央地教材大博弈

朱順忠

2005年起，教育部五度發(fā)文，要求各省完整轉(zhuǎn)發(fā)中小學(xué)的教材名錄。然而大多數(shù)省級(jí)教育行政部門(mén)，卻毫不掩飾地將教育部每年公布的教材名錄刪去2／3后，自創(chuàng)名錄下發(fā)。更有甚者山東省政府去年2月竟以紅頭文件形式高調(diào)否定教育部規(guī)定，形成了奇特的“地頭蛇壓強(qiáng)龍”現(xiàn)象。

7月25日一大早，北京一家民間教育研究所的所長(zhǎng)錢(qián)力(化名)便來(lái)到辦公室。隨后，他安排助理給單位中層以上領(lǐng)導(dǎo)群發(fā)短信，征求本單位開(kāi)發(fā)的中小學(xué)教材如何在山東落地的建議。作為打破教材壟斷改革之后，唯一一家進(jìn)入教育部教材名錄的民間出版機(jī)構(gòu)，這家教育研究所目前正經(jīng)受著巨大的政策壓力。而這個(gè)足以讓他們?cè)诎l(fā)行教材環(huán)節(jié)舉步維艱的政策，不是來(lái)自于國(guó)家部委，而是各地省級(jí)教育行政部門(mén)。

“我們通過(guò)了教育部教材審定機(jī)構(gòu)的層層嚴(yán)格檢驗(yàn)，好不容易和其他82家國(guó)有出版機(jī)構(gòu)，并肩擠進(jìn)了國(guó)家中小學(xué)教材的出版研發(fā)隊(duì)伍，艱難地拿到了進(jìn)門(mén)證，也得到了教育部的支持和鼓勵(lì)?？墒牵逃肯掳l(fā)的紅頭文件和名錄，在地方上被野蠻刪除，我們就成了抱住大樹(shù)卻無(wú)法乘涼的人，這種剛打破一個(gè)壟斷，再造一個(gè)壟斷的政策，遲早會(huì)把我們推上斷頭臺(tái)?！卞X(qián)力臉上掛滿了無(wú)奈和憤怒。

最讓他感到無(wú)奈和抓狂的是自己研發(fā)的教材在山東省的遭遇：山東省政府去年2月25日下發(fā)紅頭文件，針對(duì)教育部“必須完整轉(zhuǎn)發(fā)名錄”的規(guī)定，做出了“凡我省選用的省外中小學(xué)教材，均由省出版總社租型出版印供，由省新華書(shū)店征訂發(fā)行”的要求。

所謂租型，就是出版社只可以向當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)提供印刷膠片，而不能直接以書(shū)本形式進(jìn)入當(dāng)?shù)亓魍āＴ诶娣峙渖?，出版社只能獲得總利益的3％。這表明，山東省政府的紅頭文件毫不客氣用“租型”為借口，拒絕完整轉(zhuǎn)發(fā)教育部文件。而教材發(fā)行業(yè)務(wù)曾在山東占較大優(yōu)勢(shì)的上述民間教育研究所，也因這個(gè)原因被山東省相關(guān)部門(mén)拒之門(mén)外。

有著同樣遭遇的出版機(jī)構(gòu)，還有數(shù)十家。教育部2008年下發(fā)的“教材名錄”上，足足有2／3的出版機(jī)構(gòu)在山東省教育廳向各地市轉(zhuǎn)發(fā)時(shí)“失蹤”。

教育部文件次年即遭刪改

為了打破全國(guó)教材多年來(lái)被“人教版”(即人民教育出版社出版的教材)壟斷的現(xiàn)象，引進(jìn)更加活潑和具有生命力的教材編研形式，2001年6月教育部以“教育部令”的形式，取消了人民教育出版社享受多年的全國(guó)教材發(fā)行“獨(dú)裁”地位?！敖逃苛睢蓖瑫r(shí)鼓勵(lì)、允許其他出版機(jī)構(gòu)研發(fā)和發(fā)行中小學(xué)教材。

2005年經(jīng)過(guò)教育部教材審定機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審查，全國(guó)先后共有83家出版社研發(fā)的數(shù)百種教材，拿到了教育部核發(fā)的“進(jìn)門(mén)許可”。教育部于當(dāng)年發(fā)文要求，各省級(jí)教育行政部門(mén)必須完整轉(zhuǎn)發(fā)通過(guò)審核的出版社和教材目錄。為了防止地方在利益的驅(qū)使下，以省為單位形成新的壟斷，“通知”中還專門(mén)用了“要完整轉(zhuǎn)發(fā)……不得刪減或增加……嚴(yán)格執(zhí)行”等字眼。

“客觀地說(shuō)，從教育部下發(fā)名錄的第二年起他們擔(dān)心的事情就在我們這里發(fā)生了?！鄙綎|省教育廳一位不愿意透露姓名的官員，毫不避諱地告訴記者說(shuō)。

