國有企業(yè)改革與公司法人治理結構

杜軍燕　張　偉　朱伯玉

摘要:我國國有企業(yè)改革始于1978年,到現在已逾30年的歷史。長期以來,我國實行的是一種缺乏制衡、效率低下的企業(yè)治理結構。由于股東的特殊性,公司制在國有企業(yè)公司化改組進程中發(fā)生了異化,并未收到預期的效果。如何完善我國國有企業(yè)的法人治理結構對于提升我國國有企業(yè)的活力與績效至關重要。

關鍵詞:國有企業(yè);公司法人治理結構;董事會制度

中圖分類號:F271 文獻標識碼:B

一、國有企業(yè)改革的目標選擇

現代委托代理關系的形成是以代理關系的收益大于代理關系的成本為前提的,在資產所有權與經營控制全相分離的條件下,如何對所有者、經營者的關系進行制度安排,關系到委托—代理關系的發(fā)展與績效。合理的公司法人治理制度可以綜合地解決國有企業(yè)的一系列體制性矛盾,實現出資者所有權與企業(yè)法人財產權的分離,有利于政企分開、轉換機制,形成科學的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制,有效防范經營風險,促進公司規(guī)范運作。公司法人治理結構的功能是在所有者與經營者之間合理配置權力、公平分配利益以及明確各自職責,建立有效的激勵、監(jiān)督和制衡機制,從而提高公司效率,實現公司的經濟效益目標。

我國國有企業(yè)改革始于1978年,到現在已逾30年的歷史。國有企業(yè)改革到底是為什么,在理論界曾有爭論。本文認為國有企業(yè)改革的終極目標并不是產權改革,產權制度改革僅僅是國有企業(yè)改革的手段之一,而國有企業(yè)改革的目標應當是把國有企業(yè)改革成為具有競爭力、自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、能夠獨立承擔民事責任、具有獨立法人資格的市場主體。我國國有企業(yè)改革發(fā)展的主要目標是:完成國有企業(yè)的戰(zhàn)略性調整和改組,建立現代企業(yè)制度,最終提高國有企業(yè)的經營效益。公司制是實現國有企業(yè)戰(zhàn)略性調整和改組的重要工具,公司制是建立現代企業(yè)制度的重要途徑。

我國的國有企業(yè)改革歷程是一個政企分離的過程,是一個企業(yè)法律人格不斷健全獨立的過程,是一個企業(yè)權利不斷擴大的過程,也是一個企業(yè)治理水平不斷提高的過程。[1]“深化國有企業(yè)公司制股份制改革,健全現代企業(yè)制度,優(yōu)化國有經濟布局和結構,增強國有經濟活力、控制力、影響力。深化壟斷行業(yè)改革,引入競爭機制,加強政府監(jiān)管和社會監(jiān)督……”,中國共產黨十七大報告在部署國有企業(yè)改革時如是表述。[2]

二、現代公司法人治理結構基本模式與價值追求

理解公司法人治理結構的基本模式,要綜合考慮企業(yè)內部權利關系的特征。這包括如下幾個方面的關系。首先是股東之間的權利關系,這是公司內部最基本的關系;其次是公司股東與董事會之間的關系,這是一個派生的關系;第三是股東與公司實際控制者(在某些情況下可以是沒有任何股權的職業(yè)經理人,也可以是控制性股東)之間的關系。這些關系共同形成了公司治理結構的基本框架。[3]公司治理在今天成為“顯學”,在很大程度上是由于自從20世紀90年代初開始,在世界范圍內曾經先后出現過三次比較重要的歷史事件。這些事件依次是“卡特伯里報告”的公布、亞洲金融危機和以“安然事件”為核心的美國公司治理危機。

公司治理模式是在一定市場環(huán)境下各種(相互依存的)具體公司治理機制的特定組合。如伯恩特所說,最為常用的一個分類是內部人—外部人模式。按照這種分類,內部人體系或模式表現為高度集中的所有權,較差的資本市場流動性以及高水平的交叉持股。歐洲大陸和日本被認為是內部人模式的典型。外部人體系或模式的特征是股權分散、公司間持股水平低以及存在活躍的公司控制市場。這通常指美國和英國的公司治理模式。當然還有的學者有不同的分類方法,如保持距離型和控制導向性、市場基礎型與銀行基礎型等。

一般認為,公司治理或企業(yè)治理的主要目標之一是提高公司或企業(yè)績效,我國國有企業(yè)改革的直接目標也是提高國有企業(yè)效率。具體來說,公司治理結構追求的價值目標,包括以下幾個方面:

