我國縣鄉(xiāng)非稅收入現(xiàn)狀分析

吉　潔

摘要:在縣鄉(xiāng)財(cái)政收入中非稅收入占有很大的比重,稅源不足、政府各部門各環(huán)節(jié)本位利益的驅(qū)動(dòng)、監(jiān)督機(jī)制不健全是縣鄉(xiāng)非稅收入膨脹的主要成因?？h鄉(xiāng)非稅收入過度膨脹帶來很多的負(fù)面消極影響,對(duì)縣鄉(xiāng)非稅收入實(shí)施規(guī)范化管理,改革可以考慮采用“三而二,二而一”的歸并方案。

關(guān)鍵詞:縣鄉(xiāng);非稅;膨脹

中圖分類號(hào):F810.423 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B

縣鄉(xiāng)非稅收入是指縣鄉(xiāng)政府稅收以外的財(cái)政收入,是縣鄉(xiāng)政府通過收費(fèi)、征收基金和附加、罰款以及其他方式籌集的用于履行縣鄉(xiāng)政府職能的收入。該收入由縣本級(jí)預(yù)算內(nèi)的非稅收入、預(yù)算外非稅收入和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)的非稅收入、預(yù)算外非稅收入和自籌資金收入構(gòu)成。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政非稅收入規(guī)模分析

關(guān)于縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算外收入的規(guī)模,國內(nèi)目前還未有完整的全國性財(cái)政數(shù)據(jù)公布。據(jù)賈康等人的估計(jì),縣鄉(xiāng)政府預(yù)算外收入加體制外收入大致與稅收收入相當(dāng)。周業(yè)安的調(diào)查資料也顯示,縣鄉(xiāng)級(jí)政府的非稅收入比重非?？捎^,平均能達(dá)到財(cái)政收入的20%左右,但據(jù)調(diào)查者推算,根據(jù)被調(diào)查單位預(yù)算員的普遍意見,實(shí)際非稅收入水平大約要在原有基礎(chǔ)上增加50%-60%,按照這一估計(jì),縣鄉(xiāng)政府的非稅收入水平基本和賈康等人的數(shù)據(jù)相當(dāng)。

財(cái)政支出的性質(zhì)大都是“有去無回”的,具有強(qiáng)制性、無償性和固定性的稅收才是與其相對(duì)應(yīng)的,而缺乏穩(wěn)定性和可靠性的規(guī)范化收費(fèi),不可能成為財(cái)政支出的主要資金來源。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也是以稅收為主,輔以少量的收費(fèi)。另外,根據(jù)公共財(cái)政理論,稅收是政府保證公共產(chǎn)品供給的主要收入形式,而非稅收入是部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品籌資的輔助形式。因此,非稅收入在各國的財(cái)政收入中只占很小的一部分。一般說來,各國地方政府的非稅收入一般比全國的非稅比重略高。按照這一比例衡量,我國縣鄉(xiāng)非稅收入比美國、德國等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家高30多個(gè)百分點(diǎn)。非稅收入比重過大,已形成對(duì)稅基的侵蝕,縣鄉(xiāng)政府可支配財(cái)力結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

二、縣鄉(xiāng)非稅收入過度膨脹成因

(一)稅收不足是縣鄉(xiāng)非稅收入膨脹的主要原因

衡量縣鄉(xiāng)稅收的規(guī)模涉及到復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和財(cái)政關(guān)系,因此需要建立相應(yīng)的指標(biāo)體系,從不同角度反映地方稅收入規(guī)模及稅負(fù)水平,以便于進(jìn)行比較研究。本文主要通過縣鄉(xiāng)稅收占GDP的比重、縣鄉(xiāng)稅收占縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的比重來分析縣鄉(xiāng)稅收不足的問題。地方稅收入占GDP的比重可以明確反映出地方稅整體規(guī)模情況。從1996-2001年,縣鄉(xiāng)稅收占GDP的比重均低于4%,2005年最高也僅為4.83%,而我國稅收占GDP的比重最高時(shí)為16.83%,比縣鄉(xiāng)高出將近4倍。從國際上比較,世界上最富的10國的比重平均為28.8%,最窮的10國的比重平均為12.2%,而我國縣鄉(xiāng)稅收入占GDP的平均比重尚不到最窮國平均值的1/3。地方稅收入占財(cái)政支出的比重可以明確反映出地方稅在地方財(cái)政支出中的地位,以及地方稅在保障地方政府職能中的作用。這說明作為最重要、最穩(wěn)定的收入來源的縣鄉(xiāng)稅收在縣鄉(xiāng)財(cái)政支出中作用有限,無法滿足財(cái)政支出需求,進(jìn)而不能有效保障縣鄉(xiāng)政府履行職能的需求。

