的行為大多受益于政府，因而審計機關(guān)對本級財政的審計實質(zhì)就是審計地方政府，審計實踐中政府行為和財政行為的邊界難以確認，審計的獨立監(jiān)督無法落實。審計執(zhí)行與處理必然弱化。

7信息披露的走樣。按照審計程序要求，財政同級審所形成的報告，一般要尊重財稅部門的意見，還要經(jīng)同級政府行政首長認可，以致于一些地方出現(xiàn)報政府的審計結(jié)果報告與向人大做的審計工作報告“兩張皮”的現(xiàn)象。在審計實踐中，財政審計信息披露的程序和質(zhì)量、數(shù)量，往往也由不得審計機關(guān)。因為同級審中發(fā)現(xiàn)地方財政行為不規(guī)范或違紀問題，往往與本級政府的財政意志、政府行為、地方利益有關(guān)。

8知識和技術(shù)儲備的不足。財政審計對審計人員的素質(zhì)和能力的內(nèi)在要求高，而當(dāng)前基層審計機關(guān)審計人員少與審計任務(wù)重的矛盾比較突出，審計人員的知識儲備明顯不足，難以滿足財政審計的需要。政府審計部門的審計方式方法和技術(shù)手段的陳舊及局限，影響了財政審計質(zhì)量的提高。

二、財政審計的發(fā)展趨勢

1“公共財政”呼喚“公共審計”。公共財政目標的建立和公共財政的改革規(guī)則的明確并不意味著必然會產(chǎn)出良好的結(jié)果，其原因既有客觀上的局限性，也有來自信息不對稱、利益誘惑和利益沖突。保證公共財政目標的實現(xiàn)和對改革規(guī)則的遵循就成為當(dāng)務(wù)之急。作為永恒主題的財政審計在此階段就會以公共審計的身份走向前臺。其理由，一是財政審計的客體財政資金來源于納稅人，即來源于社會公眾，具有明顯的公眾性。隨著公共財政的建立，財政資金的很大一部分資金是用于公共事業(yè)，受惠的是社會大眾，更具有公共性。二是財政審計的主體政府審計既對政府負責(zé)，也對公眾負責(zé)，財政審計更加關(guān)心民生、關(guān)心社會公眾關(guān)注的熱點問題。民本主義的元素越來越融入財政審計理念之中。三是從審計結(jié)果的轉(zhuǎn)化利用看，將來的審計報告不僅是審計機關(guān)的內(nèi)部報告，而且要面對社會公眾。

2“陽光財政”打造“陽光審計”。黨的十七大報告中指出：“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行?！∪M織法制和程序規(guī)則。保證國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力?！弊鳛樾惺箤徲嫳O(jiān)督權(quán)力的國家審計機關(guān)，怎樣提高審計透明度，讓權(quán)力在陽光下運行，努力建設(shè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔、人民滿意的審計機關(guān)，這是國家審計面臨的一個新課題。“陽光財政”即財政政策執(zhí)行、財政管理活動、資金支出等的公開透明化。“陽光財政”的改革與實施，進一步推進了審計公開機制的建立和完善。

3“綠色財政”期待“綠色審計”?？沙掷m(xù)發(fā)展是全球普遍面臨的問題，我國政府已簽訂了“京都約定書”，并以負責(zé)任的態(tài)度承諾自己在可持續(xù)發(fā)展上所承擔(dān)的義務(wù)。承擔(dān)這一義務(wù)的財政內(nèi)涵是“將環(huán)境因素納入稅制體系的一種租稅設(shè)計，在確認并消除現(xiàn)存具有扭曲性并可能對環(huán)境造成負面影響的直接稅、間接稅及補貼的前提下，提升現(xiàn)存租稅對環(huán)境的友好性、或?qū)ξ廴井a(chǎn)品課征新的生態(tài)稅，以強化綠色稅收體系”，也稱“綠色財政”。隨著綠色財政改革的深入發(fā)展，“綠色審計”將應(yīng)運而生。綠色審計是針對全球自然資源短缺、生態(tài)環(huán)境污染嚴重的現(xiàn)狀，傳統(tǒng)的微觀會計核算和宏觀國民經(jīng)濟核算均未將生態(tài)平衡和資源環(huán)保納入核算而出現(xiàn)的會計核算虛假等問題，而進行的綠色核算公允性、真實性、合法性的認證和監(jiān)督，其審計范圍將涵蓋環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行審計；環(huán)保資金籌集、管理和使用審計；環(huán)保資金績效審計；環(huán)保投資項目和建設(shè)項目審計等。

4“民生財政”強調(diào)“民本審計”?！懊裆斦睂?/p>

質(zhì)上就是財政政策、財政支出傾斜于民眾利益和民生建設(shè)，客觀上要求財政審計關(guān)注人民群眾福祉，關(guān)注公眾利益，強化“民本審計”。具體將主要體現(xiàn)在以下方面：社會保障的審計應(yīng)當(dāng)在促進和諧社會建設(shè)過程中有為有位；涉農(nóng)和環(huán)保資源的審計；公共財政支出和公共投資建設(shè)的審計；勞動就業(yè)的審計等。

5“績效財政”要求“績效審計”。預(yù)算編制制度改革的方向是建立科學(xué)的支出標準和預(yù)算定額，并以此為基礎(chǔ)編制部門預(yù)算。預(yù)算編制制度的改革是我國財政管理制度的一項根本性變革，它在規(guī)范政府、財政和部門行為的同時，必將使預(yù)算的法制性、約束性大大增強。與這種變化情況相適應(yīng)，財政審計將會把重要的精力放在預(yù)算編制的合理性及有效性上來，從公平、公正、合理的角度，關(guān)注預(yù)算管理中的問題，關(guān)注支出標準和預(yù)算定額的制定是否科學(xué)，各項支出是否建立了完整的評估機制等。

