部門利益與地方政治

仝志輝

地方政治有種種亂象,其中各個政府部門利益的彰顯與驕橫即是這種亂象的組成部分。部門利益加劇了地方政治的困局。從部門利益的角度出發(fā),我們可以凸現(xiàn)地方政治的問題,并可能借此發(fā)現(xiàn)整個中國政治的問題。

地方政府由各個部門組成,部門作為政府的分支機構(gòu),執(zhí)行一部分政府職能,同級地方政府是各部門的上級,同時部門還有自己的縱向管理系統(tǒng)。本來這種關(guān)系是有法制規(guī)范,順暢有節(jié)的。但是,在地方政治場域中,我們卻看到了種種不正常現(xiàn)象,部門“綁架”地方政府,甚至與地方政府合謀侵犯公眾利益,也常見部門之間各求其利,對各自公共職能推諉漠視,甚至在相互爭奪地盤和控制權(quán)中造成公眾利益的進一步受損。這些亂象在改革之前范圍不大,被歸為對人民利益漠視推諉的官僚主義并受到抵制,但是,在今日的中國社會,卻是被視為政府部門的通病,好像已經(jīng)見怪不怪了。部門利益如何從一個輕微病癥變成了一個揮之不去的內(nèi)在的毒瘤了呢?

談及部門營利的發(fā)展,不能不回到改革之初。為了調(diào)動地方的積極性,中國的改革走了一條放權(quán)讓利的道路,對于政府的各個部門,中央和綜合管理部門也盡量將權(quán)力下放,以發(fā)揮其積極性、創(chuàng)造性,最大限度地增大社會財富和活力。這時候的部門行為出于更好地行使自身職能,對于社會公益是有促進的,部門權(quán)力的擴大帶來了社會公益的擴大,部門擴權(quán)給自身帶來的好處和社會公眾從中獲得的利益是一致的。但隨后的發(fā)展卻使部門逐漸成為具有自身特殊利益的封閉性的結(jié)構(gòu)。這種特殊利益一是產(chǎn)生于與社會利益的分化中,二是產(chǎn)生于與其他部門的權(quán)力爭奪中。共同獲得的擴權(quán)空間需要更加明確的界分。于是,雖然有各條戰(zhàn)線、各個系統(tǒng),但改革之前戰(zhàn)線、系統(tǒng)的統(tǒng)一性日益被戰(zhàn)線內(nèi)部、系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的獨立利益所分割。在改革給予的擴權(quán)爭利的空間之后,部門在怎樣更好地擴展自己的部門利益上有著不同的路徑,并且和各個領(lǐng)域的改革政策息息相關(guān)。但總體來看,作為政府部門,其行政職能不受社會監(jiān)督,并自主或在上級默許下“開發(fā)”經(jīng)營性業(yè)務(wù),使得部門成為利益競逐場上的健將。

拿涉農(nóng)部門來說,黨委系統(tǒng)的農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)行政主管部門的農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機部門、農(nóng)技推廣部門、農(nóng)村供銷社、農(nóng)村信用社、糧食部門等,在改革之后各自職權(quán)劃分越來越獨立和具體,獨立和具體化的職能帶來了獨立的資源、獨立的作為空間。為了進一步獲取資源、擴張權(quán)力,各部門展開對行政資源和服務(wù)對象的爭奪。今天,“三農(nóng)”領(lǐng)域惠農(nóng)政策頻出,各涉農(nóng)部門也借機聲稱各自主管的業(yè)務(wù)對“三農(nóng)”的重要,進一步擴張了部門權(quán)力,但同時,財政支農(nóng)的利用效率卻無大的變化,部門分散使用財政支農(nóng)資金的弊端越來越突出。

部門利益張揚也與中國政治注重言說有關(guān)。政權(quán)必用理論論證其合法性,因為政體存續(xù)必須有理由,這是政治通則;也需用主導(dǎo)性政策或曰“路線”來引導(dǎo)各級政府行為。因為中國政府層級多,管理幅度和人口巨大,各種行政事務(wù)復(fù)雜,更加需要理論的深入和路線的正確。深入的理論和完整的路線有助于形成各級政府之間行動一致、中央政令暢通。所以,各級必須首先在政治上保持話語的一致,以求各級在思想、行動上的深層統(tǒng)一。但是,有時候,注重言說的效果可能走向了反面,使得表面統(tǒng)一,政府各級內(nèi)部的利益分立卻被這種追求言語統(tǒng)一所掩蓋。似乎只要在政治上“正確”,危害整體利益的部門利益就可以被容忍。