第一,公司治理結構在利益協(xié)調方面,首先要保護股東的利益。股東投入公司的財產,尤其是發(fā)起人股東的出資財產,是公司設立和存在的基礎。只有公司存在,才有經營者、普通員工、債權人等利益相關者利益的存在,也才有公司的股東會、董事會、監(jiān)事會等機構存在,也才有公司治理結構的存在。所以,即使當今股東大會的地位日益受到挑戰(zhàn),公司承擔的社會責任相對增加,但是不論從經濟、從法律、還是從公司的治理結構來說,股東利益都是經營者所應遵循的最低要求。

第二,公司治理結構在權利配置方面,要保證股東原則的貫徹,尤其保護小股東和外國股東的權利,在他們的權利受到侵犯時,可以通過一定的途徑得到救濟。

第三,公司治理結構應當確認利害相關者的合法權益,協(xié)調公司內部關系和公司與社會的關系,以求公司的發(fā)展獲得債權人、消費者、社會共同體在內的利害相關者的支持。

第四,在公司的治理中要實現均衡的權力分配機制,提高權力的運行效率。

三、我國國有企業(yè)法人治理結構的現狀及其分析

改革開放30年,國有企業(yè)發(fā)生了巨大的變化。在權力結構上,多數企業(yè)都確立了“一把手說了算”的體制。這是討論國有企業(yè)治理結構的一個必要前提。以國家國資委直接管理的169家國有獨資企業(yè)為例,按照《企業(yè)法》注冊的企業(yè),采用的是總經理負責制,是一個總經理帶著經理班子進行經營,總經理是一把手;而按照《公司法》注冊的國有獨資公司,雖然設置了董事會,但董事會幾乎全是內部人,又和公司的經理班子高度重合,所以本質上是董事長負責制,董事長是一把手。因此,可以說在國有獨資企業(yè)里面,治理結構的基礎是“一把手負責制”。在地方的一些國有企業(yè)當中,有些甚至是雖然股權已經多元化了,由多個國有利益主體共同投資,但依然是“一把手”在實施完全的控制。

對于“一把手說了算”的體制,有它非常好的一面。這個體制的好處是整個班子內部權力高度集中,一把手權威非常明確,一件事只要一把手拍板就可以定了,這在決策效率方面,可以減少很多扯皮的情況。而在內部權力關系上,副手對一把手負責,責任和報告關系也非常明確,指揮體系相對有效。同時,“一把手說了算”的決策方式也有很大的缺點。核心問題是在企業(yè)內部沒有辦法產生出制衡的機制,甚至是外部的派出監(jiān)事制度、傳統(tǒng)的紀律檢查制度和監(jiān)察制度,以及職工參與制度都有可能失效。目前按照公司法人治理結構的和《公司法》的要求,大多數國有企業(yè)都依法建立了董事會和監(jiān)事會,理論上講,這是一種制衡力量。但是,在多數的國有企業(yè)里面,所有的制度建設過程都是在一把手的直接指揮和控制下進行的,因此,它僅僅是為了滿足企業(yè)改制或公司注冊時的要求,而董事會往往無法“董事”,監(jiān)事會也往往無法“監(jiān)事”。一句話,形同虛設。中國國有企業(yè)治理的現狀如何,“翻牌”是比較普遍的情況和準確的描述。

長期以來,我國實行的是一種缺乏制衡、效率低下的企業(yè)治理結構。國有企業(yè)在公司化改組進程中,由于其股東的特殊性,使公司制在國有企業(yè)中發(fā)生了異化,并未收到預期的效果,主要問題表現如下:

1.股東缺位問題。國有企業(yè)屬于全民所有,但全民是一個整體性的抽象概念,非嚴謹的法律概念,無法落實到具體的個體身上,這就使國有企業(yè)缺乏一個真正的所有者(股東)。在實踐中這個問題是以多重委托—代理的形式出現的,全民由其政治形態(tài)國家來代表,國家則以政府的身份出現,政府又將此項權利授予其授權投資的機構或授權的部門,由他們來具體行使所有者(股東)的權利。這種多重委托—代理的模式未能解決國有股股東缺位的問題。

2.內部人控制問題。所謂“內部人控制”是指國有企業(yè)在改革過程中,由于缺乏相應配套措施,企業(yè)外部成員監(jiān)督不力,導致企業(yè)的經理和職工控制了企業(yè)。主要特征表現為經營權對所有權的侵害和實質意義上的控制與支配。