(二)縣鄉(xiāng)非稅收入膨脹的主觀動(dòng)因

稅收不光是統(tǒng)一征收,也是統(tǒng)籌使用,而非稅收入通常是收支掛鉤,部門所有。目前,收費(fèi)資金收支掛鉤大致有兩種形式:一是差額返還。收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存之后,財(cái)政部門扣除一定的比例,分批返還給收費(fèi)主體,收得越多、返還得越多;二是全額返還。財(cái)政部門根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專戶儲(chǔ)存的收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。稅收納入預(yù)決算管理,而大部分收費(fèi)不納入預(yù)算。大部分非稅收入很容易被隨意支配和使用。即能夠自收自支,收費(fèi)項(xiàng)目的多少和收費(fèi)數(shù)額的大小便同各部門的利益掛上了鉤,其收費(fèi)的積極性自然會(huì)越來越高。另外,縣鄉(xiāng)官員的升遷往往取決于上一級(jí)政府對(duì)其“政績”的考核。為了仕途的發(fā)展,縣鄉(xiāng)官員往往努力完成或超額完成上級(jí)的指標(biāo),甚至不惜犧牲長遠(yuǎn)利益。

(三)縣鄉(xiāng)非稅收入膨脹的外部動(dòng)因

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家,財(cái)政的民主監(jiān)督主要是通過賦予納稅人以投票權(quán)來實(shí)現(xiàn)的,奧茨、布魯克和波米爾等人的實(shí)證結(jié)果表明,有沒有公民投票權(quán)是地方政府是否有效的關(guān)鍵。這里的投票權(quán)包括“以手投票”和“以腳投票”兩種形式,“以手投票”意味著居民按對(duì)地方政府收支滿意或不滿意的評(píng)判,投票贊成或不贊成地方政府官員當(dāng)選或地方政府預(yù)算;“以腳投票”意味著居民按對(duì)地方政府收支滿意或不滿意的評(píng)判而決定繼續(xù)居住該地方政府所管轄區(qū)域或遷徙。

在我國縣鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)當(dāng)中,無論是納稅人的用手投票權(quán),還是用腳投票權(quán)都缺乏有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一方面,雖然縣鄉(xiāng)人代會(huì)擁有對(duì)縣鄉(xiāng)政府預(yù)決算的監(jiān)督權(quán),但實(shí)際的監(jiān)督效果是不太理想的。因?yàn)樵诳h鄉(xiāng)人大代表的選舉過程中,政府往往有著過大的影響力,結(jié)果縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)人往往也就是人大代表,這樣就難以形成真正反映納稅人利益的縣鄉(xiāng)人代會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督。另一方面,由于多種歷史和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜原因,如戶籍制度,土地制度,社會(huì)保障制度,接受教育水平,城鄉(xiāng)差別等等,總體來說,縣鄉(xiāng)居民自由遷徙成本十分高昂,尤其是農(nóng)民,他們自由遷徙是行不通的。因此,縣鄉(xiāng)居民沒有可能通過以腳投票的方式來監(jiān)督和制約縣鄉(xiāng)財(cái)政收支?？梢?以手投票或以腳投票這兩種監(jiān)督和制約縣鄉(xiāng)收支的制度資源在我國基本失去了效用(張金艷,2003)。在這種情況下,對(duì)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收支的約束只有來自政府內(nèi)部的約束。對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的監(jiān)管上級(jí)政府往往通過頒發(fā)文件、派人檢查等方式和以追究縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任的懲罰性措施來規(guī)范縣鄉(xiāng)收支,但往往對(duì)事不對(duì)人,重外部輕內(nèi)部,重事后輕事前事中,導(dǎo)致屢查屢犯,缺乏威懾力。這一財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不健全的外部環(huán)境,自然助長了縣鄉(xiāng)政府籌資的隨意性,在擴(kuò)大收入的內(nèi)在壓力和動(dòng)力下,造成了縣鄉(xiāng)非稅收入的膨脹。