三、財政審計的戰(zhàn)略構(gòu)想

1更加關(guān)注安全性。政府審計是社會經(jīng)濟運行的“免疫系統(tǒng)”，具有保護、防御、抵制等功能。政府審計的重要職責(zé)之一就是維護國家經(jīng)濟安全，主要包括財政安全、金融安全、國有資產(chǎn)安全、民生安全、農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境安全和信息安全等。財政安全處于經(jīng)濟安全的首位。而財政審計的首要任務(wù)就是要維護國家財政安全，強化財政管理，規(guī)范財政行為。

2更加注重公共性。圍繞公共財政的公共性，促進財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，財政資金在投向上要逐步退出競爭性領(lǐng)域，主要用于滿足社會公共需要。因此，財政審計要加強對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公共安全、基礎(chǔ)公共設(shè)施等資金的審計，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金的使用效益。同時，要關(guān)注財稅政策的有效性。

3更加注重公平性。公共財政的公平性是由公民的平等性決定的。由于地區(qū)間財力的不均衡造成了不同行政區(qū)域內(nèi)的個人享有的公共服務(wù)水平高低不一。財政審計要圍繞公共財政的公平性，促進建立規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務(wù)均等化。要加強對財政轉(zhuǎn)移支付的審計力度，重點關(guān)注轉(zhuǎn)移支付中存在的問題，促進財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的合理，實現(xiàn)不同區(qū)域的公民在醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、社會保障，基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)等方面、享有均等化的水平。

4更加注重公開性。公共財政是“陽光財政”，取之于民，用之于民，公眾擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要圍繞公共財政的公開性，促進預(yù)算的透明度。要進一步完善審計公告制度，有效發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用。

5更加注重宏觀性。財政預(yù)算安排反映了政府行政活動的目的、方向、重點和范圍，是政府實施宏觀調(diào)控的重要手段。財政預(yù)算執(zhí)行是完成預(yù)算安排的全過程，同時也是政府實施宏觀調(diào)控的平臺。預(yù)算執(zhí)行本身的這種宏觀性，決定了財政審計必須要在高層次的經(jīng)濟監(jiān)督上發(fā)揮作用。

6更加注重民本性。財政審計要以人民群眾的利益為根本，把維護人民群眾的根本利益作為工作的著眼點和歸宿。適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的要求，財政資金需要更多地投向公共服務(wù)領(lǐng)域，滿足人們的公共產(chǎn)品需求，促進人的全面發(fā)展。投入到教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、就業(yè)、住房補貼等方面的資金，與人民群眾的根本利益有著千絲萬縷的聯(lián)系，其預(yù)算執(zhí)行的好壞，對人民群眾利益的實現(xiàn)有著極大地影響。要選擇那些關(guān)系人民群眾切身利益的支出項目，作為財政審計的重點，嚴格按照預(yù)算確定的用途、標準、時限、目的等，檢查預(yù)算單位資金使用的真實性、合法性和效益性。

7更加注重效益性?，F(xiàn)代公共行政管理把關(guān)注責(zé)任、關(guān)注績效放在突出位置，加快建立行政問責(zé)制度、建立健全政府績效評價制度，已經(jīng)越來越成為各級政府首長的關(guān)注焦點和工作要求。隨著財政職能的轉(zhuǎn)變和收入的增長，今后財政資金主要是滿足社會公共產(chǎn)品(服務(wù))、重點產(chǎn)業(yè)(領(lǐng)域)和社會保障的需要，這樣社會公眾就會更加關(guān)注財政資金的安全性和有效性，也就迫切需要對財政資金投向的正確性、使用的效益性和管理規(guī)范性進行審計監(jiān)督與評價，因此，財政審計更應(yīng)關(guān)注資金是否用在政府應(yīng)當(dāng)投資的領(lǐng)域，及其資金用得是否“物有所值”。

8更加注重科技性。財政審計要積極適應(yīng)信息化建設(shè)的需要，進一步加大運用信息技術(shù)的力度，為提高財政審計的質(zhì)量和效率提供有力的技術(shù)支持。在我國各行各業(yè)信息化建設(shè)不斷取得豐碩成果的情況下，預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)電算化已經(jīng)成為現(xiàn)實，財政財務(wù)會計核算軟件日趨成熟。預(yù)算執(zhí)行電子數(shù)據(jù)和電子文檔的出現(xiàn)，徹底改變了傳統(tǒng)條件下財政審計面對的預(yù)算執(zhí)行信息載體，進而對財政審計的模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)。與此同時，預(yù)算執(zhí)行電子數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，也為我們進行大量數(shù)據(jù)的查詢、采集、整理、分析、對比提供了極大的便利，為審計人員分析財政收支結(jié)構(gòu)、比重、趨勢等提供了有力的手段。

9更加注重風(fēng)險性。財政審計要把觸角更多地伸向財政的風(fēng)險領(lǐng)域、風(fēng)險環(huán)節(jié)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，財政收入的“蛋糕”越做越大，財政支出也會相應(yīng)地增長。在一級預(yù)算單位財政收支行為得到基本規(guī)范的情況下，違法違紀現(xiàn)象有向所屬二、三級單位轉(zhuǎn)移的傾向。注重風(fēng)險性，要求運用現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬂碚摚鶕?jù)掌握的預(yù)算管理信息，認真分析哪些領(lǐng)域、哪些環(huán)節(jié)是風(fēng)險管理的重點，并在審計方案中加以明確。在審計過程中要圍繞財政風(fēng)險點，順著資金的流向，向重點環(huán)節(jié)深查到底。