3.股東大會有名無實。股東大會是股東行使出資人權利的場所,是公司的最高權力機關。而在我國,中小股民特別是一些散股,他們只關心自己手中股票價格的漲落,很少關心企業(yè)的發(fā)展,由于行使權利意識的淡薄和“搭便車”的心里,他們從不或很少參加股東大會,股東大會基本上由大股東(國有股)控制,反映著大股東的意愿,而不是全體股東的意思表示。同時,我國《公司法》未確定對股東大會的有效出席數(或比例數)使股東大會成了“大股東會”。另外,董事會、監(jiān)事會本來應由股東大會選舉產生,但現實中許多公司董事會、監(jiān)事會成員卻由國有股所在的主管部門任命,導致股東大會權力的弱化。

4.董事會設置不規(guī)范,監(jiān)事會效率低下。董事會是公司的核心,發(fā)揮決策和監(jiān)督的雙重作用。我國國有企業(yè)在改制后,也相應地建立了董事會,但發(fā)揮作用有限。首先,從其結構上看,內、外董事比例失調,決策的有效性深受影響。依據國外企業(yè)的經驗,公司內部董事占全部董事的比例一般在30%左右為宜,而我國這一比例大約為54.8%。其次,董事長與總經理兼任比較普遍。董事長和總經理兼任,決策權和經營權混為一談,董事會對經理層的監(jiān)督作用失效。最后,獨立董事的獨立性得不到保證。從人數上說,獨立董事僅占董事會人員的1/3,不能起到關鍵性的監(jiān)督作用。

監(jiān)事會是通過以股東為核心的利害相關者之間的權力制衡,實現公司整體決策的科學化。在目前我國國有企業(yè)的法人治理結構中,監(jiān)事會有名無實,處于無效率運行狀態(tài)中。一是從監(jiān)事會的構成看:人數少(大多僅有三人,剛剛達到公司法的最低限);來自企業(yè)內部的代表比例過高(73.40%);二是從薪酬的給付方式看,監(jiān)事報酬由股東大會決定,而我國股東大會又由國有股這一大股東把持,他們的報酬也就掌握在國有股的委托代理人手中,有效監(jiān)督難以實現。

5.經理層缺乏有效的激勵與約束機制。按照《公司法》的規(guī)定,經理層負責的日常經營活動,是能給公司帶來經濟效益的核心人才。從我國目前公司治理的現狀來看,經理層的激勵和約束機制暴露的問題主要有:首先,激勵形式單一,激勵力度不夠,報酬激勵與企業(yè)績效脫鉤。激勵不足一方面造成國有企業(yè)優(yōu)秀經營者的流失,另一方面使在職的經理層開始尋求隱性收入,擴大在職消費。同時,經理層的年薪與公司經營績效處于脫離狀態(tài),經理層的效益與風險不對稱使得他們更多注重自己的政治角色,而無從關心企業(yè)的長遠發(fā)展,經理層中普遍存在著短視行為。其次,從約束機制來看,由于我國處于經濟轉型時期,缺乏市場優(yōu)勝劣汰的競爭機制,經理層壓力不足,約束機制弱化。

6.上市公司與控股股東之間存在過多的關聯(lián)交易。與控股股東在人員、財務、資產上沒有實現三分開,控股股東以此控制或操縱上市公司,大量侵占上市公司資源,這便是大股東“掠奪”。在我國資本市場上,大股東“掠奪”上市公司的現象十分普遍。

7.公司外部治理機制發(fā)育不全。在我國,以市場為基礎的外部治理機制發(fā)育不全,主要表現在三個方面:一是銀行等作為債權人對公司實施的監(jiān)控作用較小;二是公司控制權市場或者并購市場對公司實施的監(jiān)控作用非常有限;三是經理市場不成熟。由于不存在一個真正的經理市場,董事會也無法按資本高效運行的要求選聘合格的經理或更換不合格的經理,因而潛在的競爭者對現任經營者的威脅不大。在缺乏競爭的市場中,在所有者和經營者之間無法建立起一套有效的信息交換機制,對經理實現激勵相容的成本也就相當高,經營者冒道德風險的可能性增大。

8.信息披露機制不健全。國有企業(yè)公司治理重要組成部分中的信息機制還不健全,治理結構方面的缺陷使企業(yè)的信息不公開、不透明、不真實。因此,外界難以知曉企業(yè)真實的經營情況,連企業(yè)普通職工也很難獲得企業(yè)的真實信息。這樣,就為上市公司信息操縱和信息造假提供了便利條件。