三、縣鄉(xiāng)非稅收入過度膨脹的危害

(一)損壞了政府形象,敗壞了社會(huì)風(fēng)氣

大部分非稅不納入預(yù)算管理,支出去向脫離了縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的監(jiān)督,各類腐敗現(xiàn)象也就有了土壤和溫床。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用來蓋樓堂館所,買高級(jí)轎車,配置移動(dòng)電話,發(fā)獎(jiǎng)金的錢,以及村干部用來大吃大喝和請(qǐng)客送禮的錢,幾乎全部來自收費(fèi)和罰款資金。農(nóng)民曾這樣描述基層干部形象,“千只手、萬只手,都向農(nóng)民來伸手”;“幾十頂大蓋帽,欺負(fù)一頂舊草帽”;有的農(nóng)民還把應(yīng)交納的稅費(fèi)稱為苛捐雜稅。出于縣鄉(xiāng)政府部門自立原則的亂收費(fèi)使得政府的行為越來越像唯利是圖的企業(yè),而不是處理公共事務(wù)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。上述問題的存在嚴(yán)重?fù)p害了縣鄉(xiāng)黨組織和人民政府的形象,縣鄉(xiāng)黨組織和人民政府是直接聯(lián)系廣大人民群眾的基層黨組織和人民政府,損害了縣鄉(xiāng)黨組織和人民政府的形象,也就損害了整個(gè)黨組織和人民政府的形象。

(二)影響了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的增長速度

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,稅負(fù)高低與經(jīng)濟(jì)增長有著極其密切的關(guān)系,高稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長具有抑制作用?,低稅則有利于經(jīng)濟(jì)增長。就縣鄉(xiāng)財(cái)政而言,政府非稅收入已與稅收作用相當(dāng),因而縣鄉(xiāng)居民的稅賦負(fù)擔(dān)應(yīng)加上政府部門及事業(yè)單位等的收費(fèi)?？h鄉(xiāng)消費(fèi)、投資不足有很大一塊是由于稅賦負(fù)擔(dān)過重的原因,所以稅賦負(fù)擔(dān)的降低,主要是針對(duì)收費(fèi)這一塊,必須對(duì)現(xiàn)今的各項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理整頓。所以取消各種不合理收費(fèi)可大大增強(qiáng)縣鄉(xiāng)居民的可支配收入,增強(qiáng)縣鄉(xiāng)居民對(duì)耐用消費(fèi)品及日常生活用品的消費(fèi)能力,最終拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長。

(三)拉大了不同地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的差距

2002年我國共有2 860個(gè)縣市區(qū),億元縣643個(gè),赤字縣706個(gè),財(cái)政補(bǔ)貼縣914個(gè)。億元縣主要集中在東部地區(qū),主要因?yàn)檫@一地區(qū)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),財(cái)政實(shí)力較強(qiáng),而西部地區(qū)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)落后,縣鄉(xiāng)財(cái)力不足,因此財(cái)政赤字旗縣所占的比重最高(姜華等,2005)。在一個(gè)省乃至一個(gè)市的內(nèi)部,地區(qū)的差異也同樣明顯。雖然非稅收入不是導(dǎo)致地區(qū)差距拉大的唯一因素,但無疑是一個(gè)重要的原因。因?yàn)榉嵌愂杖肽軌虮豢h鄉(xiāng)自己掌握而不受與上級(jí)財(cái)政分成的影響,而富裕地區(qū)此項(xiàng)收入比貧窮地區(qū)的收入要多得多。

綜上所述,我國縣鄉(xiāng)非稅收入占縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的比重應(yīng)該在50%-60%左右?？h鄉(xiāng)非稅收入過度膨脹帶來很多的負(fù)面消極影響,因此要對(duì)縣鄉(xiāng)非稅收入實(shí)施規(guī)范化管理改革。

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(責(zé)任編輯:呂洪英)