據(jù)記者了解，從2006年開(kāi)始山東省教育廳就開(kāi)始大幅度刪減教育部下發(fā)的教材名錄，最后索性不轉(zhuǎn)發(fā)教育部的文件，而根據(jù)“本省實(shí)際情況”單獨(dú)、重新制定了目錄?！盀槭裁?利益呀，地方利益呀!總不能看著我們地方的出版社餓死吧，總得保護(hù)他們啊，是不是?”這位官員的回答干凈利索。

盡管刪去了：2/3的出版機(jī)構(gòu)，但是由于本省的出版社研發(fā)和出版教材能力根本不足以完成學(xué)生對(duì)教材的需求，山東方面最后“盡最大能力”在留下的1/3數(shù)目里，又讓本地出版社占去了1／3的份額。

記者隨后從山東省財(cái)政廳獲得的數(shù)據(jù)顯示。被相關(guān)方面照顧的本地出版社每年至少?gòu)膰?guó)庫(kù)中拿走了2億元的國(guó)家投入——而這些錢(qián)原本應(yīng)該是在公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，由全國(guó)83家出版社享有。

山東省財(cái)政廳獲得的數(shù)據(jù)顯示，被相關(guān)方面照顧的本地出版社每年至少?gòu)膰?guó)庫(kù)中拿走了2億元的國(guó)家投入——而這些錢(qián)原本應(yīng)該是在公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，由全國(guó)83家出版社享有。

省政府出臺(tái)地方保護(hù)規(guī)定

即便將教育部名錄做了如此大規(guī)模的刪減，山東眾多出版機(jī)構(gòu)仍然不滿意自己已經(jīng)分到手的“蛋羹”。一位知情人告訴記者：2008年元月，在山東省一位副省長(zhǎng)的“直接關(guān)注和過(guò)問(wèn)下”，一份草擬為《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)中小學(xué)教材建設(shè)與管理工作的意見(jiàn)》的紅頭文件草樣被省政府辦公廳送往當(dāng)?shù)亟逃龔d、省新聞出版局、省財(cái)政廳、省物價(jià)局和山東省出版總社要求共同簽發(fā)。

“這個(gè)文件的中心意思是保護(hù)本地出版機(jī)構(gòu)，對(duì)教育部文件‘說(shuō)不。公然以地方文件的形式和中央文件相抵觸，并且共同簽署者居然還有一個(gè)實(shí)質(zhì)是‘企業(yè)的山東省出版總社，這樣的文件我們?cè)趺茨軌蚝?更有甚者，文件還要求統(tǒng)一征訂發(fā)行教材的單位是當(dāng)?shù)匦氯A書(shū)店……這種既違反公文基本理論、又使企業(yè)受益的文件我們當(dāng)時(shí)就表示不同意?！鄙綎|省教育廳基礎(chǔ)教育處處長(zhǎng)關(guān)延平如是說(shuō)。

與教育廳有共同看法的是財(cái)政廳相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。由于從2008年以后，山東省針對(duì)農(nóng)村的義務(wù)教育費(fèi)用全部由國(guó)庫(kù)開(kāi)支，這就意味著對(duì)教材的選用必須納入政府統(tǒng)一采購(gòu)的法制程序。

“如果政府出臺(tái)文件要求必須由某一個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)這個(gè)業(yè)務(wù)，還談什么政府采購(gòu)?沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)本身就是荒唐和滑稽的?！鄙綎|省財(cái)政廳一位領(lǐng)導(dǎo)私下里向記者抱怨。

然而，在這位省政府領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力主導(dǎo)下，最終這份后來(lái)被教育部某官員稱作“公然藐視中央部委規(guī)定”的文件，還是在時(shí)隔一個(gè)月后下發(fā)到山東省各機(jī)關(guān)單位。耐人尋味的是，該文件最后一句話做了這樣的表述：“此前有關(guān)部門(mén)做出的關(guān)于中小學(xué)教材管理的規(guī)定政策，凡與本意見(jiàn)不一致的，一律以本意見(jiàn)為準(zhǔn)。”

多達(dá)30家出版社的數(shù)百種教材，正是在這個(gè)文件出臺(tái)后從山東省教育廳自行創(chuàng)建的教材目錄上消失的。

地方紅頭文件最大受益單位

作為以上地方文件最直接和最大的利益獲得者，剛剛把山東省各出版社、新華書(shū)店重新整合而掛牌上市的山東出版集團(tuán)，面對(duì)這個(gè)問(wèn)題顯得異常輕松。