9.公司治理的法制環(huán)境不完善。公司治理機制是由公司內部完善的治理結構、規(guī)范的職責劃分以及科學的制衡關系來實現的。我國目前主要是由《公司法》對公司治理進行規(guī)范。雖然新的《公司法》對公司治理結構的規(guī)定做了修訂和完善,但與國外相比,仍然不規(guī)范、不完善。

10.公司黨委會與公司法人治理結構存在矛盾。在我國公司治理結構中,還存在一個十分棘手的問題,這就是如何理順公司“新三會”與“老三會”的關系,特別是如何正確處理黨委和公司法人治理的關系。由于企業(yè)黨組織與法人治理結構的關系不明,許多企業(yè)黨委書記兼董事長或兼總經理,直接參與企業(yè)決策,或直接參與企業(yè)經營,客觀上使其身份具有兩重性,不僅從法人治理要求看,公司權力高度重合有悖于現代企業(yè)制度,而且在具體工作中,造成黨內監(jiān)督無法落實,企業(yè)監(jiān)事會難以操作。所以,經營者的市場化配置機制尚需完善。

四、完善國有企業(yè)法人治理結構的若干思考

受數千年濃厚官本位文化和關系文化影響的中華文明,特別是30年國有計劃經濟體制的路徑依賴影響,中國公司治理體現著富有中國特色的官本位理念。公司的公共性質問題是中國公司實踐中長期存在,也因此成為改革開放以來企業(yè)制度改革的中心問題。今天,中國公司治理結構面臨的首要問題仍然是“行政領導機關繼續(xù)干預企業(yè)微觀決策”。[4]公司的公共性質問題與現代公司固有的代理問題同時存在,而且相互影響,這是頗具中國特色的公司治理問題。一方面公司管理者經營行為受政府部門的不當干涉,另一方面公司管理者經營權力不受約束。公司管理者經營權力不受股東約束(指全體股東而言),不受公司治理結構應有的機制約束,客觀上為政府干預造成有利條件。解決這兩大問題是我國公司治理制度建設最基本的本土需求。[5]

1.確保出資人主體到位是首要任務。從國企改革的現行做法看,充當國家出資人代表的主體,主要有三種形式。第一是政府授權的國有企業(yè)集團或者國有獨資公司。這種形式是由已有的國有企業(yè)發(fā)展而來。實踐證明,這是落實國家出資人代表的成功做法。第二種形式是地方政府組建的國有資產經營公司。這類公司實際上是由政府主管部門轉變而來。實踐中,不少這類的公司在不同程度上還帶有原來的行政色彩。第三種形式是由政府直接充當國有企業(yè)的國家出資人代表。這在國外有大量的先例。

2.實現股權多元化、分散化。一些上市公司中存在的法人治理結構不規(guī)范和“內部人控制”等問題,主要是由于企業(yè)股權結構不合理造成的。股權結構決定著公司控制權的分布,決定著所有者與經營者委托代理關系的性質,是影響公司治理健康有效的最重要因素。實現股權多元化是建立現代企業(yè)制度的基本要求,是國有企業(yè)改制上市、規(guī)范運作的基礎。在實現企業(yè)股權多元化的同時,還要盡可能地將企業(yè)股權分散化,使企業(yè)有一個合理的股權結構,是完善現代企業(yè)制度的當務之急。

3.完善激勵機制、約束機制和監(jiān)督機制。完善激勵機制,主要任務就是建立經理人的績效評價體系,對經理人進行客觀的績效評價。報酬要和績效掛鉤,董事長及其他經營層的收入水平應與公司的盈利情況、公司的實力、為股東帶來的回報掛鉤,薪酬不僅僅是對勞動者的回報,更是激勵董事長們、董事們、管理層發(fā)揮潛能,創(chuàng)造更多財富的重要指標?？冃У目己艘?、透明。如何實現上述目的,有些企業(yè)已推出為數可觀的年薪制,有的地方如北京、上海等地還萌動了期權激勵機制的想法。在約束機制和監(jiān)督機制方面,要進一步發(fā)揮內部稽核(審計)部門的作用。

4.規(guī)范董事會運作機制,健全獨立董事制度。董事會是企業(yè)治理結構的核心部分,是整個企業(yè)治理結構效率發(fā)揮的關鍵。正如Tricker所說,董事會的責任是治理公司,而經營班子只是做生意。從一般意義上講,中國國有企業(yè)的董事會也是企業(yè)的最高決策機構,董事會受股東大會的委托,承擔誠信,受托的責任,對公司進行決策和管理,并享有重大人事權力。從特殊意義上說,中國國有企業(yè)治理結構中董事會的構建鑒于體制上和改革的現實背景,中國國有企業(yè)董事會在四個方面存在嚴重缺陷,即獨立性、民主性、明晰性、和專業(yè)性。