維護部門利益的政策和做法,有時候連平頭百姓也知道其中奧秘,但它就是可以堂而皇之地出臺。如此后果,首先是得益于中國政治的高度話語化。各方面政策出臺高度依賴政治話語,一個政策是否應(yīng)該出臺,很大程度上取決于它和執(zhí)政黨在某個時期的理論、路線的相關(guān)性和切合度。但是由于理論和路線某種程度上的廣義性、抽象化,使得很多政府部門的工作都可以和理論、路線建立起聯(lián)系,于是,每個部門的工作都很關(guān)鍵,都被論證成貫徹科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵之舉。各部門有專業(yè)機構(gòu)做這種論證,在地方政治場域中,部門領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)水平有時候也體現(xiàn)在這種和“中心思想”掛鉤的能力上。這種表面堂皇的做法首先在話語層面上“保持了一致”、“維護了大局”,但在其內(nèi)在實質(zhì)上,卻須臾不忘部門利益,這種做法實則是破壞政令暢通、破壞大局的危險慣習。

高唱中心思想是這個體制維持集中統(tǒng)一的有效做法,但不幸也掩護了體制內(nèi)部門利益的長驅(qū)直入。部門利益通過“中心思想”的包裝,擴張職能,獲得財政資源,謀取小團體利益。雖然其實質(zhì)路人皆知,但是已經(jīng)是體制內(nèi)各部門無師自通的基本技藝。作為地方整體利益必然擔當?shù)牡胤秸?可能也是這種維護“中心思想”的體制技術(shù)的獲益者,因此,也是睜一只眼閉一只眼。于是,地方政治就成為各部門利益興風作浪、互相爭奪的戰(zhàn)場。爭奪之下,公眾利益被旁落、甚至在這種爭奪之中被損害。雖然這是在放權(quán)讓利改革中不斷做大做強的部門行為主體主動為之,但也不得不看到重視話語一致的體制的鼓勵和縱容。或者說,重視話語一致的體制并不在意部門的“口是心非”,無意之中給擴張利益的部門提供了保護傘。

當以高度一致的說法去爭取部門利益之時,并不能僅靠說話好聽。在地方政治的舞臺上,誰有經(jīng)濟資源誰才有進一步擴張利益的基礎(chǔ)。因此,經(jīng)濟資源不僅是部門營利的目標,同時,也是部門營利的資源。部門需要靠資源來打通關(guān)節(jié),獲得上級批準的項目,這里的資源是謀取更大利益的工具。所以,經(jīng)濟主管部門成為獲取部門利益的領(lǐng)軍者。這時候,在保護積極性、追求創(chuàng)造性工作的氛圍中,部門自求利益擴張甚至得到鼓勵,一時間,各部門不僅擴張其行政收費項目,更直接下海經(jīng)商,經(jīng)營性的業(yè)務(wù)不斷擴展。地方社會中寶貴的創(chuàng)業(yè)空間被各部門或依托各部門的地方實力派人物所分割和占據(jù)。地方商業(yè)社會的形成和區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)、市場很大程度上有部門利益的推動和部門在其中的作用。

結(jié)果,部門各求其利、偏離公共職能的一面,自然會逐步顯現(xiàn)其負面結(jié)果。

最后,可能連黨委組織部、宣傳部也會成為創(chuàng)收主體,只要有公共身份和公共職能,就有意愿謀取小集團利益了。

有時候,地方不同部門之間也會找到或搭建短期的共同利益平臺,有的時候是在地方貫徹上級中心任務(wù)搭建的部門合作平臺,有的是共同創(chuàng)造出某種共同利益平臺。這種共同利益是短暫的,必須雙贏,如果一旦一方的收益小于其投入,這種部門合作機制即告瓦解。而有的時候,這種平臺是上級一廂情愿搭建,如一些沒有下?lián)苜Y源的軟性任務(wù),雖然也有部門聯(lián)席會議,但除了牽頭單位有政績收益外,所有要付出自己時間和資源的其他部門會一律消極。而如果有資源,部門在一起爭奪的即是份額大小。有些時候,在某些公共職能上不作為或危害了某些領(lǐng)域的群眾利益,相關(guān)部門則會自動站在一起,保守秘密或者共同抵制,尤其在有上級介入的時候。部門合作的基礎(chǔ)是各自部門利益得到滿足,而在部門營利化的基本格局下,一個各方均滿意并能動態(tài)調(diào)整的部門間合作平臺是非常難以創(chuàng)建并運行的,因此,地方政府也會受困于部門之間的利益紛爭。很多時候,新的社會問題,一些不穩(wěn)定的因素,何以不斷發(fā)展、蔓延,主要是相關(guān)部門沒有一個利益分享的制度化機制。