“以前的山東出版總社是省委宣傳部的一個(gè)事業(yè)單位，不是企業(yè)。行政單位和事業(yè)單位共同發(fā)文應(yīng)當(dāng)屬于正常行為，至少表面上沒(méi)有任何不妥。說(shuō)我們從中受益，這種說(shuō)法不正確。保證學(xué)生在開(kāi)學(xué)前拿到教材，這是一個(gè)政治任務(wù)，其他出版社沒(méi)有這個(gè)能力。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)在，也都是這么走過(guò)來(lái)，我們沒(méi)有從中享受什么經(jīng)濟(jì)利益……”山東出版集團(tuán)教材中心主任王安林告訴記者。

在提及文件中提到的“租型”問(wèn)題時(shí)，王主任刻意強(qiáng)調(diào)稱：省政府的文件不能簡(jiǎn)單地從文字上來(lái)理解，實(shí)際上文件的意思是由山東出版總社出面和省外各出版社談判利用“租型”形式，并由他們來(lái)統(tǒng)籌安排教材的征訂、發(fā)行，“如果各出版社都去和著作權(quán)單

位談租型合作，那還不亂套了!”

據(jù)記者了解，“租型”一詞來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的人民教育出版社和各地方教育部門(mén)的合作。由于當(dāng)時(shí)物流不發(fā)達(dá)、長(zhǎng)途運(yùn)輸教材很難保證學(xué)生在開(kāi)學(xué)前拿到教材，這在當(dāng)時(shí)成為一件特殊的“政治任務(wù)”。作為唯一一家教材出版單位，人教社經(jīng)過(guò)相關(guān)部委協(xié)商，最后改成由其向各省份提供教材的印刷膠片，各地方自行印刷、征訂和發(fā)行教材。當(dāng)時(shí)人教社和地方的利益分成是97％和3％。

教材改革以后，各地方為了最大地追求利益分成，紛紛向本省以外的教材出版單位提出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)常用的“租型”模式。而接不接受當(dāng)?shù)靥岢龅倪@個(gè)要求，也成為各出版社能不能在當(dāng)?shù)氐巧辖滩拿浀闹匾獥l件。在物流高度發(fā)達(dá)，電子交流和影印技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，地方教育行政部門(mén)的這種要求幾乎遭到了絕大多數(shù)出版社的斷然拒絕。而這也同時(shí)成為各省份瘋狂刪減教育部名錄的重要原因。

在山東出版總社是不是企業(yè)的說(shuō)法上，山東省委宣傳部的一位同志并沒(méi)有同意王安林的說(shuō)法，按照他的理解，“山東出版總社究竟是什么樣性質(zhì)的單位，明眼人誰(shuí)看不出來(lái)?”

教育部：這種行為是絕對(duì)錯(cuò)誤的

發(fā)生在山東的“地頭蛇壓強(qiáng)龍”的現(xiàn)象絕不是個(gè)案。

據(jù)記者了解，自2006年以后，全國(guó)省級(jí)教育行政部門(mén)完整轉(zhuǎn)發(fā)教育部目錄的僅僅有北京、河北、浙江等12個(gè)省份和自治區(qū)。其他省份全部在轉(zhuǎn)發(fā)時(shí)刪減了教育部的原目錄，且刪減的規(guī)模都在2／3以上，被保留的出版社大多是當(dāng)?shù)爻霭嫜邪l(fā)機(jī)構(gòu)。有些省份索性根本不轉(zhuǎn)發(fā)教育部文件，而是自行“創(chuàng)建”目錄向各地市下發(fā)。四川省教育廳副廳長(zhǎng)何紹勇不久前在接受中央人民廣播電臺(tái)記者采訪時(shí)，甚至表示：“全國(guó)80％的省都在改，我不認(rèn)為改了名錄有什么不對(duì)……”

去年7月，“租型”出版模式引起了中國(guó)法學(xué)會(huì)的高度重視。著名法學(xué)家王利明、吳漢東、馬懷德、李順德、崔建遠(yuǎn)和全國(guó)人大法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任袁杰等學(xué)界權(quán)威，在中國(guó)法學(xué)會(huì)組織的一次研討會(huì)上一致認(rèn)為：“發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的‘租型形式，違反了《行政許可法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》等多部法律，是一種既出位，又違法的經(jīng)營(yíng)形式，應(yīng)當(dāng)立即予以撤銷。”

此后，“專家建議文稿”通過(guò)相關(guān)渠道被送往政治局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)處參閱。中共中央政治局常委李長(zhǎng)春同志，此后對(duì)此做出批示。目前教育部等部委正在研究、論證專家建議，尚未對(duì)此做出最終決定。

7月5日，記者致電教育部基礎(chǔ)教育司教材處時(shí)，獲得的態(tài)度既明朗又肯定：各地方的這種行為是絕對(duì)錯(cuò)誤的，我們已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，中央領(lǐng)導(dǎo)同志剛剛對(duì)此事做出了批示，教育部目前正在研究解決的對(duì)策和方式。