董事會有效性的核心思想便是董事會的獨立性。它是指董事會能夠獨立于股東大會和管理層獨立自主進行管理和決策。通過董事會的獨立性。可以確保董事會有效地行使其使命和職責,并在相當程度上促使管理理層對股東負責,以保證治理的公平和效率。董事會獨立性通常表現在兩個方面:一是董事會中獨立董事的人數;二是董事長與經理兼職情況。

獨立董事指其獨立于公司和經理層,與公司無重大關系的董事。通常符合下列條件:(1)非現任或前任企業(yè)雇員;(2)非公司任何雇員的親戚與公司無任何利益及商業(yè)關系。在諸多種治理模式中,美國模式是以獨立董事而見長的,占有董事人數的75%以上。

與其相反,我國董事會卻存在一種現象:董事會基本上由經理人員組成?，F有獨立董事的公司占50.52%,國有獨資公司中85.7%的公司無獨立董事。在有獨立董事的公司中獨立董事平均只占20%。由于董事會成員基本上由企業(yè)內部經營人員組成,董事會形成虛設,董事會的工作受控于經理層,無法獨立性地經營決策和對經理人員實施強有力的監(jiān)督,并且董事與經理人員合謀,侵犯股東利益,繼而產生“內部人控制”。

獨立董事的獨立性表現在三個方面:一是獨立于大股東;二是獨立于經營者;三是獨立于公司的利益相關者。建立獨立董事制度,對于改變我國企業(yè)特別是上市公司中“國有股一枝獨大”、“內部人控制”的現狀有著積極的現實意義。

中國企業(yè)管理研究會副會長鄭海航教授提出了國有企業(yè)“內外主體平衡論”和“兩個天然權利”理論,這兩個理論為外部董事制度和外派監(jiān)事制度提供了理論依據?！皟韧庵黧w平衡論”主要包括四點內容:(1)在國有獨資公司治理中客觀存在著企業(yè)內外兩大類不同的利益主體群;(2)兩大利益主體群之間必須要平衡,失衡就要失效;(3)從外部引入“治理力”同“內部人控制力”相抗衡,實現內外主體的平衡;(4)只有足夠強大的“外部治理力”才能實現平衡。“兩個天然權利”理論涉及治理權的內涵與外延,即決策權天然地包括監(jiān)督權,監(jiān)督權天然地包括評價權。也就是說,不能把董事會和董事長對總經理的合理監(jiān)管視為不當干預;監(jiān)事、監(jiān)事會有對監(jiān)管對象——董事會、董事、總經理的人事評價權,并通過這一人事評價權影響對監(jiān)管對象的人事任免、考核和激勵等。[6]

5.逐步放開國有股、法人股產權交易市場。發(fā)達且規(guī)范的產權交易市場是“用腳投票機制”治理公司的條件和基礎。目前,國有股不能上市流通,上市公司的法人股與個人股也被分割在兩個市場上獨立運作,這不僅阻礙了企業(yè)購并、資產重組的步伐,影響規(guī)避經營風險和提高資產經營效益,而且更重要的是導致“用腳投票機制”無法形成和發(fā)揮作用。為此,首先要在明確國有產權投資主體的條件下,逐步放開國有股、法人股產權上市流通的渠道。其次是規(guī)范和發(fā)展柜臺交易市場,為大量非上市公司的股權流動提供通道。在股份經濟中,能夠在證券交易所上市的公司畢竟是少數,大量非上市公司的股權則需要通過柜臺交易市場來進行,否則,就抹殺了非上市公司股東對股份的選擇性和持股競爭性。目前要解決的是現有柜臺交易場所運作不規(guī)范,規(guī)則不統(tǒng)一的問題,而不是因噎廢食,扼制其發(fā)展。柜臺交易市場的發(fā)展是大勢所趨,必將為非上市公司股本結構優(yōu)化創(chuàng)造外部條件,推動非上市公司法人治理結構的構建進程。

參考文獻:

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[2] 胡錦濤在黨的十七大上的報告[EB/OL].新華網.

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[4] 陳清泰,吳敬璉,謝伏瞻.國企改革攻堅15題[Z].9-13.

[5] 王文欽.公司治理結構之研究[M].北京:中國人民大學出版社,2005:285.

[6] 鄭海航.完善中國特色的國有公司治理結構[N].光明日報,2008-01-29.

(責任編輯:關立新)