地方政治中的一個突出問題是民怨問題。上訪量居高不下,即使是近年來中央政策屢屢釋放善意的三農(nóng)領(lǐng)域。很多反映的問題是代表公權(quán)力的政府部門對公民利益的直接傷害。但為什么不能得到直接解決,甚至越上訪利益侵害越嚴重,直至問題積重難返,上訪人更是在長期上訪中窮困潦倒。這其中重要的原因,就是在部門行為導(dǎo)向以自身利益為先的情況下,公民權(quán)利受侵害很多就是部門利益擴張的結(jié)果,而公民反映的問題一旦被追究,則要揭開部門行為政治正確的遮羞布,喪失自我營造的話語保護傘,因此,部門必先全力打壓。而信訪很多時候又要返回地方部門處理,上訪無異于使上訪人和部門侵害者的利益對立變得尖銳和深入。原來可能只是經(jīng)濟利益沖突,而現(xiàn)在則涉及到部門的政績是否真實、政治上是否可靠,因此,由上訪人點燃并客觀上由上訪制度強化的斗爭變成了一個公民與部門之間的全面戰(zhàn)爭,有些極端不合法的事件甚至變成公民與部門之間的生死之爭。如果公民權(quán)利受到保障,與之牽連的部門行為被糾正,則整個部門利益受到傷害,甚至部門主要領(lǐng)導(dǎo)官位不保。由此,可知部門利益也是導(dǎo)致地方政治中官民對立乃至發(fā)生群體性事件的一個重要根源。即使是弱勢群體的農(nóng)民,今天已有更多渠道獲知中央政策,對于地方政府的觀察和信息收集手段也在逐步完備,中央好政策帶來的預(yù)期與部門實際作為之間的反差不僅使農(nóng)民擠上上訪路,也使他們直接和部門抗爭,造成地方的不穩(wěn)定態(tài)勢。

在公民個體的直接利益上,部門因追求自身利益去直接侵害之。在有關(guān)公民群體和長遠利益上,部門行為更容易為惡。農(nóng)民以合作經(jīng)濟組織形式謀求小生產(chǎn)和大市場的連接,事關(guān)一村、一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的長遠福祉。農(nóng)民和全社會都希望政府在大力扶持的同時減少干預(yù),真正推動合作化發(fā)展的局面。這些判斷當中蘊含著一種對于政府的理想化認識,錯就錯在對部門利益行為的忽視或誤解。

由于發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織有政治正確,又有財政資金下達,因此,各涉農(nóng)部門蜂擁而上。但是,部門從自身利益出發(fā),并不真心扶持合作社自主發(fā)展。很多涉農(nóng)服務(wù)是部門壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域,如果將來農(nóng)民通過合作社提供,會斷了部門的財路。在中央全力支持的背景下,地方的各涉農(nóng)部門支持合作社發(fā)展的條件在于:能拿到財政資金,我才去做;財政資金中必須我能夠分肥,才能用到農(nóng)民身上;合作社發(fā)展起來了,部門我必須能夠進行控制,我才去推動成立和幫助發(fā)展。這每一步,都是部門利益為先的。因此,我們在各地扶持合作社發(fā)展的熱潮之下看到的是部門主導(dǎo)和部門控制的格局。而且,由于涉農(nóng)部門眾多,各部門都會拿著上面的錢發(fā)展幾個“示范合作社”,既撈政績又賺銀子。在這樣的發(fā)展局面下,不僅示范合作社的長遠發(fā)展不能保證,而且這種扶持的結(jié)果也導(dǎo)致了財政資源效率的衰減,并可能最終傷害合作社道路的聲譽,進一步復(fù)制大戶和部門勾結(jié),廣大小農(nóng)利益受損的格局。

通過部門利益化獲知地方政治的版圖,同時也會使我們理解到高層政治和地方政治的某種同構(gòu)。地方部門通過“跑部錢進”拿到了上級部門的資源,上級部門也就成為部門利益化鏈條中的有機一環(huán),縱橫交錯的營利性部門于是就走出地方舞臺,俘獲了整個中國政治體。部門利益作為重要致因發(fā)展起來的地方政治失序,積累多了,會對中央政治形成壓力。毋庸諱言,解決部門利益之瘤,是地方政治革新的重要內(nèi)容。

(作者單位:中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院)